LOS AVANCES EN EL SECTOR DEFENSA
Jaime García Covarrubias*
Abril 2007
En las últimas décadas del siglo anterior ocurren los grandes cambios en el
mundo, y la transición desde los gobiernos militares a los regimenes democráticos
en los países de la región. Estas especiales circunstancias, que abarcaron
aspectos políticos, estratégicos, económicos y sociológicos, fueron los desencadenantes
de los cambios impulsados por los diferentes países en los sectores de
defensa en América.
Sin embargo, la disposición a asumir los cambios políticos y estratégicos se
expresa en las reuniones de Ministros de Defensa que comienzan en 1995 en
Williamsburg, y que continúan mas tarde en Bariloche (1996), Cartagena (1998),
Manaos (2000), Santiago de Chile (2002), Quito (2004), y Managua (2006). En esas
reuniones se establece la importancia de los ministerios de defensa en la conducción
del sector, la necesidad de definir adecuadamente la seguridad y la defensa,
la importancia de los libros blancos de la defensa, los nuevos roles de las fuerzas
armadas, aspectos económicos de la defensa, y la cooperación y operaciones
de paz.
Estos últimos temas, definidos con mucho énfasis a partir de 1995, convergieron
con lo que ya venia sucediendo: una subordinación efectiva de las fuerzas
armadas al control civil, y procesos de modernización institucionales.
Balance de la región
El cuadro general precedente requiere no obstante precisiones, ya que no
existe una sola realidad en materia de defensa en la región.
Al hacer un balance de lo ocurrido en el último tiempo, debe tomarse en consideración
no sólo los avances, retrocesos o estancamientos, sino también el escenario
político de cada país, pues es la variable que más influye en el proceso que
aquí analizamos. A continuación, revisaremos la situación de la región, comenzando
por el bloque de países del Cono Sur.
Argentina se encuentra actualmente comprometida en un ingente proceso de
reforma militar. Este proceso se centra en aspectos organizacionales que incluyen
infraestructura, asuntos educacionales, creciente participación en operaciones de
paz, énfasis en temas presupuestarios, y en materializar una efectiva desvinculación
de los actuales integrantes de las fuerzas armadas con su pasado reciente. El proceso
argentino tiene como base inicial la publicación de su libro de la defensa en 1998,
y la ley que eliminó el servicio militar obligatorio en 19941. No se conoce si este
proceso de reforma militar obedece a una planificación integral, o si se trata de diferentes
medidas específicas que no se articulan necesariamente en un proceso de
transformación, modernización o adaptación. Empero, hay que considerar que
recientemente Argentina ha aumentado su presupuesto de defensa, y que además el
Ejército ha presentado su nueva doctrina militar llamada la "guerra por los recursos"2
Por su parte, Brasil ha centrado su accionar en la creación de un Ministerio de
Defensa integrado, que reemplazó a la administración de la defensa construida
sobre la base de ministerios independientes por cada rama. Asimismo, en 2005
aprobó una nueva política de defensa nacional. Este país no ha difundido a la
fecha ningún documento anunciando procesos de reforma en las fuerzas armadas.
En el último tiempo el debate político nacional se ha centrado en los desafíos
que significa la violencia organizada, expresada en rebeliones en las cárceles y en
ataques sangrientos a policías y transportes públicos. En este contexto, la función
de las fuerzas armadas en el orden interno despertó demandas populares en el
sentido de que asuman tareas auxiliares de policías. En el final de 2006 y principios
de 2007, los paros en los servicios de transporte aéreo revelaron los grados
de inversiones insuficientes en el control del espacio aéreo brasileño, así como
las cuestiones acerca de la efectividad de la Fuerza Aérea en su responsabilidad
en el manejo y en la supervisión del sistema de aviación civil. En el frente externo,
continúa la rotación programada de tropas para la fuerza de paz de la ONU
en Haití. Sin embargo comenzaron, entre militares y especialistas, a surgir dudas
a cerca de cuál es la viabilidad de los propósitos de reconstrucción institucional
y económica en Haití, y hasta cuándo las tropas permanecerán en la isla. Esta discusión
también se observa en Argentina y en Chile.
Chile ha publicado desde 1990 a la fecha dos libros de la defensa (1997-2002), y
ha llevado a cabo un importante de proceso de racionalización de la defensa
acompañado con renovación de equipamiento bélico. También se ha encaminado
desde el servicio militar obligatorio hacia un programa que, continuando obligatorio
en la inscripción, avanza hoy en día en una mayor voluntariedad. El proceso
chileno en la defensa ha sido de doble vía. Esto significa que los cambios
que envuelven aspectos políticos y estratégicos ha sido de "arriba hacia abajo", y
los específicos de modernización institucional desde "abajo hacia arriba"3 . El caso
de Chile es el clásico modelo donde existe un Ministro de Defensa sin que exista
un Ministerio de Defensa, por lo que se esta corrigiendo esa anomalía mediante
la Ley del Ministerio de Defensa Nacional (MDN) actualmente en trámite, la
que también concurrirá a que Chile pase a tener una organización conjunta.
Paraguay y Uruguay no han llevado a cabo reformas substanciales en el
área de defensa. Por ejemplo, hace varios años que Paraguay tiene suspendido
el trámite de las leyes de organización de la defensa y de las fuerzas armadas
que se elaboraron a fines de los años noventa. Uno de los aspectos básicos
que en algún momento se planteará definir es la posición del Ministro de
Defensa, quien no está en la cadena de mando y queda actualmente al mismo
nivel de autoridad que el Comandante de las fuerzas militares.
Desde que asumió, el Gobierno uruguayo comenzó a organizar seminarios
para analizar los asuntos del campo de la seguridad y la defensa, paralelamente
a revisar integralmente el sistema de defensa nacional. Actualmente su centro
de gravedad es la participación en operaciones internacionales de paz. Al
observar la coyuntura del país, se aprecia que la agenda política histórica (casos
de violaciones a los derechos humanos durante la década de los setenta) se ha
ido imponiendo por sobre aquella que tiene que ver con los aspectos netamente
castrenses. Habrá que observar el proceso, y si se separan las dos agendas,
para centrarse en los cambios estructurales de las fuerzas armadas.
En tanto, Perú y Bolivia presentan un escenario complejo. En Bolivia, los
pensamientos vertidos antes de asumir su cargo por algunos actuales miembros
del Gobierno, permiten pensar que existe un real diagnóstico de la situación
de la seguridad, defensa y de las fuerzas armadas4, aunque cabe pensar en las posibilidades de reforma en el presente momento. Entre los problemas
más importantes que se han detectado figuran el del desarrollo institucional,
diseño estratégico y doctrina, y la débil capacidad de conducción política ligada
al desinterés de los partidos políticos.
Perú estrenó su Libro de la Defensa en 2005, y a partir de allí pareció arribar
un impulso decidido en términos de modernización. Sin embargo, en los
últimos años del gobierno de Toledo la reforma del sector tendió a paralizarse.
Entre los hechos más relevantes de ese período ha estado la iniciativa de
reforma de la justicia militar. Una iniciativa concreta fue la creación del Fondo
para las Fuerzas Armadas y Policía Nacional. La ley entro en vigencia el 1 de
Enero de 2005, y determina que los recursos de ese Fondo deben ser destinados a la adquisición de equipos, mantenimiento y renovación.
El nuevo gobierno presentó al asumir un plan a noventa días para realizar un
reordenamiento administrativo. Se han creado dos comisiones importantes: de
Reforma de Justicia Militar, y de ascensos. Para el 2007 se ha anunciado una redefinición
de prioridades y por ende presupuestaria, con énfasis básicamente en el
mantenimiento y entrenamiento.
Un tercer grupo de países tiene algunos aspectos en común. Desde una perspectiva
geoestratégica son países andinos, y desde un punto de vista de la historia
política puede percibirse que sus gobiernos militares no estuvieron necesariamente
centrados en la lógica de la guerra fría. Este es el caso de Ecuador,
Colombia y Venezuela. En Ecuador, la idea ha sido colocar el acento en la vinculación
entre los Ministerios de Gobierno, Relaciones Exteriores y de Defensa
Nacional, para articular los tres componentes de la seguridad (seguridad pública,
política exterior y política de defensa).
Colombia es el caso especial de la región, ya que es el único país en guerra. El
Presidente Uribe (reelecto hace algunos meses) ha recuperado el concepto de
Seguridad Democrática5. En este contexto, hay plena convicción de que el conflicto
no se soluciona solamente con el uso del instrumento militar. Por ello, la estrategia
que se está adoptando es más global. En lo militar se ha continuado con una fuerte
embestida contra la guerrilla. Para continuar con estas operaciones, se aumentaría la
fuerza numéricamente, lo que acarrearía también a un incremento de oficiales y suboficiales. Obviamente, hay que suponer la aplicación de una nueva estrategia y por
ende de un nuevo diseño de fuerza ligado a ese aumento de dotación.
En una dimensión más política, los próximos pasos se encaminan a reemplazar
el Plan Patriota por alguno que abarque el término del conflicto. La gran diferencia
entre estos planes es que en el primero la solución militar esla solución,
en cambio en una nueva visión, el instrumento militar sería parte de la solución.
Por cierto, el conflicto de Colombia es complejo y difícil de predecir, pues el narcotráfico
produce un efecto multiplicador en la acción de la guerrilla.
El futuro del sector defensa en Venezuela se inscribe en el proyecto político
del Presidente Hugo Chávez, recientemente reelegido. El planteamiento de hipótesis
de guerra es la confrontación bélica en dos planos: en primer lugar, con los
Estados Unidos, caracterizado como el enemigo estratégico a derrotar; en segundo
lugar, contra los aliados de Estados Unidos. Con esta concepción geopolítica y
estratégica, se ha desarrollado un proceso de nueva institucionalización de las
fuerzas armadas, comenzando con cambios en la conducción del estamento militar.
Cambios significativos en la estructura organizativa de las fuerzas armadas;
cambios conceptuales en el sistema educativo militar; creación de una nueva doctrina
de empleo militar; y adquisición de sistemas de armas que responden a la
concepción político-ideológica y la situación geopolítica descrita.
El tema de la defensa en la subregión centroamericana transita desde lo militar a
lo político. A partir del fin de la guerra fría, se consolidaron los avances reflejados en
los Acuerdos de Esquipulas de mediados de los ochenta, que permitieron posteriormente el fin de los conflictos armados internos. En ese punto se inicia un proceso
de desmilitarización progresiva de las instituciones de seguridad y defensa, que no
ha avanzado según las transformaciones y desafíos que internacionalmente se perciben.
Son las nuevas amenazas, preocupaciones y muy particularmente las pandillas
o "maras" los que complican en los últimos tiempos la separación de los temas
de seguridad y defensa. En este entorno, Guatemala ha asumido un rol bastante protagónico
en la organización de seminarios de Seguridad y Defensa, mostrando bastante
ejercicio de funciones en el Ministerio de Defensa. Por su lado, Nicaragua mantiene
al Ministerio de Defensa fuera de la línea de mando.
Entretanto, en México las fuerzas armadas, en 2006, refrendaron su posición
institucional de respeto al poder establecido. Esto quedó de manifiesto en la posición
asumida ante el eventual empate electoral, cuando evitaron cualquier expresión
pública, limitando su papel a lo solicitado por el Instituto Federal Electoral de
resguardar la documentación electoral. El Ejército tampoco fue empleado cuando
fueron sobrepasados los cuerpos de seguridad pública locales y federales en la
grave crisis política de Oaxaca (mayo-noviembre 2006), ya que esta institución no
aceptó asumir eventuales consecuencias en el campo de los derechos humanos.
En la zona del Caribe, se mantiene como caso a mantener presente la situación
de Haití. Como es sabido, varias fuerzas armadas y otras instituciones de países
de la región están involucrados en esa operación. Ocurre que estos países ven
su participación en este tipo de operaciones como un posicionamiento de su política
exterior, más que como una conducta puramente humanitaria. Este año será
seguramente de definiciones acerca del futuro de esta operación.
El análisis hacia el futuro
Concluyendo, este panorama muestra que la contingencia política y la inestabilidad
influyen negativamente para que se desarrolle un proceso planeado en el
sector defensa.
Los principales temas que en este sentido se observan para el análisis futuro son:
- Las tendencias a que los Ministerios de Defensa estén en la línea de mando.
Asimismo, el tema de cómo organizar una estructura ministerial adecuada, que
permita la conducción integral del sector.
- La homogeneización de los procesos de economía libre del país con la administración
económica de las fuerzas armadas. Por cierto, esto se refiere a los países
que adopten estos procesos económicos. Ello va de la mano de la definición
de sistemas de presupuestación y control eficientes y realistas.
- El trabajo en diseños modernos para las fuerzas armadas. Esto implica definir
procesos de adaptación, modernización o transformación de las mismas.
- La revisión de los procesos educacionales de las fuerzas armadas, ajustándolos
a las necesidades de un siglo con mucho énfasis tecnológico.
- La necesidad de ligar la política de defensa con la política exterior del país.
- El énfasis en la participación en operaciones humanitarias.
- La posición respecto al empleo de las fuerzas armadas en la lucha contraterrorista.
- El desarrollo del Plan "Consolidación" en Colombia y el de "Defensa Integral"
en Venezuela.