Título: Metodología de la Gestión Democrática de los Presupuestos de la Defensa en América Latina


Fecha: 29/10/2003
Idioma: español

METODOLOGÍA DE LA GESTIÓN DEMOCRÁTICA DE LOS PRESUPUESTOS DE LA DEFENSA EN AMÉRICA LATINA

Gustavo Sibilla

Introducción

La preocupación por lograr que el presupuesto publico se constituya en un mecanismo transparente y eficiente de asignación de recursos es un asunto de eterna actualidad. Innumerables esfuerzos alrededor del mundo y a lo largo de la historia se han concentrado en perfeccionar el papel del Estado en la determinación de las necesidades publicas y de su mejor forma de satisfacerlas.

Nuestro sistema de organización económica (capitalista) reconoce al mercado como el mecanismo mas eficiente en resolver el problema de la producción, distribución y consumo de bienes privados. Tal solución se alcanza en forma natural a través de la interacción y finalmente equilibrio de las fuerzas de oferta y demanda. Sin embargo como ya lo hiciera notar conceptualmente David Hume en el siglo XVIII y con mayor rigurosidad analítica Paul Samuelson en la década de 1950, existen además de las necesidades privadas, necesidades publicas que no pueden ser satisfechas eficazmente por el mercado. La atención de esas necesidades a través de los llamados bienes públicos ha constituido uno de los argumentos mas unánimemente aceptados para la intervención del Estado en la economía. Precisamente ha sido la defensa nacional el ejemplo clásico de bien publico.

¿Porqué analizar la transparencia del presupuesto de defensa?

El análisis de la transparencia del gasto en defensa merece una esmerada y continua dedicación por un numero diverso de motivos. En primer lugar, porque al presupuesto de defensa le cabe la misma rigurosidad de control que le corresponde al resto del presupuesto nacional donde la sociedad (a través de sus representantes electos) decide y evalúa su magnitud y composición. Pero adicionalmente porque dicho gasto posee particularidades que lo han hecho mas vulnerable a practicas poco claras o ineficientes.


Particularidades del presupuesto de defensa

Como ya hemos reseñado la defensa nacional, a diferencia de otros bienes / servicios que presta el Estado como la salud, la educación y hasta la seguridad, es un bien publico puro, es decir, de consumo no rival y de beneficios no excluibles. Esta situación deriva en que su provisión y financiamiento provenga excluyentemente del Estado (Sandler, 1977).

En consonancia con lo anterior, la asistencia subsidiaria del sector privado al mercado de la salud y la educación, por ejemplo, permite al Estado contar para el diseño de sus políticas sectoriales con parámetros de organización y funcionamiento donde referenciarse, aun cuando finalmente decida privilegiar criterios distintos al de la eficiencia productiva ^[1]. Esta ventaja no se presenta para el caso de la defensa nacional, para la cual solo se puede contar a lo sumo con una referencia a nivel interestatal y aun en ese caso, con una comparabilidad limitada ^[2]. Por esta primera razón, ya se hace evidente la necesidad de prestar una cuidadosa y continua atención a la asignación de recursos para la defensa ya que a la luz de lo visto, carece de indicadores semiautomáticos de ajuste (estándares de eficiencia del sector privado).

Otro factor particular que opera sobre el gasto en defensa es el secretismo histórico que ha rodeado a la actividad. Justo es reconocer que ese secretismo ha estado relacionado con una necesidad cierta de mantener al eventual enemigo fuera del conocimiento de nuestras capacidades y planes. Para lograr ese cometido, se han realizado y cristalizado ingentes esfuerzos orgánicos de contrainteligencia, algunas veces exagerados, que han contribuido a la construcción de una cultura de sacralización de la defensa. A pesar de que en la actualidad existe una generalizada tendencia a la apertura y difusión, aun quedan en el ámbito militar resabios de opacidad que facilitan la ocurrencia de practicas no deseadas ^[3].


Se ha demostrado internacionalmente, por ejemplo, que existe una relación cierta y directa entre los indicadores de corrupción de un país y el tamaño de su presupuesto de defensa medido como proporción del presupuesto nacional y del PBI. Dicha relación se refuerza aun mas cuando el gasto en adquisiciones militares crece como proporción del presupuesto de defensa (Gupta, Mello & Saran ,1999).


En uno de sus varios estudios, Transparency International relevo en 15 economías emergentes la percepción que un publico calificado de este poseía respecto a la propensión de las compañías de países exportadores lideres a pagar soborno a los funcionarios públicos en el exterior. La información recolectada fue utilizada para la construcción de un índice de fuentes de soborno (IFS) que cubría abarcativamente los distintos aspectos del fenómeno. Entre las varias preguntas formuladas se indagó acerca de los sectores comerciales donde se consideraba que se tendía mayormente a pagar los sobornos mas importantes. Los resultados señalaron al sector de armamento y defensa junto con el de contratos en obras públicas / construcción como los dos sectores con mayor tendencia al soborno dentro de los 17 identificados inicialmente.


Dimensiones de la transparencia presupuestaria en defensa.

La transparencia presupuestaria en defensa reconoce 2 dimensiones analíticas: Una dimensión nacional y una dimensión internacional.

En la dimensión nacional la transparencia presupuestaria en defensa (del mismo modo que en cualquier otra área) opera como una condición del control democrático que ejerce la sociedad a través de sus representantes sobre del uso que el gobierno hace de los recursos públicos. La aprobación del presupuesto nacional, dentro del cual se enmarca el presupuesto de defensa es, de hecho, uno de los actos parlamentarios mas importantes del año. Un concienzudo análisis y posterior discusión en profundidad acerca de la magnitud y composición del gasto en defensa representa una condición necesaria del efectivo control republicano que toda democracia madura debe practicar.


En su dimensión internacional, la transparencia presupuestaria en defensa constituye una medida de confianza mutua (MCM) entre países. Así fue expresamente reconocido en la segunda conferencia de MCM (San Salvador, 1998). En esta conferencia se agregaron nueve medidas adicionales a las once previamente creadas en la primer conferencia de MCM (Santiago de Chile, 1995). En la declaración final, la quinta medida introducida en la conferencia de San Salvador hace referencia expresa a la transparencia presupuestaria:


"Con el objeto de promover la transparencia, y con el apoyo técnico de agencias económicas internacionales apropiadas, alentar el desarrollo de estudios para el establecimiento de una metodología común para facilitar la comparación de los gastos militares en la región."


Al momento de escribir este articulo solo se encuentra finalizada la metodología para el caso de Argentina y Chile, aunque se encuentra avanzado el desarrollo de otros binomios como el Chile y Perú, así como en etapa de estudio el de Argentina y Brasil, y el de Ecuador y Perú. El organismo técnico ha sido en todos los casos la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), órgano perteneciente al sistema de las Naciones Unidas.


Esfuerzos de relevamiento de la transparencia presupuestaria

A nivel de organismos internacionales, el FMI y el Banco Mundial desarrollan una intensa labor de monitoreo y para ello han aprobado una serie de estándares y códigos internacionalmente reconocidos concernientes a 12 áreas que se dividen en tres grandes ramas: estándares de transparencia, estándares del sector financiero y estándares relacionados con la integridad del mercado. Para evaluar el grado de congruencia de las practicas nacionales con esos estándares el FMI realiza a requerimiento de cada país estudios que se formalizan en un Reporte sobre la Observancia de los Estándares y Códigos (ROSC). Cabe hacer notar, sin embargo, que los ROSC no desarrollan rankings ni emiten un dictamen de aprobación o desaprobación de las practicas y que los países conservan la discrecionalidad de implementar o no las recomendaciones hechas. En el presente trabajo tan solo resulta de nuestro interés la rama de estándares de transparencia que se presenta en el siguiente cuadro con su respectivo código asociado ^[4].



Estándar		Código
ESTANDARES DE TRANSPARENCIA	Divulgación de Datos	Normas Generales / Especiales para la divulgación de datos
	Transparencia Fiscal	Código de buenas prácticas sobre transparencia fiscal
	Transparencia de Política Monetaria y Financiera	Código de buenas prácticas de transparencia en Políticas monetaria y financiera




En relación a la divulgación de datos el FMI alienta a los distintos países a mejorar la calidad y oportunidad de la información producida suscribiéndose a los estándares generales y especiales de divulgación de datos. El estándar especial para la divulgación de datos (SDDS) esta diseñado para guiar a países que poseen o buscan acceso a los mercados internacionales de capitales. Al suscribirse al SDDS los países se comprometen a publicar información de acuerdo a un formato estándar y a explicar sus practicas de divulgación. El estándar general para la divulgación de datos (GDDS) esta abierto a todos los países miembros del fondo y cubre información socio-demográfica, macroeconómica y financiera.


Por otro lado, en materia de transparencia fiscal el FMI alienta internacionalmente la adopción del "Código de Buenas Practicas para la Transparencia Fiscal". El código tiene como fin ultimo fomentar un debate publico bien informado sobre el diseño y los resultados de la política fiscal y se basa en la consecución de 4 objetivos claves:


Los roles y las responsabilidades en el gobierno deben ser claros,

Se debe proporcionar a la opinión publica información sobre los actos del gobierno,

La preparación, ejecución e información del presupuesto deben ser llevadas a cabo de una manera abierta

La información fiscal debe estar sujeta a garantía independiente de integridad.


Finalmente el Código de Buenas Practicas para la Transparencia en la política monetaria y financiera identifica practicas deseables de transparencia en la información de bancos centrales y otras agencias financieras.


Otros esfuerzos por relevar la transparencia presupuestaria en América Latina provienen de dos acreditadas ONGs internacionales: International Budget Project (IBP) y Transparency International (TI).


En el año 2001 International Budget Project, con sede en Washington D.C., aunó esfuerzos con otras ONGs para generar un índice que permitiera medir el grado de transparencia en el gasto público de varias naciones latinoamericanas y que a la vez permitiera hacer comparaciones tanto entre países como a través del tiempo. Un estudio con mayor cobertura y lógicamente mas actualizado fue presentado en noviembre de 2003.


Por su parte, Transparency International evalúa la transparencia presupuestaria indirectamente a través del concepto de "Sistema Nacional de Integridad", constituyendo este un enfoque holístico para la transparencia integrado por el siguiente conjunto de pilares:

• rendición de cuentas
• mecanismos de control democrático
• poder judicial
• los medios de comunicación
• la sociedad civil

Propuesta de guía metodologica

La red de seguridad y defensa de América Latina (RESDAL) ha decidido desarrollar una guía metodologica que permita analizar la transparencia presupuestaria en defensa en nuestros países. Tomando como antecedente el seminario de Managua, donde buena parte de la comunidad académica especializada se dio cita para presentar enfoques, perspectivas y recomendaciones, esta guía pretende dotar de homogeneidad metodologica a los distintos esfuerzos nacionales de investigación.


Capitulo I


Análisis global del grado de transparencia de las políticas públicas.


En este punto se debe evaluar globalmente los estándares y mecanismos con los que el gobierno nacional informa públicamente sobre el diseño, implementación y análisis de las diferentes políticas publicas.


Análisis particular del grado de transparencia con el cual el gobierno nacional diseña la política de defensa.


En el presente punto se debe evaluar los estándares y mecanismos con los cuales el gobierno nacional informa públicamente sobre su política nacional de defensa (por ejemplo, si existe o no un libro blanco, si dicho libro blanco publica cifras generales sobre el gasto de defensa del país, si lo hace, cuales son estas cifras). Adicionalmente se debe analizar el grado de involucramiento de los diferentes sectores de la sociedad civil en el diseño de dicha política de defensa.


Encuadre histórico, cultural y valórico en el que está sustentada la política de defensa.


En este punto se debe evaluar el encuadre histórico, cultural y valórico, sobre el cual el estado nacional viene sustentando su política nacional de defensa. Aquí es importante relevar, cuál es el grado de conflictividad que la política nacional de defensa genera en el entorno geográfico más inmediato, sus razones históricas, valóricas y culturales, y cual es el esfuerzo, tratando de medirlo en términos del porcentaje del producto interno bruto que dicho estado gasta en el sector defensa, comparado con lo que gastan sus vecinos.


Encuadre público que brinda la política exterior del país a la política de defensa.


En este punto se debe centrar el análisis sobre las formas en que la política exterior del país acota y da contexto a la política de defensa.


Desarrollo cuantificado de la política nacional de defensa: Presupuesto de defensa expuesto de acuerdo con las distintos criterios de clasificación existentes.


En este punto se debe exponer el presupuesto de la defensa nacional de los últimos 5 años, de acuerdo con los distintos criterios de clasificación (por categoría programática, por objeto del gasto, por finalidad y función, etc), explicitando los mismos y mencionando la participación relativa del presupuesto de defensa dentro del presupuesto nacional, así como una breve memoria de los principales factores que incidieron en la evolución presentada.


Capítulo II


Conceptos básicos sobre presupuesto y transparencia presupuestaria.


En el presente punto se deben describir los siguientes conceptos y procesos:


¿Como se organiza el presupuesto nacional?

¿Qué se entiende por transparencia presupuestaria?

¿Cuál es el grado de transparencia especifica a lo largo de las distintas etapas del presupuesto?

Explicite si existe un marco normativo interno que disponga practicas de transparencia presupuestaria y/o compromisos internacionales al respecto.



Etapas del ciclo presupuestario de defensa.


En este apartado se deben relevar los siguientes aspectos de todo el ciclo presupuestario de defensa.


Los principales dificultades que afectan al decisor en el diseño presupuestario


Derivadas del marco político general:


Si existen o no:

Ausencia y /o problemas en el liderazgo político.

Problemas en los marcos jurídicos.

Falta de objetivos y prioridades claras en el Estado Nacional.

Razones subyacentes que hacen a la exclusión parlamentaria del tema de la defensa.

Debilidad de los Ministerios de Defensa por falta de capacidad civil.


Derivadas de la política de defensa:


Si existen o no:

Confusiones respecto de quién y por qué hace la política de defensa.

Problemas de incorporación de tareas de la seguridad interna mezclados dentro de la defensa.

Falta de misiones claras para las fuerzas armadas desde la Política de Defensa.

Incongruencia entre las amenazas y la política de defensa.

Falta de diseño de una política de defensa por parte de la dirigencia civil.


Derivadas de la directiva militar:


Si existe o no:

Falta de diseño del instrumento militar o error en ese diseño, por excesiva atención al interés particular de cada fuerza.

Falta de transparencia del presupuesto militar en lo que se refiere a las fuentes de obtención de recursos.


Dificultades relacionadas propiamente con las etapas del ciclo presupuestario de la defensa

Para cada etapa los grupos de investigación estarán identificando:


Descripción del proceso que se sigue dentro de cada etapa

Quién es el actor principal.

Cuáles los actores necesariamente involucrados.

Cuáles son las principales dificultades que tiene el actor principal y los actores asociados dentro de cada etapa.


Formulación:

Actor principal: ¿Ministerio de Defensa ? Descripción del rol.


Actores asociados: Fuerzas Armadas, Ministerio de Hacienda, Congreso, Consejos de Seguridad o de Defensa, Secretarías de Coordinación, staff presidencial. Descripción del rol.


Principales problemas detectados relacionados al actor principal: ¿hay una falta de voluntad y recursos para asumir la conducción de la formulación? ¿Cómo se componen los equipos de planeamiento? ¿Son sólo civiles, sólo militares, o mixtos? Describa los recursos disponibles (humanos y materiales) orientados a la función de formulación que poseen individualmente cada fuerza, así como las instancias de coordinación (estados mayores conjuntos) y el Ministerio de Defensa.


¿Existe inconsistencia entre la política de defensa respecto a las amenazas reales? ¿ Existen indicios que señalen que la formulación del presupuesto de defensa tiene más que ver con los intereses corporativos de cada institución armada, que con la propia política de defensa?


¿Cómo funciona la planificación financiera del país en general, respecto de la de defensa? ¿Están desconectadas?. ¿Funciona el sistema de asignaciones de recursos sobre la base de un método de techo presupuestario? ¿Cual es la rigidez / flexibilidad impuesta por el Ministerio de Hacienda en la comunicación de techos? ¿Operan las restricciones financieras generales, producto de los desequilibrios fiscales, como determinante real de la formulación presupuestaria en materia de defensa?


¿Es el presupuesto de defensa esencialmente inercial? ¿Lo es el del resto de las jurisdicciones?


¿Existe un rol confuso y poco participativo del Congreso? ¿En qué forma participa en esta etapa?.


¿Existen esfuerzos por estandarizar los presupuestos de defensa a parámetros internacionales en general y respecto a países vecinos en particular?.



Aprobación:

Análisis de los actores principales por secuencia: Fuerzas Armadas, Ministerio de Defensa, Ministerio de Hacienda, Presidencia de la Nación, Congreso con sus comisiones específicas. ¿Existe en esta secuencia en el Poder Ejecutivo alguna instancia de coordinación posterior a la intervención del Ministerio de Economía y previa a la remisión del proyecto a Congreso?


Relevamiento de principales problemas con la aprobación del presupuesto de defensa en los siguientes niveles: FF.AA., Ministerios de Defensa y Hacienda y Secretaria de Coordinación y Presidencia de la Nación. Aquí es importante relevar si estas instituciones (Ministerio de Defensa y de Hacienda) se comportan como actores principales, el primero en virtud de su poder de lobby y el segundo por el poder de hecho que implica centralizar la planificación financiera gubernamental. ¿El segundo actor, se convierte en un decisor preponderante? Se financian las Fuerzas Armadas a través de ingresos extrapresupuestarios ? Cual es la actitud del Ministerio de Hacienda respecto a ello, y respecto a la financiación con recursos presupuestarios propios (extra-Tesoro Nacional)? ¿Interviene con ingresos extraordinarios frente a una crisis operativa de las FF.AA.?


¿Como se produce la aprobación parlamentaria del presupuesto de defensa? ¿se reduce a un trámite formal? ¿participan en el proceso de aprobación las comisiones de defensa?


¿Existe una falta de cuerpos especializados y estables, a lo largo de la secuencia de aprobación? ¿Existe alguna oficina especializada de asesoramiento presupuestario en el Congreso?



Ejecución:

Actores principales: Ministerio de Defensa y Fuerzas Armadas. ¿Cuál es el comportamiento respectivo de ambas instituciones en esta fase de aplicación del ciclo presupuestario? ¿Cuantos momentos del gasto se discriminan (compromiso, devengado, pagado, otros) ? ¿Cómo se coordina la ejecución del gasto y con que periodicidad se solicita las autorizaciones para ejecutarlo?


Actor asociado: ¿cuál es el comportamiento del Ministerio de Hacienda?


¿Cuáles son los principales problemas que se identifican en esta fase del presupuesto? ¿Existen distorsiones en la coordinación de la ejecución del presupuesto de defensa atribuibles a problemas de recaudación? ¿Existe diseminación no institucional de la ejecución del presupuesto (falta de transparencia), con la violación al principio de la unidad presupuestaria?

Control (interno):

Actor principal: Auditorías internas del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas, Sindicaturas o Contralorías Internas del Poder Ejecutivo.¿Desarrollan fiel y eficientemente el control presupuestario interno? ¿Qué tipo de auditoria realizan estos órganos? ¿Son sólo auditorías de legalidad o control formal o abarcan también auditorias de desempeño en las que se procura analizar la eficacia y eficiencia de la gestión de defensa?


Actor asociado: Ministerio de Hacienda. ¿Cómo funciona?


¿Existen los siguientes problemas? : a) Falta de independencia de los órganos de control por existir una dependencia orgánica respecto a los órganos controlados, b) falta de capacidad técnica para el control, c) los miembros de estos órganos están sujetos a circunstancias y vaivenes políticos o sus mecanismos de nombramiento carecen de transparencia y se efectúan discrecionalmente?



Control (externo):

Actor principal: Contralorías y Auditorías Externas y Congresos Nacionales. ¿Desarrollan fiel y eficientemente el control presupuestario externo? ¿Qué tipo de auditoria realizan estos órganos? ¿Son sólo auditorías de legalidad o control formal o abarcan también auditorias de desempeño en las que se procura analizar la eficacia y eficiencia de la gestión de defensa?


Actor asociado: Comisión de control (cuando la hay).¿Cómo funciona?


¿Se pueden relevar los siguientes problemas?: a) falta de capacidad técnica, b) falta de análisis críticos de los informes de auditoría interna, c) falta de voluntad política para el ejercicio del control, d) información a destiempo, e) desconfianza mutua con los órganos de control interno y con el ejecutivo, f) accesibilidad de los informes de auditoria.

Control (sociedad):


Actor principal: Sociedad civil organizada y especializada (ONG's).¿Existen? En caso negativo, ¿Por qué? ¿Qué grado de desarrollo tienen?.¿Qué grado de incidencia sobre el control público presupuestario han alcanzado?.


Actores asociados: partidos políticos, medios de comunicación, universidades, organismos multilaterales. ¿Cómo y cuanto inciden en materia de control público del presupuesto de defensa?


Se pueden al menos relevar los siguientes problemas?: a) desconocimiento, b) falta de acceso a la información por contexto cultural o por falta de marcos jurídicos que permitan el acceso, c) falta de acción proactiva (falta de incentivos de las dirigencias políticas), falta de interés en la sociedad, y desconfianza mutua.


BIBLIOGRAFÍA

"Corruption and Military Spending"
Gupta, Sanjeev, Luiz de Mello & Raju Saran
IMF, Fiscal Affairs Department, 2000

"Handbook of Defense Economics"
Keith Hartley & Todd Sandler
Elsevier, 1995

"El gasto militar en la economia de America Latina"
Eugenio Lahera & Marcelo Ortúzar
ASAP, 1999.

"Standard and Roles: The role of IMF"
Institutional paper.
2001



Fuente:
Ponencia presentada en el Seminario: "Gestión Democrática del Presupuesto de Defensa y Gasto Militar", PUCE y Congreso Nacional de Ecuador, 29 de octubre de 2003.



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[1] Esos otros criterios que pueden desviar la producción publica de su optimalidad paretiana suelen sustentarse en juicios valóricos relacionados con la equidad distributiva y con visiones estratégicas de mediano y largo plazo, entre otros.
[2] Aun entre países de similar PBI, población y superficie no es convincente intentar comparaciones directas sino se internalizan de algún modo las variables estratégicas operantes (amenazas, alianzas, etc)
[3] El abordaje convocante y participativo de la problemática de la defensa en momento de la elaboración de los libros blancos ha sido un logro novedoso en muchos de nuestros países y permitió comenzar a observar la defensa con los ojos con los que se examina cualquier otra política publica
[4] Standards and Roles: The Role of the IMF. A factsheet ( http://www.imf.org/external/np/exr/facts/sc.htm)