Conocer cuánto le cuesta al Estado financiar la Defensa, y de qué manera se usan los recursos que entrega, exige, primero, determinar qué constituye Defensa, ya que las Fuerzas Armadas aportan también al desarrollo; segundo, considerar que entre los gastos militares hay algunos que tienen el carácter de gasto social, y, tercero, considerar que hay actividades de las Fuerzas Armadas de servicio a terceros las cuales se financian con la percepción de derechos.
1. EL GASTO EN DEFENSA Y SU RELACIÓN CON OTRAS VARIABLES MACROECONÓMICAS
Determinar cuánta Defensa es necesaria (la demanda por Defensa) no es tarea fácil en términos teóricos y prácticos, ya que la demanda social por Defensa está determinada por factores específicos como el Producto Interno Bruto y la valorización de las amenazas que el país percibe, siendo independiente de otras consideraciones, como la política fiscal en el mediano y largo plazo.[35]
1.1. Incidencia del Producto Interno Bruto (PIB)
El mejor modo de medir el esfuerzo económico de un país para proveerse de una Defensa adecuada se manifiesta en la relación entre el gasto en Defensa y el PIB. Esta relación puede ser muy alta en países con guerra externa o conflicto interno, o prácticamente nula en países que han entregado el cuidado de su soberanía a potencias extranjeras o alianzas internacionales. Para un país como Chile, esa relación expresa el porcentaje de capacidad económica que destina a dar credibilidad a su política de defensa.
En el Gráfico 23 se muestra la evolución del gasto de Defensa como porcentaje del PIB desde el año 1963 a la fecha y se constata la existencia de varias etapas.
Una primera etapa muestra un descenso relativo del gasto hasta el año 1969. Una segunda fase exhibe un crecimiento entre los años 1973 y 1976, derivado de situaciones de crisis externas. En los años siguientes se mantiene en un nivel alto pero decreciente, como resultado del crecimiento de la economía entre los años 1977 y 1981, y del mantenimiento o leve rebaja de los gastos. Durante los años 1981 a 1983 se produce un repunte en esta relación a causa de la fuerte caída del producto en esos años. Posteriormente, al permanecer el gasto en Defensa relativamente constante en una economía que por esos años volvía a crecer, se aprecia un lento descenso, con altibajos provocados por las oscilaciones en el precio del cobre. Progresivamente, la relación se hace cada vez menor, hasta llegar a los valores actuales derivados de una economía que crece más rápido que el gasto en Defensa.
En el Gráfico 24 se muestra la evolución de los recursos fiscales entregados a la defensa en el período comprendido entre 1989 y el año 2001, señalando la curva inferior la evolución de los aportes contenidos en las respectivas leyes anuales de presupuesto.
Los valores en dólares están convertidos a pesos por el tipo de cambio promedio para el año en cuestión y los valores en pesos, una vez acumulados, están deflactados por la inflación de cada año. En esta curva se aprecia una tendencia de crecimiento menor, de casi estancamiento, hasta el año 1995; enseguida, un aumento importante entre los años 1995 y 1997, debido a un reajuste especial al personal —la ley de salud, en el año 1996, y el nuevo Estatuto del Personal o DFL-1 (G), de 1997— y, posteriormente, otro aumento, fruto a su vez de una asignación especial el año 1999.
Al aporte fiscal debe agregarse el aporte efectuado a través de la Ley Reservada del Cobre. De acuerdo con la ley, estos fondos se destinan exclusivamente a la adquisición de pertrechos y sistemas de armas. El valor total que resulta de la suma de ambos aportes a la Defensa entre 1989 y 2001 se ve reflejado en la curva superior del Gráfico 24. Esta curva muestra una tendencia relativamente decreciente del aporte de la Ley Reservada del Cobre, a causa de los altibajos provocados por la variabilidad del precio del cobre. Asimismo, se puede apreciar que, en términos reales, el nivel de los aportes totales a la Defensa cayó desde 1989 hasta 1993, fecha en que alcanzó su punto más bajo. El nivel de gasto no se recupera, en términos reales, hasta el año 2000, en virtud del crecimiento del gasto en personal.
.2. Nivel de Amenazas Percibidas
En términos económicos, esta variable se mide por los datos de gasto en Defensa publicados sobre otros estados. Se trata de un valor que debe ser corregido por un parámetro que recoja las diferencias cambiarias y los precios internos de algunos factores críticos, como las remuneraciones del personal.[36] Cuando se analiza nuestro gasto en Defensa y se lo relaciona con el PIB, el porcentaje resultante debería mostrar el impacto de las amenazas percibidas. Esto se muestra en el Gráfico 23, donde se expone la serie para los últimos 38 años de esta relación. Para los últimos años, el cuadro muestra una tendencia a permanecer en valores cercanos al 1,8% anual, lo que se relaciona en grado importante con una disminución de las percepciones de amenaza y con el hecho de que el crecimiento del PIB debe ser acompañado de un nivel de Defensa acorde.
Por otra parte, el nivel absoluto del gasto, que se ilustra en el Gráfico 24, ha tendido a crecer a pesar de las oscilaciones del precio del cobre, reflejadas en las variaciones de los rendimientos de la Ley Reservada del Cobre. Este aumento del nivel absoluto del gasto tiene que ver tanto con el crecimiento del PIB como con los efectos de los precios internos que algunos de los factores de producción (las remuneraciones) han tenido a consecuencia del mismo crecimiento del PIB.
2. EL GASTO EN DEFENSA Y EL GASTO FISCAL
Analizar la participación del gasto en defensa en el gasto fiscal, en el Gráfico 25, permite observar un patrón similar a la curva que muestra la relación entre el gasto en Defensa y el PIB (Gráfico 23) entre 1963 y 2001, con la salvedad de que en el período comprendido entre 1985 y 1990, por efecto de la baja del gasto fiscal, esta relación sube. A partir de 1991 vuelve a caer, ante el crecimiento del producto y el aumento de la participación del gasto fiscal en el producto.
Se pueden observar dos puntos altos en esta distribución: el máximo, correspondiente al año 1975 (en que se alcanzó una cifra cercana a un cuarto del gasto fiscal), y el del año 1989, en que además del efecto señalado en el párrafo anterior, se obtuvo un rendimiento muy bueno de la Ley Reservada del Cobre. La relación entre gasto en Defensa y gasto fiscal ha tendido a estabilizarse entre un 8 y un 9% en esta última década, cifra cercana, y algo menor, a la relación existente hasta 1973, en que oscilaba entre un 8,5 y un 12%.
En el Gráfico 25 se aprecia que la participación del gasto en defensa en el gasto fiscal, incluyendo el rendimiento de la Ley Reservada del Cobre, depende de los cambios en la política fiscal. Estos cambios modifican el total del gasto fiscal y, por tanto, se altera la participación del gasto en defensa en el gasto fiscal. Ahora bien, el gasto en defensa cambia también de acuerdo con otras variables, que se adicionan o se restan al efecto de la política fiscal. Una de tales variables es la situación estratégica del escenario internacional, lo que relativiza la importancia a largo plazo de la política fiscal en la determinación del gasto en defensa.
Lo anterior se aprecia claramente en el período que va de 1970 a 1976, en que el gasto en Defensa en relación con el PIB sube de 2,4 a 3,6% entre 1970 y 1973, y en el mismo período, pero en relación con el gasto fiscal, baja de 10,5% a 8,5% dado el mayor gasto fiscal. A continuación, entre 1973 y 1976, se produce un aumento en las dos relaciones, siendo mucho mayor el alza con respecto al gasto fiscal (ya que en el período en cuestión el gasto fiscal se mantuvo o se contrajo por efecto de políticas de restricción económica y el gasto en Defensa aumentó en función de las amenazas externas que se percibían en esa misma época).
3. DEMANDA POR DEFENSA, PIB Y AMENAZAS PERCIBIDAS: SUS EFECTOS
La relación descrita tiene dos efectos que muestran la correspondencia que hay entre sus elementos. Primero, los gastos de Defensa derivados de una demanda surgida a partir de una percepción de amenaza importante no podrán ir más allá de un cierto límite, el que puede expresarse como porcentaje del PIB. Dicho límite no puede ser sobrepasado sin que se afecten las capacidades de desarrollo del país.
Segundo, una evaluación errónea de una amenaza puede provocar el incremento de la demanda por Defensa y el aumento del gasto asociado para satisfacerla más allá de un cierto límite. A su vez, si este aumento es percibido como una amenaza por un tercer país puede conducir a lo que se denomina una “carrera armamentista”, en la que cada país involucrado va respondiendo con aumentos de gasto a las amenazas que aprecia según el aumento del gasto en Defensa de sus eventuales rivales.
La independencia de la demanda de Defensa respecto del gasto fiscal no significa que, por el lado de la producción de la Defensa, las políticas de gobierno orientadas a modernizar la gestión pública del gasto fiscal, incluidas las prácticas presupuestarias, no tengan efecto en el gasto en Defensa. El efecto se puede producir por la vía de hacer más eficiente el uso de los recursos públicos y satisfacer la demanda por Defensa en forma más económica en términos absolutos y en su relación con el PIB.
4. LAS FF.AA. COMO PODER COMPRADOR
Las Fuerzas Armadas adquieren en el país la mayor parte de lo que necesitan para funcionar, salvo lo que no esté disponible en el mercado nacional o cuya adquisición no sea económicamente factible. Esta política está siendo reforzada por medio de instrucciones de los mandos y cambios en las normativas tributarias que afectan a las Fuerzas Armadas, particularmente en lo que respecta a la importación de pertrechos, lo que significará que las adquisiciones se dirigirán aún en mayor proporción al mercado nacional.
Desde el punto de vista del conjunto de la economía nacional, la importancia de las adquisiciones de las Fuerzas Armadas radica, principalmente, en el aporte a determinadas economías locales y a algunos sectores productivos específicos. Dentro de estos últimos, el efecto positivo deriva de la introducción de normas de calidad que garanticen bienes y servicios apropiados. Esto obliga a la incorporación de tecnologías de producción y control de calidad que quedarán disponibles para la producción nacional de bienes y servicios no estrictamente destinados al abastecimiento de la Defensa Nacional. De mayor trascendencia aún pueden ser los contratos de mantenimiento de armamentos y sistemas que involucrarán a los proveedores nacionales en el conocimiento de procesos y técnicas complejas.
[35] Existen fórmulas econométricas que podrían aplicarse para calcular la demanda por defensa cuyo análisis excede los propósitos de este texto. [volver]
[36] Cabe hacer notar que este factor no debe medirse linealmente pues presenta discontinuidades importantes, pero en el corto plazo puede suponerse que su comportamiento es lineal. [volver]
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