EL SISTEMA DE DEFENSA EN MÉXICO

Raúl Benítez Manaus
Agosto 2005

México es un país donde la concentración de atribuciones en el Poder Ejecutivo es histórica desde el inicio de la vida independiente en 1821. Al mismo tiempo, en la vida republicana, durante el siglo XIX se fueron configurando las doctrinas de seguridad y defensa que se heredan en el siglo XXI, no importando el tipo de régimen político: liberal, conservador, monárquico imperial, dictatorial militar, autoritarismo civil, o democrático.

Entre 1821 y 1910, primera etapa de la vida política de México, hubo ocho formas de gobierno, que a su vez cambiaron 24 veces de gobernantes. Hubo un gobierno imperial mexicano, 3 regencias, 6 repúblicas federales, 3 repúblicas centrales, 7 periodos dictatoriales, 1 gobierno provisorio republicano, y un gobierno militar-civil francés. Se desempeñaron como jefes de Estado 40 personas (de los cuales tres cuartas partes fueron militares), muchos de ellos ocuparon la presidencia entre 1 y 11 veces y se sustituyeron 96 veces entre sí. La duración promedio de los gobiernos fue de 339 días en este periodo. El mandato más breve fue el de Ignacio Pavón de dos días, el 13 y 14 de agosto de 1860, y el más largo el del general Porfirio Díaz, que duró 30 años. Sólo 7 gobernantes pudieron gobernar cuatro años o más, y sólo 3 completaron su periodo según la Constitución: Guadalupe Victoria, Manuel González y Porfirio Díaz.

Posteriormente, en 1910 se dio el movimiento armado de la revolución mexicana. Se estabilizó militarmente el país en 1917, y los generales revolucionarios triunfantes gobernaron directamente el país hasta 1946 (con breves momentos de presidentes civiles). A partir de 1946, y hasta el año 2000, gobernaron civiles pertenecientes al Partido Revolucionario Institucional (PRI). El PRI fue fundado en 1929, y se considera el hijo más acabado institucionalmente del ejército mexicano, fundado por el general Plutarco Elías Calles. Esto establece una relación simbiótica entre el PRI y las Fuerzas Armadas, que va perdiendo fuerza durante los años noventa del siglo XX, considerado el periodo de “transición a la democracia”.

En México, no hay conflictos graves cívico-militares entre las instituciones castrenses y los gobernantes civiles desde 1946, incluido el periodo del presidente Vicente Fox (1 de diciembre de 2000 en adelante). Las fricciones se dan entre el Estado (quien recurre constantemente a las Fuerzas Armadas para numerosas misiones de seguridad interna) y movimientos de oposición al régimen: sindicales, estudiantiles y pequeños focos de insurrección armada guerrillera. Los más importantes movimientos que han cuestionado y enfrentado a las Fuerzas Armadas son: el movimiento sindical ferrocarrilero de 1958, controlado por medio del empleo del ejército; la represión al movimiento estudiantil en octubre de 1968, donde se considera que murieron aproximadamente 200 estudiantes; los movimientos armados guerrilleros foquistas entre 1970 y 1977, rurales y urbanos, donde las Fuerzas Armadas se responsabilizaron principalmente del control de las guerrillas rurales; y, finalmente, el movimiento armado denominado Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), que estalló en Chiapas el primero de enero de 1994. En Chiapas el ejército participó en una modalidad de “disuasión” mediante la saturación del teatro de operaciones, pues la fase de combates solo duró 12 días, del 1 al 12 de enero de 1994. Muchos analistas han denominado a este conflicto una de las primeras “ciberwar”, por no darse los enfrentamientos de forma tradicional militar.

Debido a que entre el Estado, su burocracia civil y las Fuerzas Armadas existe una relación armónica de acuerdos políticos de convivencia, no se presentan fracturas ni conflictos graves entre civiles y militares. Está vigente una condición de “autonomía” funcional- política. Se basa esta autonomía en una especie de “regla no escrita” del sistema político: los civiles respetan a capa y espada a los militares, y ellos no se entrometen en los asuntos civiles. De esta manera, la autonomía se refuerza, por lo cual las Fuerzas Armadas controlan de manera independiente sus finanzas, tienen su propio sistema de justicia militar, y otros poderes del Estado, como el legislativo y el judicial, no tienen capacidad de vigilar, supervisar o analizar las cuestiones “internas” de los dos institutos castrenses. Sólo el Presidente puede autorizar los ascensos, pero del grado de coronel y capitán de navío en adelante, pero no se conoce nunca del caso de que un Presidente haya cuestionado las listas enviadas por los dos ministros militares, ni que en la Presidencia de la República exista una “oficina de asuntos militares” para ejercer el cargo de “comandante en jefe” o “mando supremo” de las Fuerzas Armadas.

El mecanismo de emisión de leyes que involucran a las Fuerzas Armadas también forma parte de esta autonomía. Tradicionalmente, desde 1917, las propias instituciones castrenses tienen oficinas jurídicas responsables de escribir tanto sus reglamentos internos, como las propuestas de ley que deben ser formalmente emitidas por el poder legislativo. Las dos secretarias de Estado, la Secretaria de Defensa Nacional (SEDENA), y la Secretaria de Marina-Armada de México (SEMAR), redactan sus leyes, se envían a la Presidencia de la República, y la oficina jurídica de la Presidencia de la República la envía al Congreso, una vez que la coteja y compara con el resto de la legislación, para evitar incongruencias o superposiciones. El control del Presidente sobre el Congreso fue total entre 1917 y 1997, por lo que nunca hubo un cambio o cuestionamiento desde los poderes legislativos (diputados y senadores) de ninguna ley o reglamento militar. Sin embargo, a diferencia de muchos países de América Latina, como el tema militar no fue importante en la transición a la democracia, entre 1997 (fecha en que por vez primera fue mayoría la oposición en el Congreso) y el año 2005, tampoco ha habido ningún intento de cambiar o cuestionar la legislación militar o supervisar a las dos secretarias de Estado militares. Incluso los principales partidos políticos del país, el propio PRI, el Partido Acción Nacional (PAN) o el Partido de la Revolución Democrática (PRD), no cuentan con asesores especializados en asuntos militares, ni incorporan en sus agendas programáticas ningún aspecto de reforma del sistema de defensa.

Las Fuerzas Armadas mexicanas tienen dos doctrinas de guerra. La primera de ellas es ante un agresor extranjero. Esta doctrina de guerra defensiva se basa en las experiencias de guerra del siglo XIX y durante la revolución mexicana (1910-1920). La independencia de Centroamérica de México en 1824, entre otras razones causada por la incapacidad para unificar el territorio militarmente al sur cuando el país se independizó de España; los esfuerzos independentistas de Texas desde inicios de la década de 1830; la guerra México-Estados Unidos de 1846-1848; la intervención francesa entre 1862 y 1867; y finalmente la intervención de Estados Unidos en Veracruz en 1914, determinaron una doctrina militar nacionalista y antiimperialista. Sólo fue durante la segunda guerra mundial que México compartió con el mundo experiencias militares.

La otra doctrina militar es de participación muy activa de las Fuerzas Armadas en el desarrollo nacional y misiones de seguridad interna, seguridad pública y de apoyo de la población en casos de desastres. Las Fuerzas Armadas mexicanas, básicamente el Ejército de Tierra, son multifuncionales. Lo permite la Constitución y las Leyes Orgánicas respectivas. El ejército ha servido para unificar el territorio, construir caminos, impartir campañas de salud y alfabetización, básicamente en zonas rurales marginadas, proteger instalaciones estratégicas, básicamente las petroleras, combatir el narcotráfico, cuidar el medio ambiente, y estar siempre presente en los cuerpos de seguridad pública federales, estatales y locales. Es una “costumbre” del sistema político que el gobierno federal, los gobernadores de los estados y hasta los presidentes municipales, recurran frecuentemente a miembros del ejército. Ello se debe a la carencia de instituciones policíacas y de seguridad pública profesionales.

Las Fuerzas Armadas mexicanas están ubicadas como uno de los segmentos del aparato gubernamental mexicano que opera bajo las reglas, legislación y procedimientos del viejo sistema político mexicano autoritario. En ellas no ha aparecido, más que en aspectos marginales, elementos que se puedan considerar propios de un sistema democrático de gobierno. Sin embargo, la unanimidad existente en la opinión pública favorable hacia las Fuerzas Armadas en el pasado, se ha ido debilitando y muchos sectores de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales, el sector académico, y la comunidad internacional, demandan una apertura informativa de las Fuerzas Armadas, conocimiento de sus estructuras, y se demanda asimismo un debate público sobre sus misiones.

Al no contar con un Estado Mayor Conjunto, no se observa equilibrio entre las tres Fuerzas: la de tierra, la aérea y la naval. El Ejército de Tierra y la Fuerza Aérea están integradas administrativamente en la Secretaria de Defensa Nacional, por lo que la Fuerza Aérea es para servir de apoyo a la doctrina de guerra interna de la fuerza de infantería, básicamente para el combate al narcotráfico. La Secretaria de Marina-Armada de México es una fuerza independiente, con su propia doctrina de guerra.

De igual manera, no existe un Ministerio de Defensa Civil, ni ha aparecido dicha demanda entre las fuerzas políticas principales del país con representación legislativa. Por ello, hay un vínculo directo entre el Presidente (general de 5 estrellas), quien constitucionalmente ocupa el cargo de comandante supremo de las Fuerzas Armadas, y los secretarios de Estado militares (general de 4 estrellas, y almirante de 4 estrellas), quienes a la vez son secretarios de Estado. Se mezcla la función de comandante del Ejército y la Fuerza Aérea con el cargo político de Secretario de Defensa, y el cargo de comandante de la Armada de México, con el de Secretario de Marina. Por lo anterior, no existe un cuerpo de civiles especializados en la administración pública federal, ni para el ejercicio o supervisión del presupuesto, ni para la conducción política de las Fuerzas Armadas. Además, en el país no existe ninguna figura intermedia en la estructura del poder ejecutivo federal, que sea responsable de la seguridad nacional. No existe el Consejo de Seguridad Nacional, o equivalente, que pudiera conducir la política militar. Los esfuerzos por construir oficinas de coordinación de seguridad nacional han fracasado en varias ocasiones, por oposición directa de las Fuerzas Armadas.

Entre la comunidad de países con regímenes democráticos de gobierno, México es uno de los pocos países que no tiene presencia militar activa en el exterior. México ha rechazado participar militarmente en operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, y solamente despliega contingentes militares cuando hay situación de emergencia civil, producto de catástrofes naturales, principalmente huracanes y terremotos, en países cercanos a México. El mecanismo de envío de dichos contingentes militares especializados en rescate de población civil se da mediante acuerdos bilaterales entre el gobierno mexicano y los gobiernos de los países afectados. Los últimos desplazamientos militares significativos fueron la salida de tropas después del paso destructivo del huracán Mitch en Centroamérica a fines de 1998, y para auxiliar a la Guardia Nacional y Fuerzas Armadas de Venezuela ante las graves inundaciones de sus costas en 1999. Estas operaciones militares se realizan bajo la doctrina de rápido despliegue, y son por tiempo determinado, sólo para atender el momento inicial de urgencia. Sin embargo, entre la Secretaría de Defensa Nacional y la Secretaría de Marina, sí se observa una diferencia de doctrina respecto a la necesidad de participar en operaciones militares externas y en maniobras militares internacionales. Hay un rechazo explícito en el Ejército, mientras que en la Armada hay evidencias de que perciben que es positiva la apertura hacia el exterior.

Los mecanismos que han aparecido en la mayoría de los países latinoamericanos para supervisar, legislar y controlar a las Fuerzas Armadas, por otros segmentos del Estado, o por organizaciones de la sociedad civil, en México aparecen muy lentamente. México fue uno de los últimos países donde las dos secretarías de Estado aceptaron transmitir información en páginas web. Poco a poco los militares aceptan hacer pública información antes considerada de “seguridad nacional”, como los salarios de los militares, o el catálogo de las armas disponibles. De igual manera, comienzan a divulgarse documentos de referencia sobre las Fuerzas Armadas o las políticas militares, pero aún es embrionario este esfuerzo, y lo realizan las Fuerzas Armadas por presión internacional, de la sociedad civil, o del recién creado Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI).

El elemento positivo que existe en la relación entre las Fuerzas Armadas y el liderazgo político civil, es que aquellas no son instituciones que generan presión política o inestabilidad. Por el contrario, se caracterizan por una elevada dosis de “apoliticismo” institucional, aunque la mayoría de sus miembros tienen vínculos directos o indirectos con el PRI. Durante el gobierno de Vicente Fox, desde un inicio las Fuerzas Armadas le otorgaron su respaldo político incondicional. Esta lealtad les da fuerza para evitar que se modernicen, se pueda crear un Ministerio civil de defensa, se pueda crear un comando conjunto de las Fuerzas Armadas, o participen en operaciones militares internacionales.