Un nuevo enfoque de la seguridad
La confianza es un elemento esencial de las relaciones internacionales, de la cual depende la calidad de las vinculaciones entre Estados. Este componente de la seguridad es producto de la credibilidad y de la previsibilidad, condiciones que requieren de la repetición de conductas consecuentes, por el tiempo que sea necesario, para cambiar las percepciones de las cuales dependen a su vez las actitudes y eventualmente las actuaciones. Por consiguiente, las medidas de confianza mutua no pueden desligarse de una potencial situación de conflicto. Las dos variables -confianza y conflicto- son, pues, interdependientes.
En un escenario estratégico como el actual, las medidas de confianza mutua forman parte de las planificaciones político- estratégica y estratégico-militar; por lo tanto, constituyen una contribución importante a la previsión y prevención de conflictos.
Justamente uno de los mayores desafíos del ambiente prevalenciente en el mundo actual reside en propiciar un clima armónico y estable que permita desterrar la ambigüedad doctrinaria de la seguridad, afirmar la certidumbre estratégica y proyectar escenarios de paz entre los Estados. De ahí que la agenda de la seguridad del Ecuador no puede reducirse a la concepción de estereotipos acerca de amenazas externas o internas, ni a la inercia de una proyección de naturaleza local. Los objetivos del Estado deben inscribirse en una amplia percepción de escenarios globales, regionales y vecinales, relacionados e interdependientes.
El diálogo político-regional, así como el dinámico proceso de integración económica y comercial, están transformando la lógica tradicional de rivalidad por la de cooperación; la integración ha revalorizado la construcción de un clima de estabilidad política y de pacificación y está sedimentando una fuerte tendencia a la negociación y superación de diferencias, cuyos efectos positivos han permitido allanar el camino para el tratamiento de la seguridad y la confianza entre los Estados.
La paulatina consolidación de la confianza y de la seguridad en el hemisferio es una demostración tangible de la voluntad política de los pueblos para aplicarlas de acuerdo a sus necesidades y las singularidades de sus relaciones con otros Estados, lo cual redunda en significativos aportes a la conformación de un marco conceptual común, genera condiciones institucionales que permiten anticipar conflictos y desactivarlos antes de que se constituyan como tales, evitando el desborde de sus efectos hacia los demás ámbitos de relaciones interestatales.
Las amenazas no tradicionales, como el terrorismo, el narcoterrorismo, el crimen internacional organizado, el tráfico ilegal de armas, el contrabando, las migraciones clandestinas, la corrupción, las amenazas a la institucionalidad democrática, la extrema pobreza, la desigualdad social, la violencia generalizada y la degradación del medio ambiente, entre otras, afectan los niveles de seguridad necesarios para el desarrollo y el crecimiento armónico de las naciones y han determinado la aplicación y el incremento de las medidas de cooperación y transparencia, cuyo objetivo es la consolidación de un clima de confianza, colaboración y respeto, que sea el resultado de la credibilidad y la oportunidad de la información, que permitan hacer frente con relativo éxito a las amenazas transnacionales.
Las medidas de confianza mutua, con independencia de los escenarios y del ambiente en que se desenvuelven, adquieren una dinámica especial, que evidencia su importancia, pertinencia y actualidad para enfrentar los retos más complejos e inciertos que trae aparejado el "nuevo orden mundial".
Las medidas de confianza mutua
Las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad (MFCS) son "Las acciones cuyo objetivo es contribuir a reducir o en todo caso eliminar las causas de la desconfianza mediante una mayor apertura, disposición y compromiso de los Estados soberanos a fin de generar o incrementar un clima de confianza y seguridad".1
En lo referente a las políticas globales desarrolladas en América Latina alrededor de las medidas de confianza mutua, estas se inscriben dentro de las normas descritas en el citado documento de la Junta Interamericana de Defensa. En él se considera que tienen como propósito prevenir situaciones de crisis y de conflicto, tratando de fortalecer la paz y la seguridad internacional, contribuyendo al desarrollo de un mejor entendimiento y a relaciones más estables entre las naciones, creando y perfeccionando las condiciones necesarias para una cooperación provechosa, reduciendo la posibilidad de una acción militar prematura e inhibiendo el uso de la fuerza.
En el mismo documento, se precisa que los objetivos generales de las medidas de confianza mutua son los de contribuir a reducir y, en algunos casos, a eliminar la desconfianza, temor y hostilidad que puedan existir entre los Estados; fortalecer la confianza ya existente y contribuir al fortalecimiento de la seguridad del continente.
Para ello, se vuelve imprescindible ampliar la cooperación entre las instituciones militares del continente; propiciar el intercambio de conocimientos entre los militares de los Estados miembros; fortalecer el trabajo conjunto de nivel estratégico de los diversos países; optimizar los sistemas de comunicación directa sobre actividades militares que puedan crear inquietud; intercambiar informaciones relacionadas con el control de armamentos convencionales, químicos, biológicos y nucleares, estableciendo mecanismos para el control de los acuerdos existentes; establecer procedimientos en casos de crisis, para mejorar las relaciones y reducir las posibilidades de malentendidos, así como evitar el agravamiento de los conflictos; verificar el cumplimiento de las medidas para el mantenimiento de la paz; fomentar el índice de transparencia en el intercambio y divulgación de conocimientos y tecnologías de las Fuerzas Armadas, entre las medidas más importantes.
Las MFCS deben ser puestas en práctica de acuerdo con las peculiaridades propias del país y la región, sobre la base de las siguientes consideraciones: deben ser voluntarias, recíprocas y equivalentes en el tiempo, transparentes y abiertas, factibles, verificables, variables en número de actores y coherentes con otras políticas; necesitan, además, tener un enfoque integral; es decir, no abarcar exclusivamente los asuntos de carácter militar, sino extenderse a otros temas, tales como los sociales, políticos, económicos y ambientales, con respeto al derecho internacional y la diplomacia multilateral.
Esta visión del fomento de la confianza permite superar los enfoques tradicionales basados en la defensa de carácter exclusivamente militar y avanzar hacia un contexto más amplio en el ámbito de la seguridad, que incluya otros aspectos como los llamados "nuevos temas de la agenda internacional", siempre y cuando tengan algún impacto en la seguridad cooperativa, haciendo previsible una mayor participación de las MFCS en el futuro cercano, en el ámbito de la seguridad nacional.
Contexto hemisférico y regional
En América del Sur, la guerra de las Malvinas en 1982 y el conflicto entre Perú y Ecuador constituyen la expresión armada más reciente de enfrentamientos entre Estados, que demuestran la existencia de conflictos latentes en esta parte del continente.
Históricamente, la región ha buscado propiciar la solución de los conflictos entre Estados a través de instrumentos de diálogo y concertación multilaterales expresados en acuerdos y tratados, que, pese a que no constituyen en sí mismos medidas de confianza mutua, son elementos complementarios para la formulación de medidas tendientes a promover la confianza mutua entre los Estados. Estos instrumentos, que constituyen el marco legal que regula la relación entre las naciones de la región, son, entre otros, los siguientes:
- La Carta de la Organización de Estados Americanos.2
Fue suscrita en mayo de 1948 y modificada en virtud de los protocolos de Buenos Aires -febrero de 1967- y de Cartagena de Indias -diciembre de 1985-. Contiene disposiciones que ayudan a fortalecer la confianza entre los Estados de la región, afianzar la paz y seguridad continentales, promover la solución pacífica de las disputas, consolidar la democracia representativa dentro del respeto a la no intervención y lograr una limitación de armamentos.
En caso de conflicto, la Carta de la OEA considera la convocatoria a una Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores, destinada a tratar problemas urgentes y de interés para los Estados americanos.
- Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).
Tiene su fundamento antológico y estratégico en la doctrina Monroe, y su nacimiento en 1947 coincidió con el inicio de la guerra fría. Este instrumento fue creado para ser "un tratado destinado a prevenir y reprimir las amenazas y los actos de agresión contra cualquiera de los países de América". En su contenido, el TIAR exhorta a la cooperación del hemisferio y sus artículos 1 y 6 prohiben expresamente recurrir a la amenaza y al uso de la fuerza, argumentando la inviolabilidad, la integridad del territorio, la soberanía y la independencia política de todos los Estados del continente americano.
- Tratado de Tlatelolco.
Firmado en México en 1967, es un elemento esencial en la promoción de la seguridad y confianza en la región, al establecer una zona libre de armas nucleares y al determinar que la energía nuclear sea usada con fines exclusivamente pacíficos. Fue aprobado y ratificado por la gran mayoría de los Estados de la región.
- El Compromiso de Mendoza.
En el Cono Sur de América, las posiciones comunes de Argentina, Brasil y Chile sobre control de armas de destrucción masiva, especialmente en cuanto a armas químicas, llevaron a la suscripción del Compromiso de Mendoza (1991), el que contó con la adhesión de Uruguay y establece la prohibición completa de producir, desarrollar, almacenar o transferir armas químicas o biológicas.
- II Cumbre de las Américas, Declaración de Santiago (abril de 1998).
En el tema de la defensa y seguridad, los presidentes y jefes de gobierno de las Américas reafirmaron el valor de la paz como elemento esencial de la convivencia humana, la cual se ha entronizado en el continente, especialmente en Centro América, otrora escenario de conflictos.
Los mandatarios acordaron estimular el diálogo regional, tendiente a fortalecer las instituciones del sistema interamericano, tomando en cuenta los nuevos factores políticos, económicos, sociales y estratégico-militares en el hemisferio. Es preciso -señalaron los gobernantes en la declaración- fortalecer mecanismos e instrumentos que aborden la solución pacífica de las controversias, situándolas en un ámbito de solución en el sistema interamericano.
De igual manera, la cumbre determinó la necesidad de poner en práctica los acuerdos y recomendaciones emanados de las Conferencias Regionales sobre Medidas de Fomento de la confianza y de la Seguridad, a través de la Organización de Estados Americanos.
Los jefes de Estado fueron muy firmes en una política de promoción de la transparencia en materia de políticas de defensa, en particular en lo referido a la modernización de las fuerzas armadas, a la comparación de la inversión militar y al perfeccionamiento del "Registro de Armas Convencionales de Naciones Unidas".
En otros ámbitos, la cumbre decidió apoyar los esfuerzos de paz de los pequeños Estados insulares, dada su especial situación geopolítica y estratégica, la cual incluye, desde una perspectiva multidimensional, aspectos económicos, financieros y medioambientales. Asimismo se llegó al compromiso de llevar a cabo todos los esfuerzos para transformar al continente en una zona libre de minas antipersonales. La cumbre acordó, además, cooperar con las Naciones Unidas y con la comunidad internacional en el mantenimiento de la paz y en el progreso y aplicación de programas de cooperación ante catástrofes naturales y operaciones de búsqueda y rescate.
- Conferencias Regionales sobre Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad.
En las declaraciones de las conferencias de Santiago de Chile -noviembre de 1995- y San Salvador -febrero de 1998-, se adoptan acuerdos concretos entre los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos, orientados a impulsar, de la manera que sea adecuada, la aplicación de Medidas de fomento de la confianza y de la seguridad. Asimismo, se detalla la importancia del marco jurídico existente con relación a estos temas y se especifican aspectos orientados a clarificar el objetivo de medidas de este tipo, estableciendo fórmulas de informes y desarrollo futuro de negociaciones internacionales sobre los temas que pueden constituir riesgos y amenazas en la situación que enfrentan las Américas.
Un aspecto relevante en el campo del fomento de la confianza es la explicitación de las políticas de defensa en la región en el marco de estas conferencias. La publicación realizada por Chile del "Libro de la Defensa Nacional" y por Argentina de su "Libro Blanco de la Defensa Nacional" son ejemplos claros de esta tendencia. Se establece, además, en ellos la necesidad de estandarizar la metodología de exposición de los gastos de defensa, teniendo como referente el "Informe Estandarizado Internacional sobre gastos militares de Naciones Unidas". También se acuerda la puesta en vigencia de un programa de cooperación regional en el área del transporte marítimo de desechos nucleares. Además, se tiende a fortalecer el papel de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA, con lo cual se pretende revitalizar la función de este organismo regional.
- Consenso de Guayaquil sobre integración, seguridad e infraestructura para el Desarrollo.
En la reunión de presidentes de Sudamérica, celebrada en Guayaquil el 26 y 27 de julio de 2002, se ampliaron algunos instrumentos relativos a la seguridad regional entre los que se destacan la limitación gradual de los gastos de defensa, en los términos que lo permitan las legitimas necesidades de seguridad que enfrentan individualmente los Estados, y la ratificación del compromiso adquirido en Brasilia el 1 de septiembre de 2000, que crea una zona de paz y cooperación sudamericana, actos que reflejan las aspiraciones de entendimiento y convivencia pacífica entre los pueblos de la región.
- Declaración de Bridgetown, Asamblea General de la OEA, 4 de junio de 2002.
Los Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegación, reunidos en Bridgetown en ocasión del trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, considerando el tema "Enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica", declaran que "la seguridad en el hemisferio abarca aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales" y deciden incluir el enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica ; acuerdan que la Conferencia Especial sobre Seguridad debe considerar recomendaciones apropiadas sobre estrategias coordinadas y planes de acción integrados, relacionados con las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos hemisféricos. - Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).
El marco global antes descrito configura los lineamientos y el basamento del Derecho Internacional en el que se sustentan las Medidas de Confianza Mutua en la región.
Contexto subregional
En la Subregión Andina, las relaciones internacionales en asuntos de defensa se orientan sobre la base de los siguientes acuerdos y compromisos:
- La Declaración de Ayacucho.
Firmada en 1974 por los entonces Estados miembros del Pacto Andino -Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela-, así como por Argentina y Panamá, expresa el compromiso de crear condiciones para llevar a cabo una limitación de armas y detener la adquisición de armas para fines agresivos y condenar el uso de la energía nuclear con fines no pacíficos.
- Declaración de Galápagos.
Los presidentes del Pacto Andino suscribieron, en diciembre de 1989, la Declaración de Galápagos o Compromiso Andino de Paz, Seguridad y Cooperación, la que fue reafirmada en 1991 con la firma de la Declaración de Cartagena. El nuevo convenio declaraba el compromiso de los países andinos de renunciar a la producción, desarrollo, uso, transferencias o posesión de todas las armas de destrucción masiva, fueran nucleares, bacteriológicas o químicas.
- El ámbito vecinal.
La situación interna que vive Colombia, que incide negativamente en la seguridad de la frontera norte ecuatoriana, afecta a la paz interna y la seguridad del Ecuador. Nuestro país, en un afán de detener la violencia y las actividades ilícitas que violan los principios del derecho internacional, en particular el respeto a la soberanía de los Estados, ha expresado la necesidad de profundizar los procesos de diálogo y acercamiento, como medidas de fomento de la confianza y seguridad, que permitan superar o ubicar en una perspectiva más favorable la complejidad del problema vecinal.
La Comisión de Vecindad e Integración Colombo-Ecuatoriana, al igual que la Comisión Binacional Fronteriza Colombo- Ecuatoriana (COMBIFRON), entre otras, fueron creadas como medidas de fomento de la confianza; en ellas se tratan a profundidad temas que van desde la protección del ambiente, comercio, transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo, servicios agropecuarios, de salud y socorro, hasta temas delicados como el control del orden público y seguridad.
Estos procesos de acercamiento y diálogo con Colombia, en procura de mejorar las relaciones vecinales, se vuelven complejos, ya que en diversas áreas de la frontera entre los dos países no existe la presencia legal del Estado colombiano, por lo que los acuerdos, de momento, se vuelven difíciles de aplicar.
En otro contexto, la firma del "Acuerdo amplio Peruano- Ecuatoriano de integración fronteriza, desarrollo y vecindad", el 26 de octubre de 1998, dio por terminado el diferendo fronterizo que había enfrentado por décadas a ambas naciones y sentó las bases para una etapa de entendimiento y colaboración en diferentes áreas del desarrollo y para la construcción de la paz entre los dos países.
El acuerdo redefine la naturaleza y alcance de las relaciones bilaterales, con un cambio de actitud de sus pobladores y con una visión clara para el futuro. Los dos países luego de muchos años de conflicto, dieron un paso firme hacia la paz y el desarrollo, para aprovechar las ventajas que ofrece la integración y así resolver conjuntamente los problemas económicos y sociales que afectan a la zona fronteriza.
En este contexto, en los últimos años, Ecuador ha venido implementando activamente un conjunto de medidas de fomento de la confianza mutua con el Perú, entre las cuales se destacan el apoyo activo y permanentemente al mantenimiento de la paz entre los dos países; la asistencia de carácter humanitario por parte de las fuerzas armadas en las zonas fronterizas; el intercambio de personal militar, información, entrenamiento y de publicaciones militares entre los ejércitos de los dos países; las actividades conjuntas de búsqueda, rescate y prevención de desastres en zonas fronterizas marítimas y terrestres, así como la cooperación técnico logística entre las fuerzas armadas de Ecuador y Perú.
Adicionalmente, los dos países acordaron iniciar procesos de reducción de los gastos de defensa y consagrar el área andina como zona de paz libre de armas químicas, biológicas, de destrucción masiva y minas antipersonales.
El Ecuador y su compromiso con la paz
La República del Ecuador, fiel a su histórica vocación pacifista y consciente de la coyuntura nacional e internacional que caracteriza al nuevo orden mundial, cree firmemente en la necesidad de contribuir a la creación de condiciones propicias para afianzar la paz y la seguridad regional, que influyan directamente en el bienestar de los pueblos de la región.
Para el Ecuador, este marco de seguridad es requisito fundamental para fomentar el desarrollo interno. La simbiosis seguridad y desarrollo producirá la evolución de nuestro pueblo hacia el progreso, dando lugar a una cultura que garantice el porvenir de las generaciones venideras.
Para ello, es nuestro deseo vivir en paz con nuestros vecinos, fomentando la confianza a través de la transparencia y de la buena intención. El respeto mutuo será la forma de convivencia aplicada por el país en su relación con las demás naciones del orbe.
A ello se suman otros factores que forman parte de la tradición política del Ecuador y que son consagrados por su Constitución y leyes: el fiel cumplimiento de los tratados; la solución pacífica de las controversias; la no intervención en asuntos internos de otras naciones; el respeto a la soberanía de los Estados; la prohibición del uso o amenaza del empleo de la fuerza, de acuerdo con los términos de las cartas de la OEA y de las Naciones Unidas; el rechazo de toda forma de colonialismo, de neocolonialismo, de discriminación o segregación, y el reconocimiento del derecho de los pueblos a su autodeterminación y a liberarse de los sistemas opresivos, como base para la convivencia pacifica, que nos permita alcanzar mayor seguridad y confianza.
Enmarcadas en esta filosofía, las Fuerzas Armadas Ecuatorianas adoptarán medidas que fomenten la confianza y entendimiento mutuo; que permitan contribuir en la región a un desarrollo social, cultural y económico, y que se armonicen con los requerimientos de sus pueblos, teniendo como referencia la realidad de cada país.
1. Junta Interamericana de Defensa, Estado Mayor, Consideraciones Generales sobre las Medidas de Confianza Mutua de carácter militar, T-466, 1995, pp.1-5.
2. Organización de Estados Americanos, Carta de Organización de Estados Americanos, Bogotá, Colombia, 1948.
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