Como apuntamos en páginas precedentes la participación de la Asamblea Nacional en el tema de la defensa nacional es en extremo exigua. La reglamentación general de sus funciones le da este órgano del Estado atribuciones un tanto secundarias que en pocos casos son empleadas plenamente en el ejercicio de sus facultades. Sea por ser en sí un tanto irrelevantes, o bien por no tener la Asamblea Nacional una visión adecuada de las facultades conferidas al ejercicio legislativo en materia de defensa.
Pero estas limitaciones no son en realidad producto del desgano legislativo sobre esta importante área de la conducción política del Estado. Tiene que ver con dinámicas que se asocian más al carácter marcadamente presidencialista en la legislación sobre los aspectos relativos a la defensa nacional emanada a partir de 1990, que ha degenerado en una experiencia institucional de la Asamblea Nacional en extremo precaria. Los referentes más significativos sobre el papel de la Asamblea se ubican en la aprobación de las reformas constitucionales en 1995 (descritas anteriormente), del Código de Organización Militar en el mismo año, y la Ley de Organización de Poderes del Estado en 1998 con las ya mencionadas facultades atribuidas al Ministerio de Defensa. En todas ellas, las atribuciones conferidas tienen poco o nada que ver con asignarle un papel más beligerante sobre este tema a nuestro poder legislativo.
Lo descrito tiene que ver también con limitaciones palpables y notorias de índole administrativa que hacen de la Asamblea Nacional un espacio poco propicio para el debate legislativo sobre los temas relativos a la defensa nacional. Además de no tener mediante la ley un rango de influencia aceptable sobre la gerencia de la defensa, no dispone tampoco de los recursos humanos especializados capaces de asesorar a los diputados en la formulación y discusión de propuestas de ley que atribuyan más facultades a la clase política que asentada en este poder del Estado eleve el debate y la participación sobre tan importante tema.
Un debate pendiente en este sentido tiene que ver con el monitoreo y la discusión de mecanismos que mejoren e incrementen las facultades atribuidas por la ley, en especial en áreas claves como la Comisión de Defensa y Gobernación, analizando, si así correspondiera, reformas inclusive constitucionales que permitieran desarrollar líneas de trabajo en esta dirección. Desde luego, habría que avanzar también en el perfeccionamiento de las funciones internas atribuidas a nivel de las comisiones mismas, especialmente las de defensa y gobernación.
Aparte de las facultades ya señaladas en el ámbito constitucional, el Código Militar le confiere a la Asamblea Nacional atribuciones específicas referidas a actividades que se relacionan con el involucramiento de las fuerzas armadas en misiones de orden interno. El art. 6, inciso 2.2 de este Código, dispone que el Presidente de la República en su carácter de jefe supremo de las fuerzas armadas podrá ordenar el inicio de operaciones militares por parte del ejército en defensa del país "contra grupos u organizaciones de irregulares armados en el territorio nacional cuando excedan la capacidad de las fuerzas de la Policía Nacional para sofocarlos; de todo lo actuado el Presidente de la República informará a la Asamblea Nacional en un plazo no mayor de siete días". En el inciso 3 de esta disposición se establece también que en caso de haber ordenado el Presidente de la República la intervención de las fuerzas del ejército por asonadas o motines que exceden la capacidad de la Policía Nacional o para sofocarlos, deberá éste -el Presidente de la República- informar a la Asamblea Nacional en un plazo no mayor de siete días. Son éstas las únicas dos atribuciones dispuestas en el Código Militar que hacen referencia al papel de la Asamblea Nacional.
De las disposiciones establecidas, es en las atribuciones generales asignadas constitucionalmente a la Asamblea Nacional en las que se encuentran las mejores posibilidades para ejercer mayor influencia y control sobre la defensa nacional. Influencia a través del ya conocido "poder del bolsillo", y control por medio de las comparecencias a las que tienen obligación de someterse los ministros y vice ministros de Estado.
El arto.138 de la Constitución Política faculta a la Asamblea Nacional para conocer, discutir y aprobar el Proyecto de Ley Anual de Presupuesto General de la República y ser informada periódicamente en su ejercicio conforme al procedimiento establecido en la Constitución y en la ley; y autoriza a este poder a solicitar informes, a los ministro y vice-ministros de Estado, presidentes o directores de entes autónomos y gubernamentales. Estableciéndose que también puede este órgano requerir su comparecencia personal e interpelación. La comparecencia en este caso es obligatoria bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial.
Son estas atribuciones, las que dan de alguna manera espacios significativos a la Asamblea Nacional para controlar los aspectos diversos relacionados con la defensa nacional, más allá de la mera sanción de la ley. Sin embargo, son espacios utilizados de manera muy marginal haciendo el peso de sus atribuciones prácticamente irrelevante frente a la lógica que subyace en la dinámica de la formulación de planes para la defensa nacional.
La inercia del poder legislativo en las decisiones presupuestarias sobre las fuerzas armadas es abrumadora y los mecanismos para solicitar informes o interpelar a las autoridades vinculadas al tema de la defensa son escasamente utilizados. Esto desde luego redunda en una escasa actitud hacia el control y el seguimiento en el área de la defensa. Pero también se conjugan aquí factores objetivos que acentúan estas inercias legislativas. Factores que entre otros se vinculan a la carencia de recursos técnicos, de flujos de información sobre los temas a tratar desde una óptica académica y no partidaria, flujos de información interinstitucional, poca asesoría de expertos y limitada información sobre los procesos y contextos en que se desarrollan los planes de defensa; buena parte de éstas enmarcadas en serias limitaciones presupuestarias.
Pero la inmadurez institucional de la Asamblea Nacional sobre los temas relativos a la defensa nacional tiene que ver con un contexto estructural en el que históricamente se ha limitado la participación soberana del poder legislativo en temas sustantivos para la vida nacional. Desde luego, ya pasada la efervescencia de los primeros años de la transición, y más o menos asentado cierto nivel de institucionalidad democrática, por un lado la clase política está ciertamente interesada en otros aspectos de la vida institucional del país y por otro, el tema de las fuerzas amadas parece haber quedado reducido a la satisfacción de haberse promulgado el Código Militar y establecido un Ministerio de Defensa de naturaleza civil.
Ambos avances son innegablemente importantes pero no garantizan, per se, la conducción política civil de la defensa nacional. En este sentido es prudente comenzar a explorar campos de acción que procuren incrementar paulatinamente la influencia del poder legislativo en esta temática. Alcanzar este nivel requiere no obstante un alto grado de compromiso nacional que supere el enfoque un tanto partidarizado que ha tomado la agenda parlamentaria, sin superar este nivel el tema de la defensa nacional corre el peligro de sumergirse en los vaivenes de las coyunturas políticas de los partidos hegemónicos.
Por ello para algunos analistas sobre aspectos legislativos de la organización militar, el fortalecimiento de las facultades legislativas en materia de defensa debe estar precedido por el fortalecimiento del ámbito ministerial para terminar de operar la adecuada simbiosis entre el elemento civil y el elemento militar sin que se rompa el sano y justo equilibrio que hasta hoy se ha venido dando. Se insiste en este sentido en la aún frágil institucionalidad de la esfera parlamentaria de nuestro país que no garantiza que se impida la introducción de intereses particulares o politiqueros a través de la Asamblea Nacional que pudieran abrir algunas compuertas que no se debieran abrir y sujeten por ejemplo al componente militar de la defensa a los intereses partidarios que se expresan en el seno del poder legislativo. De allí que en cierta forma consideren prudente que las fuerzas armadas mantengan todavía un margen aceptable de autonomía frente al órgano legislativo, ya habiendo mostrado el Ejército de Nicaragua un comportamiento ético y profesional muy superior al esperado.
De lo descrito, el camino más conveniente para afianzar la tarea legislativa en materia de defensa parece ser, al menos a corto y mediano plazo, el de profundizar la competencia de las atribuciones ya conferidas especialmente aquellas relacionadas con los aspectos presupuestarios de la defensa.52
El llamado "poder del bolsillo" se ha convertido en el principal aliado en muchos de los congresos y parlamentos latinoamericanos para contrarrestar en parte las abultadas facultades que se han conferido al poder ejecutivo. Los avances en esta materia en Nicaragua son tímidos y el margen de acción en lo que se refiere a modificaciones en el gasto público es limitado, pero las facultades para su evaluación y acomodo en el órgano legislativo, de acuerdo a las reales necesidades de la defensa nacional, están conferidas en la ley.
Esto pasa indudablemente por impulsar dinámicas que faciliten el tratamiento del tema a través de la preparación por ejemplo de foros y talleres dirigidos a los legisladores, flujos de información con el establecimiento de bases de datos sobre los temas de defensa, asesoramiento con especialistas en la materia para identificar los flancos débiles en la administración de la defensa, conocimiento e intercambio de experiencias con órganos legislativos con experiencias avanzadas, preparación de los cuadros políticos en aspectos que tienen que ver con la gerencia de la defensa, intercambio continúo con los oficiales de las fuerzas armadas para conocer los planes y acciones que vienen desarrollando; en fin una agenda de aciones que en el mediano plazo genere los insumos para una mejor apropiación y conocimiento de lo que es la defensa nacional.
Ciertamente los legisladores como políticos deben entender que si bien el tema de la defensa ha dejado de ser una fuente atractiva para la captación de votos, no es menos cierto que la defensa compete a toda la nación y como institución legislativa su involucramiento activo en esta temática asegura que en definitiva la defensa sea una expresión del consenso nacional de las fuerzas sociales y políticas del país.
(52) Entendemos por aspectos presupuestarios de la defensa como los recursos asignados al rubro ministerio de Defensa en el Presupuesto General de la República, y que cubren los gastos del Ejército de Nicaragua y la gestión administrativa del Ministerio de Defensa propiamente tal.
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