LAS FUERZAS ARMADAS MEXICANAS: DESAFÍOS Y ESTRUCTURAS FRENTE A LA DEMOCRACIA
Raul Benítez Manaut*
Abril 2007
A diferencia del resto de las estructuras militares de América Latina, en México
existe una peculiar organización militar, herencia de la revolución mexicana
(1910-1920), y de la forma en que se dirimieron los conflictos entre las elites triunfantes
de dicha revolución.
El régimen revolucionario mexicano tuvo características de excepcionalidad.
Se construyó un sólido régimen autoritario, pero desde sus entrañas se fue reduciendo
el poder casi absoluto de las Fuerzas Armadas, para cederlo a una elite
nueva, compuesta por líderes sindicales y campesinos, una nueva clase media que
poco a poco fue controlando el aparato administrativo del Estado. Los militares
quedaron como un componente del Estado y del sistema político, ya no como en
el pasado, cuando habían sido el eje articulador del mismo.
Durante la década de los años 20, entre el 40 y el 60 por ciento del presupuesto
nacional se dedicaba al mantenimiento de los ejércitos revolucionarios. Para superar
el caudillismo, en 1929 los líderes del norte diseñaron la obra maestra de la
revolución: el Partido Nacional Revolucionario, que se convertiría en Partido
Revolucionario Institucional (PRI) en 1946. Los generales de la revolución gobernaron
hasta 1946. En ese año, en parte por efecto del fin de la Segunda Guerra,
pero principalmente por considerar al país institucionalmente consolidado, se
transfirió el poder a un civil, y se inició una nueva era de relaciones civiles-militares.
El país fue gobernado por el PRI durante setenta y un años (hasta el 2000), de
los cuales estuvieron en el poder, de forma directa, cuatro militares, y once civiles.
En términos del posicionamiento de las Fuerzas Armadas en el aparato del Estado
mexicano, no existe un ministerio de la defensa tal como se define en un sistema democrático de gobierno. El Secretario de Defensa Nacional (general de cuatro estrellas
en activo), es a su vez el Comandante en Jefe del Ejército y Fuerza Aérea. En
otras palabras, es un Ministro de Estado y a la vez el comandante militar más importante
del país. La Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos establece que
el Secretario de Defensa debe ser un general de división en actividad. En el caso de
la Armada, la Secretaría de Marina (SEMAR) es a su vez una Secretaría de Estado y
la Comandancia General de la Armada. El Secretario de Marina es el comandante de
máxima jerarquía, de cuatro estrellas, en la Armada. A diferencia del caso de SEDENA,
no se requiere que sea un almirante en activo; sin embargo, la tradición político-
militar lleva a que así lo sea. En otras palabras, el Presidente podría nombrar un
Secretario de Marina sin cambiar la Ley Orgánica de la Armada.
Al haber dos Secretarías de Estado militares, y a su vez, dos comandancias
militares, en la práctica existen dos fuerzas armadas con autonomía casi total entre
ambas. Ella se refuerza con el hecho de que en el país no existe un Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas. Es decir que lo destacado de la estructura militar
mexicana es aquello que no existe: un ministerio civil de las Fuerzas Armadas,
y un Estado Mayor Conjunto.
El caso de la Fuerza Aérea es un paradigma. Es la rama más reciente y se encuentra
bajo el paraguas de la SEDENA. Sin embargo, existe un Comandante de la Fuerza
Aérea mexicana y tiene su propio Estado Mayor (el Estado Mayor de la Fuerza
Aérea). Sin embargo, el Comandante y el Estado Mayor están subordinados al
Secretario de Defensa, y dependen de él. Por ello, la Fuerza Aérea no tiene independencia,
y su doctrina de guerra se subordina a la del Ejército de Tierra, en armonía
con la doctrina de defensa, que señala que México no tiene enemigos externos
militares, por lo que no se necesitaría una fuerza aérea autónoma-disuasiva.
Las Fuerzas Armadas tienen en el Ejército su epicentro. La Naval y Aérea tienen
orígenes diferentes, pero su configuración en igualdad de circunstancias frente al
Ejército de Tierra es uno de los problemas pendientes de modernización. Sin embargo,
difícilmente se produzca una reforma integral de las Fuerzas Armadas, debido a
que el tema militar no es una prioridad en la agenda política de México. El bajo peso
específico de los militares en el aparato político (a pesar de que realizan importantes
misiones en apoyo de gran cantidad de secretarías de Estado), es razón de ello. En
este sentido, las Fuerzas Armadas mexicanas (comparadas con el resto de las latinoamericanas),
se consideran un paradigma singular, pues no obstante mantener una
estructura diseñada desde la posición de una revolución popular triunfante hace casi
cien años, y haber sido reorganizadas bajo un sistema autoritario, se consideran despolitizadas
y profesionales. Por ello, desde los años de la Revolución, ningún intento
de asonada militar en México ha tenido éxito, y no hay ninguna fuerza política o
social que cuestione la doctrina, estructura y modus operandi de las Fuerzas Armadas.
El Ejército mexicano es sin duda el que más efectivos posee dentro de la estructura
de las Fuerzas. Sus misiones principales son (además de la principal misión
constitucional de defender al país ante un agresor extranjero): respaldar a los cuerpos
de seguridad pública del país (principalmente a la Secretaría de Seguridad
Pública, al destinar actualmente casi 14.000 efectivos de las Fuerzas Federales de
Apoyo a la Policía Federal Preventiva); colaborar con la Procuraduría General de la
República en el combate al narcotráfico (principalmente con erradicación de cultivos de psicotrópicos e intercepción de tráfico de cocaína y otras drogas); misiones
de protección de la población civil ante desastres naturales (principalmente inundaciones
y huracanes en las zonas costeras, pero asimismo ante sismos); protección
del medio ambiente (por ejemplo, campañas de reforestación); colaborar con la
Secretaría de Salud en la vacunación preventiva en regiones marginadas y de alta
pobreza; enfrentar movimientos políticos de protesta cuando éstos rebasan a los
cuerpos de seguridad pública (a petición del Presidente); y otras más. En lo internacional,
las actividades del Ejército y la Fuerza Aérea son muy modestas.
Principalmente se ofrece cooperación binacional -aunque no en el marco de los
organismos internacionales- cuando desastres naturales asolan a otros países, principalmente
en la Cuenca del Caribe y Centroamérica. Fue notable, por su simbolismo,
la presencia de tropas mexicanas en Estados Unidos ante la destrucción de la
ciudad de Nueva Orleáns tras el paso del huracán Katrina, en septiembre de 2005.
En el caso de la Armada, durante todo el siglo XIX estuvo integrada al Ejército
en el Ministerio de Guerra y Marina. En la Revolución mexicana, fue nuevamente
casi desmantelada e inhabilitada; comenzó su reestructuración en el período posrevolucionario,
hasta que en 1940 se consideró que tenía capacidad para tener estructuras
independientes del Ejército (dentro de la coyuntura de la Segunda Guerra).
A diferencia del Ejército, la Armada tiene una proyección mayor hacia el exterior
y participa marginalmente en misiones de seguridad interna. Sin embargo, también
responde a un amplio rango de misiones de apoyo a otras Secretarías de Estado. Por
ejemplo (debido a la ausencia de estructuras policíacas costeras por parte de la
Procuraduría General de la República), la Armada realiza la labor de vigilancia costera.
Igualmente participa en la guerra contra el narcotráfico en las costas, y cumple
con muchas misiones de protección ambiental en ellas, también debido a que la
Secretaría de Medio Ambiente no cuenta con recursos para ello. En lo internacional,
la Armada ha expresado en años recientes que podría participar en operaciones de
paz, dependiendo de que el Presidente lo considerara positivo. Igualmente, ha participado
en misiones de rescate de población ante desastres, por ejemplo, ante el
Tsunami en Indonesia, en diciembre de 2004. Es frecuente la colaboración naval con
Guatemala, Belice y Estados Unidos en términos de vigilancia costera, y se ha mostrado
también más dispuesta a colaborar con el Comando Norte de Estados Unidos.
Otro de los componentes de las Fuerzas Armadas mexicanas es su relación
con el resto de las estructuras del Estado (Poder Judicial, Legislativo, gobiernos
estatales y municipales), y con estructuras autónomas del Estado, como el
Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y el Instituto Federal Electoral
(IFE). De igual forma, la relación con sectores civiles no estatales es de reciente
data, y se debe tener presente la gradual apertura hacía la sociedad civil.
En relación con el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas tienen sus propios tribunales
y los jueces son nombrados por el Secretario de Defensa Nacional. Esto
ha sido muy criticado por numerosos juristas y organismos no gubernamentales,
pues es visto como muestra de autonomía e incluso impunidad, por impedirse el
acceso a la justicia cuando hay militares involucrados. Igualmente, hacia los propios
militares, las injusticias se desprenden de las grandes diferencias que existen
entre la legislación civil y la militar, y de las dificultades para aplicar, por ejemplo,
el juicio de amparo o garantizar una defensa para tener un debido proceso.
En relación con el Poder Legislativo, recién en el anterior período de gobierno
del Presidente Vicente Fox los secretarios de Estado militares acudieron a las
Cámaras de Diputados y Senadores a tener audiencias con los legisladores. En el
pasado era inexistente la comunicación. Existen comisiones de defensa y marina,
cuyos miembros respondieron sin cuestionamientos a los jefes de las comisiones
durante el periodo de gobierno del PRI; sus presidentes o secretarios han sido
militares retirados o comisionados. Por ello, las leyes militares nunca fueron cuestionadas.
En la actualidad se observa un progreso lento en la sensibilización
mutua, acerca de la necesidad de tener mejores y más frecuentes vínculos entre
las Fuerzas Armadas y el Legislativo.
En lo que se refiere a gobiernos estatales y municipales, se tiene relación de
respeto entre autoridades y Fuerzas. Sin embargo, en estados y municipios con
guarniciones militares o con alta presencia militar (por ejemplo, en retenes en las
autopistas para implementar la Ley de Armas de Fuego y Explosivos, o en colaboración
para la guerra al narcotráfico), los militares gozan de facto de autonomía,
y difícilmente podrían ser juzgados en tribunales civiles si llegaran a tener
algún incidente. En otras palabras, gozan de recursos materiales y humanos muy
superiores, muchas veces, a los de las autoridades locales.
Respecto de la sociedad civil y las nuevas estructuras del Estado mexicano
(como el IFAI), los militares han sido receptivos a las demandas de acceso a la
información, pero al mismo tiempo, la gran mayoría de la información es considerada
reservada, de seguridad nacional. Las dos secretarias de Estado militares
fueron las últimas en abrir al público sus páginas web, después de que el resto del
aparato del gobierno federal mexicano lo hiciera. Los militares mexicanos se han
negado a redactar un libro blanco de la defensa, o dos libros sectoriales, y los foros
de discusión con sectores civiles sobre las políticas de defensa no existen, a diferencia
de lo observado en casi todos los países latinoamericanos. Los informes rendidos
por los secretarios de Estado al Presidente y al Congreso, documentos públicos
por naturaleza, fueron considerados secreto de Estado hasta hace dos o tres
años. Este secretismo es mucho más pronunciado cuando se pretende conocer el
sistema de armamento del país, o los detalles del uso del presupuesto.
En relación con el vínculo militares-IFE, hasta hoy en día, el IFE consigna a las
Fuerzas Armadas la protección de los materiales electorales, para ser trasladados
a los sitios de votación de todo el país cuando se realizan elecciones federales.
De igual manera, realizan la vigilancia de los centros de votación y las instalaciones
de resguardo de votos. Ello es un síntoma de confianza hacia la institución
militar, principalmente por parte de los partidos políticos.
Las Fuerzas Armadas mexicanas, consideradas en comparación con otras similares
en América Latina u otras regiones del mundo, siguen sosteniendo un elevado
nacionalismo en su doctrina y en su actuar. Ello es un impedimento para
tener una presencia más activa en el sistema de seguridad internacional. La opinión
política y pública en México está dividida al respecto, así como en lo referido
a la colaboración militar con Estados Unidos, con otros países de América
Latina, o ante organismos internacionales.
A mediados de 2006, la elección presidencial (ganada por Felipe Calderón Hinojosa, candidato del Partido Acción Nacional -PAN), mostró muchas debilidades
del proceso de transición a la democracia en México. Al mismo tiempo, la
violencia común y aquella provocada por el crimen organizado, se elevaron a
niveles no vistos con anterioridad. De igual manera, el ascenso de la violencia
provocada por el narcotráfico golpeó a numerosos miembros de las Fuerzas
Armadas y cuerpos de seguridad. En este marco, Calderón comenzó a hablar de
una nueva estrategia contra el narcotráfico (incluso antes de ascender a la
Presidencia), mediante el empleo masivo de las Fuerzas Armadas, y solicitó a
Estados Unidos ayuda de emergencia. En el transcurso de 2007, se negoció entre
los dos gobiernos la llamada Iniciativa Mérida, paquete de 1.4 billones de dólares
para ser implementado en tres años. Esta ayuda se concentra en parte importante
hacia las Fuerzas Armadas.
El empleo intensivo de las Fuerzas Armadas en la guerra al narcotráfico ha tenido
numerosas consecuencias. Entre ellas, se han incrementado las quejas presentadas
contra miembros del Ejército ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos:
144 en 2004; 194 en 2005; 200 en 2006; 384 en 2007; y 242 entre enero y abril de
2008. Esto lleva a una ecuación ineludible: el sobre-uso de las Fuerzas Armadas en
la guerra al crimen organizado, per se, implica posibles violaciones a los derechos
humanos, debido al bajo nivel educativo de los militares de baja graduación, y a un
entrenamiento muy débil en esa materia. Con la llegada de la asistencia de Estados
Unidos, este tema será uno de los más importantes en las discusiones sobre el
empleo de las Fuerzas Armadas, el uso de equipo extranjero, y la supervisión del
mismo por el gobierno de Estados Unidos y de la sociedad civil, que exige transparencia.
Dado que se trata de una guerra de largo plazo, debe llevar a las Fuerzas
Armadas a adecuar las estrategias y tácticas empleadas, con el respeto de la población.
De lo contrario, habrá numerosos obstáculos en el Congreso mexicano y en
el estadounidense, y en la sociedad civil de ambos países.
Existen también tendencias positivas en las Fuerzas desde que ascendió el presidente
Calderón. La más sobresaliente es la indicación para que se incremente el
ingreso de la mujer a las academias militares, y a puestos directamente vinculados
al oficio militar (no sólo en apoyo administrativo, servicios o cuestiones médicas).
Mediante ello, los ascensos pueden equipararse a la carrera masculina. Otro
elemento importante, vinculado al tema de derechos humanos, es la apertura de
oficinas de derechos humanos, a inicios del año 2008, tanto para recibir quejas
desde la población, como desde el interior de los Servicios, por abusos de sus
superiores. El éxito de estas dos medidas aún está por medirse, debido a lo
reciente de dichas reformas.
De hecho, la guerra al narcotráfico convierte y dirige los principales esfuerzos
de las Fuerzas Armadas a su combate: necesitan un respaldo presupuestario y
político muy importante, tanto del Ejecutivo como del Congreso. Esto puede inhibir
la internacionalización de la presencia militar mexicana, y puede llevar a un
no deseado proceso de militarización de instancias civiles de inteligencia, seguridad
pública, e incluso justicia. De cualquier manera, a pesar de lo señalado en
relación con los derechos humanos, las Fuerzas Armadas están entre las instituciones
que más confianza generan a la población en las encuestas de opinión.
* Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la UNAM.
Artículo publicado en la edición 2007 y actualizado para la presente edición