EL PODER LEGISLATIVO EN LAS POLÍTICAS DE DEFENSA

Ciro Alegría Varona

La autonomía política que conservan de hecho y de derecho las fuerzas armadas en la mayor parte de América Latina suele atribuirse a graves omisiones por parte de los políticos elegidos, especialmente por parte de los legisladores. Vale la pena precisar que esas omisiones han ocurrido en medio de una cierta manera de actuar que era en verdad inacción, y en medio de ciertas decisiones que eran en verdad claudicaciones. En lugar de una pura indiferencia, un erial donde nunca se ha hecho nada, lo que tenemos es un cierto funcionamiento vicioso tan antiguo como nuestras repúblicas. Por ello propongo inspeccionar primero críticamente los dilemas característicos del poder parlamentario. La política de defensa es un capítulo muy revelador de estos dilemas. No podemos empezar a construir una nueva política parlamentaria en este campo sin reconocer primero ese funcionamiento vicioso y desmontarlo.

Control parlamentario vs. asamblea decisionista
De primera intención atribuimos la omisión a una falta de iniciativa de los legisladores en política de defensa. Se habrían limitado a revisar superficialmente los proyectos enviados por el ejecutivo, vendrían ejerciendo sólo un control, no una auténtica conducción. Al hablar así olvidamos que el abandono de la autoridad parlamentaria es esta materia tiene lugar precisamente cuando el mismo parlamento ejerce su facultad soberana de autorizar las acciones militares. Todo parlamento asume en seguridad y defensa una doble función. Por un lado ejerce la soberanía nacional cuando autoriza o veta acciones de defensa; por otro, legisla y controla la aplicación de la ley. Si prevalece la política soberana, el parlamento aprueba o no esfuerzos militares en razón de la necesidad nacional, tal como lo hace le Jefe de Estado, es decir, señala las metas sin prescribir procedimientos, otorga autoridad son precisar condiciones de rendición de cuentas. Si prevalece, en cambio, la política legislativa, el parlamento contribuye al desarrollo de un sistema de normas cuya aplicación y control queda a cargo de los diversos órganos del Estado, incluido, como controlador, el parlamento mismo. En América Latina (como sucede generalmente en los regímenes modernos incipiente), la política parlamentaria en asuntos militares se ha entendido principalmente como decisión soberana.

Cada vez que nuestros congresos aprueban a fardo cerrado presupuestos de defensa, cada vez que autorizan o vetan medidas militares ante problemas de seguridad interior, pretenden ejercer la conducción del país e imitan el tono pomposo de la suprema necesidad nacional que acostumbran usar los Presidentes y, sobre todo, los militares. Lejos de ejercerla realmente, hacen el papel de comparsas de estos últimos.

En su remoto origen naval, la palabra control era el francés contre-rolle, la hoja en que se anotaba el cargamento que subía al barco y que se leía a la hora del desembarco para confirmar su arribo. Más tarde, en inglés, pasó a significar la acción y los mecanismos de comandar la navegación; son los mandos, controls, control bridge, control tower. Si conducción significa control en este sentido naval, es mucho más que la simple indicación de un destino o meta. Implica responsabilidad sobre los procedimientos, sobre cada uno de los momentos del avance. La conexión entre medios y fines que se procura mediante la legislación y la supervisión es la función central e ineludible del parlamento, la única forma como él ejerce realmente la conducción de la política de defensa.

Las plagas de la política de defensa en América Latina surgen de la falta de control público sobre los planes y operaciones. Son la violencia indiscriminada en seguridad interior o guerra interna, los crímenes de guerra y de lesa humanidad planificados y cometidos por el Estado, con ausencia o complicidad de sectores civiles influyentes. Son la corrupción institucionalizada, el peculado, el desvío de dineros públicos, el empleo de dinero negro en operaciones de inteligencia, el tráfico de armas. Son el uso de las bases militares, el personal y los sueldos militares como instrumentos para preparar y ejecutar golpes de Estado y toda una gama de apoyo militar a actos de usurpación de funciones y quiebra del orden constitucional. Los congresos latinoamericanos no han sido ajenos a estos procesos, muchas veces los han cohonestado y compartido. Véanse los sucesivos derrocamientos de los presidentes ecuatorianos, el régimen de chantaje y corrupción que implantó Fujimori en el Perú, el tráfico de armas argentino durante el conflicto peruano-ecuactoriano, el uso político de las fuerzas armadas por Hugo Chávez en Venezuela, y no recurro a ejemplos de décadas anteriores. Chile y Brasil, aunque no dan semejantes espectáculos, tienen congresos que avalan la anacrónica supervivencia de enormes autonomías políticas de las fuerzas armadas y retrasan sistemáticamente el desarrollo de un control real por parte de sus ministerios de defensa.

No han faltado, pues, comisiones de defensa ni estrechos lazos entre congresistas, militares y ministros. Durante el régimen de Fujimori, los enlaces con el Congreso eran sistemáticos y fluidos, lo mismo que con los poderosos medios de comunicación captados o neutralizados por el oficialismo. El secreto de tanta unidad era la oficina de Montesinos. Es decir, en todo momento hubo un control central que concatenaba las actividades militares con las demás políticas del Estado. Esa coordinación ejecutivo-normativa informal y clandestina reducía al Congreso y al Ministerio de Defensa a papeles ceremoniales y mediáticos que ellos desempeñaban con gusto. Así, Fujimori se daba el lujo de no monopolizar la iniciativa ante el gran público. Congresistas destacados, como Francisco Tudela y Marta Chávez, tenían micrófonos y cámaras casi cada noche, presentaban iniciativas, criticaban a la oposición y trabajaban para profundizar la política fujimorista de seguridad y defensa. El signo distintivo de esta pseudopolítica parlamentaria era el énfasis en la decisión soberana y el debilitamiento del análisis público de los planes de operaciones, sea por desmontaje de la legislación de control, por ahuecamiento total de las responsabilidades del ya insulso Ministerio de Defensa, o por neutralización de las investigaciones parlamentarias. Los congresistas fujimoristas se especializaban en politizar grandes decisiones, es decir, se limitaban a polarizar las opiniones a favor o en contra de metas colectivas supuestamente imprescindibles para la seguridad nacional (p. ej, mantener en prisión a los terroristas sin el debido proceso), a fin de aislar, como enemigos de la seguridad nacional, a quienes se opusieran a tales metas.

El poder legislativo ante los conflictos
El problema que encaran las democracias latinoamericanas puede indicarse ahora con la siguiente pregunta: ¿por qué sería precisamente un parlamento la institución adecuada para producir esta integración de las diversas esferas de la actividad nacional con la política de defensa? La experiencia histórica muestra que las asambleas tienden a asumir la soberanía cuando el país afronta una elevada conflictividad externa como reacción a las actividades de los diversos agentes sociales que conforman su poder nacional. Cuando, por el contrario, la consecuencia de la heterogeneidad social es una elevada conflictividad interna, suele suceder que el poder ejecutivo asume la responsabilidad soberana. Éste último es el caso predominante en América Latina. Si el parlamento no toma las riendas del conjunto de políticas nacionales, incluida la defensa, para hacerlas compatibles unas con otras en tanto que procedimientos regulados de toma de decisiones, es porque la conflictividad interna se produce al interior del parlamento mismo.

Históricamente, las asambleas soberanas surgen en momentos en que los más diversos asuntos administrativos, como las vías de navegación y los negocios de ultramar, el monto de los tributos y su empleo, la situación de la población trabajadora, etc., adquieren un significado bélico, pues otros países pueden interpretarlos como agresiones. Eso sucedió por primera vez en la Atenas del siglo V., dando lugar a las reformas de Efialtes que instituyeron la soberanía de la asamblea del demos. Construir más o menos barcos, usar para tal o cual fin el tesoro de la Liga, completar la construcción de los Muros Largos, desterrar o no a Temístocles, se habían convertido en asuntos de guerra o paz, porque el poderío de Atenas transformaba sus diversos asuntos internos en factores muy influyentes que se proyectaban sobre el conjunto de las polis y los reinos orientales. La asamblea soberana adquiere entonces la función de contrastar las diversas actividades de los ciudadanos con las implicancias estratégicas que tales actividades revisten en el contexto internacional. Semejante proceso acompañó en la Inglaterra victoriana al fortalecimiento de la democracia representativa y de la autoridad del Parlamento y el Gabinete sobre sus fuerzas armadas.

La coordinación que se necesita entre los diversos sectores sociales para afrontar un prolongado esfuerzo de defensa exterior se describe muy bien con la metáfora del control de navegación. Se trata de acortar la discrepancia entre las normas directrices y la actividad propia de cada sector, por lo cual todas las normas permanecen a disposición del parlamento, para poder perfeccionarlas según la experiencia y las deliberaciones. Al mismo tiempo, cada agente social puede ser llamado a rendir cuentas de sus actos. Dentro de esto las actividades militares constituyen una esfera más, del mismo nivel que las otras, tan sujeta a la legislación general y a rendición de cuentas como las actividades agrícolas, comerciales o municipales.

Cuando predominan los conflictos internos, esta misma necesidad de compatibilizar las políticas sectoriales y empuñar los mandos o las riendas del proceso ocasiona que la responsabilidad soberana se concentre en manos de la jefatura ejecutiva. La sociedad segmentada por el conflicto genera incertidumbre sobre la validez y la vigencia que alcanzará la ley en ella. El control prescinde entonces de las leyes, que son meta- preferencias o preferencias de segundo orden, las que indican de forma general a diversos agentes qué tipo de opciones pueden y deben tomar. Imparte directamente preferencias de primer orden, medidas de gobierno, decretos, resoluciones, órdenes, que indican de forma particular a los agentes qué cambios deben introducir en la realidad.

Cuando estalló en la Inglaterra del siglo XVII el conflicto interno entre el parlamento y el monarca absolutista, ese parlamento, obligado a hacer la guerra, tuvo que optar entre la inacción o la concentración de sus facultades en un comando ejecutivo, de lo cual surgió el poder de Cromwell. Así devorada también la actividad legislativa durante la Revolución Francesa por los comisarios de la Revolución y el Comité de Salud Pública, desde el momento en que la victoria del conflicto interno fue identificada como condición necesaria para poder vencer a las potencias invasoras. Para mencionar ejemplos más cercanos, veamos procesos recientes en América Latina. El parlamento peruano intentó reiteradamente, durante el conflicto con Sendero Luminoso, regir con leyes la política contrasubversiva; a fines del segundo gobierno de Belaúnde legalizó la competencia de los nombramientos de las autoridades públicas locales; en tiempos de García unificó a las policías, intentó unificar la dirección política de la guerra en manos de un Ministerio de Defensa, intentó incluso legalizar las organizaciones populares de autodefensa e integrarlas a esa política, pero son ponerlas bajo la autoridad de los comandantes militares. Sin embargo, urgidos por la escalada de violencia, concedieron poderes cada vez más amplios al ejecutivo, el cual fue concentrando en sus manos políticas exitosas conforme desvirtuaba el entramado legal y militarizaba la conducción de la guerra. Hoy en día presenciamos un proceso semejante en Colombia. El parlamento ha sido puesto entre paréntesis por la política de guerra de Uribe. Medidas de gobierno y operaciones militares se encargan de condicionar estratégicamente las actividades de los distintos espacios sociales, en lugar de producir una auténtica legislación mediante deliberaciones entre todos los sectores. En el caso del actual parlamento de Venezuela es inocultable que el conflicto interno ha disminuido la capacidad de actuar por medio de la ley y el control parlamentario.

Intentemos sacar algunas conclusiones de estos ejemplos históricos. Al parecer, el parlamento debe preocuparse mucho por conservar la paz interna, pues una vez perdida ésta, es muy difícil que el trabajo legislativo y las comisiones de investigación o control parlamentario sean eficaces. No lo afecta de igual modo la conflictividad externa. Al contrario, la necesidad de desarrollar una estrategia nacional de largo plazo para el ámbito internacional se convierte en una razón de fuerza para reunir a los diversos actores del país en deliberaciones políticas permanentes y metódicas que produzcan leyes. En todo caso, hacer política parlamentaria de defensa implica atender las necesidades de soberanía, es decir, de la seguridad e independencia nacional, mediante políticas públicas reguladas por leyes y controlables por diversos agentes estatales y sociales. Sin duda hay otras muchas formas de defender la soberanía, pero las políticas de defensa apoyadas en la regulación y coordinación legislativa de las diversas actividades de la población son, por lo visto, las más afortunadas.

Algunos criterios para evaluar la gestión parlamentaria en defensa
En esta perspectiva aparecen una serie de criterios para evaluar el trabajo de un parlamento en seguridad y defensa. Lo primero que cabe preguntar es si el parlamento tiene en su agenda estrategia nacional exterior o interior. La estrategia nacional toma en cuenta las reacciones que la actual definición explícita o implícita de los intereses y fines nacionales provoca en los agentes externos o internos relevantes para la seguridad nacional ¿Reciben los parlamentarios informes de inteligencia estratégica, solicitan apreciaciones de los Ministerios de Relaciones Exteriores y del Interior? Estas reacciones pueden ser muy sutiles, como los cambios en los mensajes políticos, el incremento de actividad o el enfriamiento de las alianzas, o muy drásticas, como la aparición de instalaciones militares o grupos armados donde se supone que no deben estar. El parlamento debe hacerse responsable de las implicancias estratégicas del conjunto de las actividades nacionales.

No basta oficializas y regular con leyes los necesarios esfuerzos militares o de inteligencia. Hay que velar porque todas las esferas del país contribuyan a esos esfuerzos o, por lo menos, no los obstaculicen. Tampoco basta aludir a ciertos riesgos, es preciso argumentar a favor de una determinada estrategia nacional con claras implicancias organizativas y presupuestales. Cada política pública presenta exigencias y limitaciones para las demás, por ello debe hacerse plausible ante los demás sectores ¿Lideran los parlamentarios el diseño de políticas de defensa? ¿Convocan regularmente a consultas? ¿Participan en las actividades del ejecutivo y de las fuerzas armadas sobre estos temas?

El momento decisivo del debate sobre las necesidades estratégicas es la ley de presupuesto. Los gastos de defensa siempre son sacrificios, inversiones a fondo perdido que sólo se justifican si son inevitables ¿Están en condiciones los parlamentarios de sustentarlos ante los demás sectores de la sociedad? ¿O suelen refugiarse en el secreto de Estado para que no se ventilen unos arreglos impresentables? ¿Dónde se negocia efectivamente el presupuesto, acaso directamente entre los altos mandos militares y el ministro de economía?

Mientras la cuestión del presupuesto es ya rutina, hay otros temas que rondan el parlamento pero casi nunca son encarados. Por las razones que he dado antes, la misión mas urgente para un congreso latinoamericano, cuando existe la amenaza de un conflicto interno, es la producción de una estrategia nacional de seguridad interior dirigida a desescalar la violencia ¿Tienen presente los parlamentarios esta necesidad? ¿Hacen esfuerzos de diagnóstico, o quizás de mediación? ¿Convocan a las organizaciones sociales para intercambiar perspectivas? ¿Viajan los parlamentarios a las zonas de conflicto? ¿Coordinan con los ministerios y los institutos armados?

Otro asunto substantivo es si los parlamentarios conocen la necesidad de organizar y desarrollar la responsabilidad ministerial sobre los institutos armados. La capacidad de control directo de un congreso sobre las actividades militares es muy limitada. El parlamento sólo puede controlar a las fuerzas armadas cuando ellas dependen de un ministro el cual es responsable ante el parlamento además de serlo, en otros respectos, ante el poder judicial y el Jefe de Estado ¿Es responsable ante el parlamento el agente rector ejecutivo de la política de defensa? ¿No la rige mas bien el Jefe de Estado, quizás acompañado por uno o varios Consejos de Estado, compuestos por personalidades que el parlamento no puede interpelar? Visto desde otro ángulo el caso puede ser que el parlamento esté obstaculizando la labor del ministro con reiteradas citaciones a declarar sobre asuntos espinosos, en vez de entablar relaciones sistemáticas de control con el sector defensa, lo que implicaría compartir la responsabilidad.

La división del trabajo parlamentario entre los legisladores es también relevante. Si una sola comisión ve todos los temas de seguridad y defensa, si además está compuesta por muchos parlamentarios y cambia de miembros con frecuencias, la responsabilidad personal de cada parlamentario se disuelve. Crear comisiones especializadas en fuerzas armadas, policía e inteligencia es muy conveniente. Mejor aún si están conformadas cada una por solo dos o tres congresistas, tantos de la oposición como de la mayoría, los cuales permanezcan años en esta responsabilidad, de modo que su gestión sea evaluable por sus frutos. Sin embargo, la permanencia debe acortarse en la medida en que existe cierto riesgo de que los congresistas sean cooptados por las instituciones que supervisan, especialmente los servicios de inteligencia.