SEGURIDAD Y DEFENSA EN MÉXICO. ¿DE LA REVOLUCIÓN A LA GLOBALIZACIÓN?

Raúl Benítez Manaut
Diciembre 2003

Resumen: En México, las relaciones cívico-militares se han caracterizado por la lealtad. Con la llegada de Vicente Fox a la presidencia de México se marca un cambio en la que imperaba durante el régimen autoritario mexicano, y por lo tanto es necesaria una revisión a las leyes en materia de defensa, seguridad nacional y política exterior que plantee una reforma a la estructura de seguridad nacional y defensa para así hacer frente al nuevo orden mundial.


Los desafíos

Las fuerzas armadas y las estructuras de seguridad nacional tienen ante sí grandes retos. El más importante es poder afrontar y asimilar el cambio vertiginoso que se vive en México y en el mundo. Muchos países con características similares a las de México han modificado profundamente sus doctrinas y estructuras de política exterior, seguridad y defensa para lograr adaptarlas a las nuevas realidades. El resultado ha sido variado: así como hay casos en que la seguridad de un país se debilita, la globalización lo golpea negativamente y se provocan situaciones de inestabilidad política y de crisis social muy difíciles de superar; en otros se dan avances notables, las instituciones estatales y empresariales se adaptan a los cambios, se modifican juiciosamente las leyes, se encaran con éxito los desafíos y se logra evitar los riesgos.

En países como México, es imprescindible que la gobernabilidad se alcance a través de fórmulas democráticas, estabilidad social y crecimiento económico. Si se respetan estas tres condiciones, las fuerzas armadas pueden acompañar el proceso de modernización del Estado. En el entorno internacional se está redefiniendo el orden global que imperó durante la Guerra Fría, las instituciones se sacuden y la seguridad internacional está viéndose amenazada por nuevos actores como el terrorismo, la delincuencia organizada a gran escala y el narcotráfico. De igual manera, el balance del poder entre las naciones se está reestructurando rápidamente, y Estados Unidos se ha vuelto la potencia-imperio líder del planeta. México es vecino de esta hiperpotencia, y ello implica ventajas y desventajas: la vecindad obliga a mantener relaciones constantes, y México se vuelve vital para Estados Unidos, sobre todo después del 11 de septiembre de 2001. El vecino debe gozar de estabilidad. La desventaja es que en buena medida México debe cooperar para fortalecer la seguridad interna del poderoso vecino del norte, y muchas instituciones de seguridad, inteligencia y defensa mexicanas deben enfrentar dicha situación, pues también México necesita un vecino estable y seguro. Primera gran pregunta: ¿debe colaborar o no el gobierno mexicano?; segunda: ¿México debe aceptar la ayuda que le otorga Estados Unidos para fortalecer su seguridad nacional y su defensa o debe hacerlo solo?

Pero no son éstas las únicas preguntas abiertas: ¿pueden afrontar las fuerzas armadas mexicanas las nuevas amenazas?, y ¿solas o acompañadas? Una de las principales misiones de las fuerzas armadas, la inteligencia, ¿puede afrontar el reto del cambio?, pues hay que recordar que las nuevas amenazas se concentran en la delincuencia organizada y el terrorismo internacional. La opinión pública mexicana es nacionalista, desconfiada y aislacionista, pero el Estado mexicano busca transformarse para enfrentar los nuevos desafíos, en una relación de cooperación e interdependencia con otros países. ¿Se puede cooperar con otros países sin perder la capacidad de ejercer la propia soberanía?, ¿los partidos políticos, desconocedores del mundo, son conscientes de que debe haber una adaptación a la era posterior a la Guerra Fría?, ¿los militares mexicanos, expertos en "guerras" y misiones internas, están capacitados para poder colaborar con misiones internacionales de paz?, ¿lo desean o lo rechazan?

México no está preparado para afrontar muchos de los aspectos que la globalización demanda, y las fuerzas armadas no son la excepción. La vecindad con la hiperpotencia genera sentimientos mezclados, positivos y negativos, colaboracionistas y defensivos, de desconfianza y de aceptación. México no es un actor de la política internacional y se ha negado sistemáticamente a participar en cualquier mecanismo del sistema internacional de seguridad y defensa. Es más, el único tratado firmado por México para la seguridad colectiva, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), fue cuestionado por México el 7 de septiembre de 2001 --paradoja de la historia--, cinco días antes de los atentados del 11, y un año después el gobierno ratificó la salida de México del compromiso.

Tras la difícil posición de disidencia que sostuvo México en el Consejo de Seguridad de la ONU, muchos nacionalistas y aislacionistas consideran un error el que México haya ingresado a dicho Consejo en enero de 2001. Pero nadie en México podía predecir el contexto de gran fricción internacional que generarían los atentados del 11 de septiembre. El nacionalismo mexicano, el manejado como bandera política y el que infunde la opinión pública, se ha incrementado al mismo ritmo con que la superpotencia ha desplegado su nueva doctrina de "acción preventiva" y ha atacado a Irak. ¿Qué es mejor?: ¿un Estados Unidos revitalizado por haber triunfado en Irak y haber derrocado al gobierno, demostrando su gran poder militar, o un gobernante como Saddam Hussein, que se burló durante 12 años de todas las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU? Los mexicanos dicen: ni lo uno ni lo otro. No nos gusta el avasallador poderío militar de Estados Unidos, pero tampoco gobiernos que desestabilizan el ya frágil equilibrio de seguridad del planeta, como lo hizo Hussein y lo siguen haciendo los norcoreanos. La lucha por el poder en el mundo es así. Sin embargo, en México siguen vigentes política y constitucionalmente los principios de su política exterior. La posición disidente de México en la ONU pudo deberse a alguno de los siguientes tres factores: en primer lugar a una diplomacia realista que, buscando alianzas con países como Canadá, China, Francia y Rusia, trata de establecer una posición propia en un mundo donde la geopolítica se ha modificado profundamente; en segundo lugar, a la búsqueda de una estrategia internacional nueva para ubicar al país en el mundo del siglo XXI, y, como tercera opción, puede haber sido simplemente una muestra de continuismo de sus principios de política exterior, como en el pasado.

Para bien o para mal, México no tiene una política exterior militar. En este terreno, las fuerzas armadas se subordinan a los lineamientos doctrinales de la Secretaría de Relaciones Exteriores (artículo 89, fracción 10 de la Constitución), y la política exterior se impone a los mandos castrenses. Subordinación militar y obediencia al presidente sin duda. Pero son muy pocos los países que ostentan principios como los mexicanos. Es el mundo ideal de la paz perpetua, como el que sustentó el filósofo Immanuel Kant en las postrimerías del siglo XVIII. Pero el mundo, desde principios del siglo XIX, con la construcción del actual sistema de Estados-nación, se rige por las leyes del gran maestro de la teoría militar, Karl von Clausewitz, con su concepto de la guerra total y la tendencia absoluta a los extremos en la guerra. México es kantiano mientras que el mundo es clausewitzeano. Idealistas contra realistas, dirían los teóricos de las relaciones internacionales. México posee una doctrina de defensa defensiva. Una consecuencia negativa de esta doctrina es que ha llevado a los militares mexicanos a tener sólo misiones internas. Su dimensión geopolítica se vuelca únicamente al territorio nacional y hacia la población, apuntalando a un Estado en apariencia fuerte pero en realidad débil, como lo fue el Estado de la Revolución mexicana.

Lo bueno es que México no tiene enemigos al comenzar el siglo XXI. Goza de excelentes relaciones con sus vecinos, aun con el que hasta hace poco vivía una guerra civil fratricida, Guatemala. Convive y comercia intensamente con el que hace 155 años se apropió de sus territorios californiano y texano. México vive en paz incluso con la última revolución socialista viva en el continente, Cuba, aunque recientemente se haya registrado un conflicto diplomático con el más longevo de los gobernantes del siglo XX, Fidel Castro.

País pacifista en el mundo, pero militarista hacia adentro hasta 1946, en México los militares han estado sobrecargados de misiones, en gran parte a causa de la debilidad de las estructuras civiles. Los militares fueron el motor de la pacificación después de la Revolución y colaboraron para llevar a efecto la reforma agraria: cambiaron tierras por armas a los campesinos (armas malas por tierras malas). Las tierras y armas buenas se reservaron para los caciques militares de la Revolución. En muchas partes del país, los militares cumplieron --y lo siguen haciendo-- las funciones de policía rural. Construyeron caminos sustituyendo a los ingenieros civiles; son los médicos y dentistas de los campesinos e indígenas marginados. ¿Todo ello es bueno o malo? Son también los militares los más eficaces rescatistas de la población civil ante catástrofes naturales de gran magnitud como terremotos y huracanes. Es ésta la parte buena y reconocida de las misiones de las fuerzas armadas. El famoso plan DN-III-E es la única misión militar mexicana que se ha "exportado" con mucho éxito a América Central, Colombia, Venezuela y otros países del continente. Con el gobierno de Vicente Fox también precisan los militares su misión al encabezar un general la Procuraduría General de la República (PGR). La justicia en verde olivo. Pero ¿es buena o es mala para el país y para su reciente democracia? Sin embargo, no hay que olvidarse de una realidad: a principios del siglo XXI los militares, se quiera o no, siguen siendo vitales para el funcionamiento del Estado mexicano. Incluso una responsabilidad originalmente policiaca, el combate al narcotráfico, es efectuada por los militares mexicanos con singular eficacia, en parte por petición --y presión-- de los vecinos del norte desde los años ochenta. Otros conflictos internos no resueltos, como el chiapaneco, evidencian el poder de disuasión de las fuerzas armadas. Los zapatistas han aceptado el cese al fuego porque saben que enfrentar al ejército sería suicida, y no sólo desde la perspectiva militar. En Chiapas el ejército realizó una contrainsurgencia moderna, muy distinta de la llevada a cabo en Guerrero en los setenta. En Chiapas el ejército tuvo que enfrentarse a una ciberguerra, con ONG, prensa nacional y extranjera, etc., y en consecuencia tuvo que cuidar mucho los derechos humanos. Fue una contrainsurgencia muy distinta, moderna, básicamente disuasiva. Las fuerzas armadas mostraron su evolución.

Durante la Guerra Fría no hubo respeto a los derechos humanos por parte de las fuerzas armadas y de los cuerpos de seguridad del Estado, pero nadie lo exigió. Ni los ejércitos de los países más democráticos respetaron los derechos humanos cuando estuvieron en guerra. Sólo habría que recordar Vietnam o las guerras centroamericanas. La frialdad de la guerra capitalista contra el comunismo y del comunismo contra el primero congeló la Declaración Universal de los Derechos Humanos firmada en Ginebra en 1948. México no fue la excepción. Aquí fueron en realidad pocos los "desaparecidos" (500) --aunque no por su "escaso" número se deben olvidar --, pero ni remotamente se vivieron catástrofes humanitarias como en Argentina o en la vecina Guatemala. Eso en parte se debió a la lealtad y a la doctrina militar. Sólo hasta principios de los noventa el tema de los derechos humanos comenzó a impartirse en las academias militares mexicanas; hoy es ya una obligación. Sin embargo, en algunas de las guerras internas que libran los soldados al salir de las aulas se omiten los derechos humanos; por ejemplo en aquellas contra el narcotráfico, y hay un gran peligro de que igualmente en el combate al terrorismo se supriman los derechos individuales. En ello no podemos imitar el ejemplo del gran vecino. No se puede retroceder en lo poco que se ha logrado, pues eso tendría un gran significado político y debilitaría la frágil democracia que vivimos.


El examen

México, en sus 182 años de vida independiente, ha tenido 66 presidentes y dos monarcas. De ellos, 39 han sido militares y 29, civiles. Hemos vivido cinco guerras provocadas por intervenciones militares extranjeras: 1828, 1838-1839, 1846-1848, 1861-1867 y 1914, además de otra gran cantidad de guerras civiles. Dieciocho presidentes llegaron al poder mediante golpe de Estado. Sin interrupción, desde 1934 ha habido presidentes constitucionales y, a partir de 1946, han sido civiles. Esto último fue posible por diversas razones, entre ellas las siguientes: la lealtad de las fuerzas armadas al jefe del Ejecutivo y a las instituciones políticas de la Revolución; la estabilidad del sistema político (aun en el contexto del autoritarismo priísta); instituciones castrenses con un elevado nivel de profesionalismo; apoliticidad de los mandos militares, consolidada en la década de 1990, y la exitosa transición democrática, aún en marcha pero que no está amenazada por la parte castrense del Estado (lo cual lamentablemente sí sucede en muchos países del hemisferio). Es por lo anterior por lo que afortunadamente no se vislumbran en el horizonte castrense mexicano casos como el de Venezuela hoy o los de Chile, Argentina, Ecuador o el de Perú hace unos años. En el umbral del siglo XXI el sistema político mexicano sigue siendo estable, la transición democrática camina con éxito y los militares son cada vez más profesionales.

Las fuerzas armadas responden al Estado, a sus proyectos y a sus líderes. Durante el siglo XX, las instituciones castrenses convivieron con armonía con el régimen de la Revolución por una razón muy sencilla: los militares escribieron las leyes, construyeron las instituciones y establecieron los equilibrios del poder con el resto del aparato gubernamental entre 1917 y 1940. La relación cívico-militar fue casi perfecta, de respeto mutuo, a diferencia de la traumática historia de casi todos los países latinoamericanos, donde la brecha entre militares y civiles se ahondó, hubo golpes de Estado y los militares acumularon un poder extraordinario que debilitó al Estado, los gobiernos y las leyes. En México no fue así. Ésta ha sido la ventaja de las fuerzas armadas mexicanas. Por ello, un concepto resume las relaciones civiles-militares en México: la lealtad. Desde el 22 de febrero de 1913, cuando el general Victoriano Huerta asesinó al presidente Francisco I. Madero, no ha habido ningún derrocamiento del presidente; hubo intentos, pero fracasaron. El producto ha sido sin duda positivo y generoso: 90 años de estabilidad cívico-militar.

Al parecer, México está aprobando el examen que lo conduce a graduarse como una nación que se inserta con éxito en el nuevo orden global. Sin embargo, la otra cara de la moneda, la globalización negativa, se observa en la continua desigualdad social, en la fragilidad de muchas reformas adoptadas en los últimos 20 años, y en la parálisis de la reforma del Estado prometida pero no realizada por Vicente Fox. En lo que concierne a las estructuras de seguridad nacional y de defensa, se mantienen intactas las instituciones y la legislación escrita el siglo XX, cuando el Estado era autoritario, unipartidista y todopoderoso. Aquí surge el primer dilema para la seguridad y defensa del país: ¿la Constitución de 1917 y sus leyes son aptas para encarar con éxito los desafíos del siglo XXI en materia de seguridad y defensa? Vicente Fox intentó coordinar el proceso de toma de decisiones en cuanto a seguridad nacional y defensa mediante la Consejería Presidencial de Seguridad Nacional y su Gabinete de Orden y Respeto. Por muchas razones (entre ellas la falta de armonía con los cambios legales que se requerían) el esfuerzo se detuvo a finales de 2001. Una de las características del viejo proceso de toma de decisiones en este terreno es la descoordinación entre organismos, secretarías de Estado y cuerpos de seguridad. Ésta es una de las herencias de gobiernos anteriores que permanecen sin modificación. El presidencialismo, en cuanto el poder decisivo y "coordinador" que se concentra en el presidente, favorece la gobernabilidad pero no favorece a la democracia. Mantener la estabilidad política y la gobernabilidad, básicas en el corto plazo, puede hacer que se sacrifiquen las reformas al sistema de seguridad y defensa para el largo plazo. ¿Cómo poner en práctica las reformas y lograr que éstas a su vez no afecten la estabilidad? Este tema es clave para la redefinición de las relaciones cívico-militares en el nuevo contexto democrático.

El lado flaco de la lealtad militar radica en que respondía al presidencialismo autoritario: era al "Mando Supremo" al que se respetaba, como claramente lo ordena la Constitución de 1917 y sus leyes, pero no se sustentaba en la lealtad democrática que debía al pueblo. Se trataba más bien de una subordinación vertical. No hubo en los 83 años de gobierno de la Revolución mexicana interacción entre el Congreso y las fuerzas armadas. En Los Pinos, la residencia presidencial, se recibían las iniciativas de ley escritas por las instituciones militares, y desde ahí se enviaban las iniciativas de ley a las dos cámaras, tras ser revisadas por los abogados de la Presidencia. Los diputados y los senadores siempre levantaron la mano para aprobarlas sin dudar (no era posible la disidencia legislativa, mucho menos en materia de seguridad y defensa), y nunca hubo objeción a las iniciativas de ley en materia de defensa, seguridad e incluso política exterior. El resultado fue una autonomía funcional en la que no hubo (ni hay) control presupuestal del gasto militar. Apenas se está iniciando el debate para volver a los diputados "actores" de la política militar, de defensa y seguridad, pero ni de lejos se está acercando todavía el país a la supervisión legislativa (lo que los sajones denominan accountability). La situación ha provocado una brecha muy grande entre los militares y la sociedad (prensa, ONG, academia, partidos y organizaciones políticas). El sistema de justicia castrense (sostenido principalmente en el Código de Justicia Militar y gran cantidad de reglamentos internos) tampoco se ha adaptado a la evolución de la legislación civil. El "fuero de guerra" sigue siendo una realidad (propia de los países subdesarrollados) aunque está claramente desahuciado, en parte porque la realidad lo ha superado, pues los militares sentenciados pueden recurrir a la justicia civil, mediante el amparo y la contratación de abogados defensores, como fue el polémico caso, en los años noventa, del general Francisco Gallardo, acusado de corrupción y autoritarismo durante su desempeño como militar; sus abogados tuvieron éxito al defenderlo como "preso político", y fue liberado por el presidente Fox mucho antes de cumplir su condena. Poco a poco se está ajustando la ley castrense a la evolución jurídica del país, donde en los últimos 20 años se han revalorado los derechos individuales, humanos y políticos.

Todo lo anterior se resume en un concepto: "autonomía funcional" de los militares, apuntalada por el presidencialismo absoluto derivado del régimen de la Revolución mexicana. Con el cambio en la presidencia y el nuevo gobierno panista en diciembre del año 2000 se pasó de esa autonomía funcional casi absoluta de los militares respecto de los civiles a una "autonomía castrense relativa". Aquella autonomía funcional, sostenida por un pacto no escrito --y muy exitoso-- vigente desde que el bastón del mando presidencial fue entregado a los civiles en 1946, actualmente se está relativizando por tres causas: 1) la democratización política del Estado y de las estructuras de gobierno, 2) las influencias internacionales, imposibles de rechazar o evitar si se quiere pertenecer al concierto de naciones occidentales, modernas y democráticas, y 3) la propia reflexión interna en las fuerzas armadas: existe entre ellos la conciencia de que se necesita el cambio.

Los dos secretarios encargados de las carteras militares del nuevo gobierno mexicano, el secretario de la Defensa Nacional, general Ricardo Clemente Vega García, y el secretario de Marina, almirante Marco Antonio Peyrot, por sí mismos son sensibles al cambio y a la adaptación de sus instituciones; así lo han expresado en numerosos foros y documentos. Pero ello no es todo ni es suficiente. El primer presidente mexicano no priísta no ha construido instituciones posrevolucionarias. Vicente Fox se adaptó muy pronto a la vieja autonomía funcional de sus subordinados militares y ellos rápidamente se acomodaron al antes referido modo de tomar decisiones del nuevo mandatario, y así el pacto cívico-militar continúa vigente.

En cuanto a la relación de los militares con la sociedad en los últimos 20 años, la profesionalización de las fuerzas armadas ha favorecido lentamente un reencuentro con los civiles. Las distancias y el síndrome de 1968 (como se puede denominar la desconfianza entre la milicia, la prensa y la academia) se están superando. Tanto en las fuerzas armadas como en la sociedad civil se avanza en la comprensión mutua. En la Secretaría de Marina se creó el Centro de Estudios Superiores Navales (Cesnav) en 1971. La inclusión de civiles como docentes primero y luego como alumnos (aunque circunscrito a funcionarios del gobierno) poco a poco ha ido construyendo importantes puentes de comunicación y entendimiento entre civiles y militares. El mismo patrón se dio en 1981 en la Secretaría de la Defensa Nacional, con la creación del Colegio de Defensa Nacional. En ambas instituciones se instauraron los programas de maestría en seguridad nacional y administración de la defensa. Con la prensa y las ONG la apertura se dio en los años noventa, y con el Congreso data de la Legislatura 1997-2000, cuando se dieron cambios sustantivos a raíz de que diputados y senadores de la oposición solicitaron frecuentemente reuniones con los secretarios de Estado militares. En el gobierno de Fox, Vega y Peyrot asistieron de forma inédita al Congreso. Son pasos para la apertura y la construcción de una confianza cívico-militar. De igual manera, la apertura informativa de las instancias militares avanza poco a poco. Ambas secretarías ya tienen su página web (han sido las últimas en toda América Latina, pero eso no deja de significar un avance) e incluso, también como un paso inédito, la Secretaría de Marina publicó sus dos informes de labores completos en su página.


El paso de curso

Cuando Vicente Fox ganó la elección presidencial el 2 de julio de 2000, una pregunta flotó en el ambiente: ¿aceptarían los militares el nuevo mando? El hijo pródigo del ejército, la genial estructura política inventada por el general Plutarco Elías Calles y afinada por el general Lázaro Cárdenas, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), sufrió un duro revés. ¿Qué sucedería con estas instituciones que en muchas ocasiones respondieron al partido y no al Estado? ¿Qué iba a pasar con generales que recibieron órdenes de dudosa apoliticidad, muchas veces represivas, otras violatorias de los derechos humanos, otras para defender al PRI en procesos electorales estatales donde partidos de oposición minoritarios lograban conquistar las simpatías de los votantes, y se armaban fraudes en los que en ocasiones las fuerzas armadas "coadyuvaron", principalmente orquestadas por la Secretaría de Gobernación?

En el año 2000 los militares no dudaron. No podían sacrificar la lealtad constitucional que es fuente para ellos de respeto y legitimidad. La lealtad fue --y sigue siendo-- su principal arma. En reciprocidad, Vicente Fox les abrió las puertas al control de otras instituciones, principalmente de la PGR: el general Rafael Macedo de la Concha, ex procurador de justicia militar, se transformó en procurador general de Justicia de la República. Toma y daca. Te apoyo y me apoyas; una decisión no explícita pero contundente. El respaldo de los militares al nuevo presidente democrático les dio en correspondencia el premio mayor: la reforma del Estado no iba a llegar al sector de seguridad y defensa. Además, al igual que otras reformas pendientes (la fiscal o la energética), la de seguridad y defensa se frena naturalmente porque no hay fuerza política que la impulse. No tiene adeptos en el Congreso. Los tres principales partidos políticos del país no la tienen en su agenda de prioridades y no hay --se dirán los políticos-- para qué tocar, sacudir o modificar lo que en la práctica (no en la teoría de las instituciones democráticas) funciona bien. El viejo partido gobernante no va a modificar lo que fue un éxito durante 71 años. El partido de la izquierda, el Partido de la Revolución Democrática (PRD), que cuenta con muchos militantes de la generación golpeada por la represión de 1968 y de los setenta, sacrifica la demanda de reforma de la seguridad y defensa para no tener enemigos en las fuerzas armadas. Algunos de los congresistas del partido victorioso el 2 de julio de 2000, el Partido Acción Nacional (PAN), en la legislatura 1997-2000 emitieron declaraciones contundentes sobre la necesidad de instaurar un ministerio de la defensa civil para estar al día con las tendencias mundiales, pero al ascender al poder el PAN ha silenciado la demanda para favorecer al presidente y el buen desempeño de su gobierno: no iban a "hacer ruido" a Vicente Fox en la exitosa relación cívico-militar construida en el segundo semestre de 2000. Tampoco la Secretaría de Gobernación o los servicios de inteligencia sugerían ya modificar el proceso de toma de decisiones. En seguridad nacional y defensa nada cambia hasta que no se consolide la gobernabilidad presidencial. La falta de reforma responde así a una lógica realista de la estabilidad y la gobernabilidad del nuevo presidente. Una muestra clara de la continuidad de la autonomía militar son los nombramientos de coroneles, generales, capitanes de navío y almirantes. Constituye una atribución presidencial el nombramiento de ascensos, pero no se conoce que el presidente revise la hoja de servicios de los aspirantes, ni ha cambiado ninguna de las decisiones que le han enviado sus dos ministros. Por ello, formalmente hay nombramientos presidenciales, pero en la realidad la atribución se sigue concentrando en los dos secretarios de Estado militares; este hecho les da un gran poder dentro de sus dos instituciones.


Tareas pendientes

Cuando en 1991 el entonces presidente Carlos Salinas de Gortari, en la cúspide de sus excelentes relaciones con el presidente George Bush padre, declaró que México podría considerar el envío de tropas a la operación Tormenta del Desierto contra Saddam Hussein, un torbellino sacudió en forma unánime a la opinión pública y a los políticos: "No", fue el clamor generalizado. Eso contraviene la Constitución. La carta magna en su artículo 76 señala que la salida de tropas debe ser consultada y autorizada por el Senado de la República, y ese caso sólo se había dado en una ocasión, en 1942, apoyando a los aliados. Después, cuando el presidente Ernesto Zedillo ordenó el despliegue de tropas mexicanas a América Central en diciembre de 1998 para ayudar a los damnificados del huracán Mitch, y, cuando en 1999 envió tropas a las costas venezolanas por las mismas razones, nadie protestó. No se trataba en esos casos de una acción militar. Era una misión humanitaria. Zedillo formalmente violó la Constitución, pero nadie lo increpó: ningún partido político, ningún senador, ningún diputado, ningún periodista, mucho menos la Suprema Corte de Justicia. Es más, en el salón central de la Secretaría de la Defensa Nacional con orgullo se mostraron las fotos del ejército mexicano dando de comer ¡a la Guardia Nacional, en Venezuela! Las tropas de México, de manera asombrosa, mostrando gran rapidez en su estrategia de rápido despliegue --condición vital para cualquier ejército--, llegaron antes que las de Estados Unidos y España a Honduras, El Salvador, Guatemala y Nicaragua. Un llamado del presidente mexicano a sus homólogos y una orden ejecutiva hicieron posible ese rápido despliegue. ¿Qué cambió?: ¿la misión?, ¿el proceso estipulado constitucionalmente en la toma de este tipo de decisiones? Lo que sí se modificó, en contra del tradicional aislamiento del país, es que México, en determinadas circunstancias, para misiones claramente humanitarias y de no combate, ha enviado a sus fuerzas armadas al exterior por una orden directa del presidente sin consultar al Senado. ¿Cuál es el temor de continuar con esta política?: ¿subordinarse a la hiperpotencia vecina?, ¿por qué no existe una política internacional militar? Si hay una política internacional comercial, ambiental y de salud, si el Instituto Federal Electoral envía asesores a Timor Oriental y si se acepta la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Penal Internacional en el país, ¿dónde está el obstáculo para que México diseñe una política internacional militar?

Surgen nuevas preguntas: ¿hay miedo al cambio en la política de defensa? En los 14 años que llevo impartiendo cursos y conferencias en el Colegio de Defensa Nacional y en el Centro de Estudios Superiores Navales observo una evolución asombrosa en el pensamiento de los oficiales militares. Hace 10 años hablar de un ministro civil de la defensa, de la posible fusión de la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina y de la creación de un Estado Mayor conjunto, para igualar a ejército, armada y fuerza aérea, era un pasaporte seguro para no regresar a los centros educativos castrenses. Hoy se discuten con toda naturalidad los pros y los contras de tales propuestas. Por supuesto que las opiniones en contra prevalecen en el ejército, por dos razones: ¿por qué --se preguntan-- imitar a Estados Unidos, América Latina, España o Canadá? México tiene su propia historia y simplemente no se necesita el ministro civil, puesto que la relación cívico-militar funciona muy bien entre los dos ministros y el presidente. ¿Para qué más burocracia?, y, sobre todo, ¿para qué abrir las puertas a futuros funcionarios civiles que no conocen la ciencia de la guerra? Claro que este último argumento es como afirmar que el secretario de Educación Pública debe ser forzosamente egresado de la Escuela Normal de Maestros, o que el secretario de Relaciones Exteriores debe ser diplomático de carrera, o que el secretario de Salud debe ser un médico de tiempo completo en un hospital. Incluso he debatido con los militares en esos centros de enseñanza sobre la presencia de mujeres ministras de la defensa en dos de los países más militarizados de América Latina: Colombia y Chile. En tono sarcástico un alto funcionario de la Secretaría de la Defensa Nacional comentó: "quizá para el sexenio 2012-2018". Se trata de resistencias naturales, pero la evolución de un Estado democrático va en esa dirección y debe ser considerado con seriedad. En igual sentido se dará el debate sobre la posible redacción de un "libro blanco de la defensa". Todos los países democráticos ya lo ostentan o lo están redactando, y México se está quedando atrás. Sería un paso decisivo para la transparencia que necesita la democracia mexicana. Originalmente británico, el libro blanco es un documento en el que un ministro hace pública la política de su sector, incorpora la información disponible, debate su contenido con los sectores especializados e interesados y, finalmente, se convierte en el documento rector de la política del sector de que se trate. En el continente americano, Canadá siguió con esta tradición en el sector defensa, y Chile y Argentina han escrito ya sus libros blancos de la defensa nacional. Estados Unidos no lo denomina así, pero igualmente divulga regularmente sus políticas de seguridad nacional y defensa para el debate abierto con el Congreso, la prensa y la academia. Hoy el libro blanco se considera clave para la legitimidad de una política en seguridad nacional y defensa.

Más preguntas: ¿se trata de una política exterior militar?, ¿es correcto que la política exterior determine la política de defensa? Una cosa es la diplomacia y otra la defensa. Al respecto, hay una gran incógnita: México es una potencia media en el concierto de las naciones; en América Latina es la segunda nación después de Brasil. ¿Por qué no participa entonces en las operaciones de paz de la ONU y en maniobras militares conjuntas? Las experiencias en América Latina son muy positivas: países grandes y medianos como Brasil, Argentina, Colombia, Chile, o pequeños como Uruguay, Bolivia, Honduras y El Salvador, han tenido excelentes resultados en su participación en el sistema de seguridad internacional. Es falso que apoyar a la ONU signifique convertirse en un incondicional de Estados Unidos: la posición mexicana ante la crisis de Irak lo ha demostrado con creces. El pasaporte a la globalización incluye asumir responsabilidades que históricamente nosotros mismos nos hemos negado. México necesita un ambiente internacional seguro, y sería su deber contribuir a mantenerlo o reconstruirlo. Este debate será inevitable en el futuro cercano, y no sólo enfrentará a las fuerzas armadas entre sí y sus doctrinas, sino que las reubicará frente a la Secretaría de Relaciones Exteriores, el Senado, sus propias leyes e incluso en la Constitución. Los partidos, el Congreso y la opinión pública deberán participar. Por supuesto que el debate ha de contemplar la impostergable necesidad de modernizar el equipo militar estratégico de infantería, aéreo y naval. Si el Congreso no se sensibiliza para remediar esta necesidad, el país se va a quedar muy atrás en tecnología de defensa. Los aviones F-5 adquiridos en 1980 y las fragatas de guerra Knox hoy por hoy son totalmente insuficientes.


Nacionalismo y revolución vs. globalización

¿Se trata, en materia de seguridad y defensa internacional, de una relación de amor-odio para las fuerzas castrenses mexicanas? Como todas las instituciones estatales heredadas de la Revolución, los institutos castrenses llevan sobre sus espaldas el nacionalismo. Para muchas cosas se necesita ser nacionalista, ¿pero debe fomentarse un nacionalismo absoluto? En todo el mundo las fuerzas armadas son el último bastión de defensa de un país y, por ser ésa su razón de ser, no pueden desaparecer; sin embargo en México se ha apartado a las actividades militares de todo tipo de cooperación internacional. ¿Deben mantenerse aislados los institutos castrenses mexicanos de las tendencias mundiales? Es cierto que el poderoso vecino lo es más en el terreno militar. La población de Estados Unidos es casi tres veces la de México; el producto interno bruto es más de 10 veces superior al mexicano; sus fuerzas armadas, en el año 2002, tenían 2.8 millones de hombres, 11 veces lo que las mexicanas; y su presupuesto militar es asombrosamente superior: 348 billones de dólares, casi la mitad del producto interno bruto de nuestro país y 40 veces superior a nuestro presupuesto de defensa. Estas cifras deslumbran a cualquiera, más a un país vecino, pero ¿son razón suficiente para que México se encierre, se aísle o se margine de las tendencias mundiales?

Desde principios de la década de 1990 se ha venido dando una profunda renovación en las fuerzas armadas mexicanas: se crearon los Grupos Aeromóviles de Fuerzas Especiales (GAFE); en el ejército, la fuerza aérea y la armada se ha modificado el entrenamiento, combinando el rápido despliegue con las fuerzas especiales. Más de 5000 oficiales mexicanos se han entrenado en escuelas especializadas en Estados Unidos, y la gran mayoría de ellos pasan a integrarse a los GAFE. Esta cooperación se complementó con el reequipamiento: se compraron fragatas de guerra, helicópteros, etc. En 1997, México recibió 73 helicópteros UH-1H, de los que Estados Unidos empleó en Vietnam y en El Salvador. En México se usaron intensivamente en el combate al narcotráfico. Pero resultó que uno de los helicópteros se desplomó y, en una súbita decisión, la Secretaría de la Defensa Nacional colocó todos los helicópteros en un ferrocarril, de regreso a la frontera. México argumentó que era chatarra y que si iba a haber cooperación se exigía equipo en buen estado; el informe de la Oficina General de Fiscalización (GAO, por sus siglas en inglés) del Congreso de Estados Unidos señala que hubo una sobreutilización de los helicópteros por parte de los mexicanos. ¿Quién tiene la razón? ¿Cuál fue el resultado? Los narcotraficantes fueron los verdaderos beneficiados de esa respuesta nacionalista mexicana. Si nos seguimos comparando con el poderoso vecino, las estructuras militares herencia de la Revolución mexicana están sobrepobladas de oficiales superiores, cosa que no ocurre en Estados Unidos: en 2002, había en ese país 574 generales en activo, y cada uno tenía en promedio a 1467 hombres a su mando; en México hay 537, y cada uno responde por 348 hombres. Los almirantes no se quedan atrás: en Estados Unidos hay 300 almirantes, cada uno de los cuales tiene a su mando a 1590 hombres, y en México hay 241, con 225 subordinados. Otra comparación desventajosa para el militar mexicano: el salario de un soldado mexicano puede llegar a ser 20 veces menor que el de un estadounidense, y aun así hay quien todavía se pregunta por qué hay tantos mexicanos enrolados en las fuerzas armadas de Estados Unidos.

Lo anterior nos lleva a más preguntas: ¿hay un conflicto sobre la existencia de la milicia mexicana o no?, ¿es bueno para los militares mexicanos acercarse, tratar de parecerse o cooperar con Estados Unidos en asuntos de defensa?; si el vecino requiere apoyo para su seguridad nacional y su defensa, ¿se le debe dar o no?


Examen de opción militar

En lo interno y en lo externo, las fuerzas armadas mexicanas tienen que mirar hacia adelante, pero principalmente hacia lo que sucede con los vecinos del continente. No se puede evadir ya el debate sobre si va a haber secretario civil de la defensa y unificación jerárquica del ejército, la armada y la fuerza aérea en mandos conjuntos. No se puede evitar discutir tampoco si algún día va a haber un libro blanco de la defensa. ¿Cuándo va a suceder? Eso es otro punto, pero ¿por dónde hay que iniciar el examen de los temas pendientes? En este mundo se está o no se está. ¿Kant o Clausewitz? México debe revisar seriamente el texto de su Constitución y las leyes derivadas de ella en materia de defensa, seguridad nacional y política exterior. Lo peor es creer que las estructuras son inmutables, que las doctrinas no necesitan revitalizarse y que México puede ser indiferente a cuanto acontece en el mundo, en especial en América Latina.

Cuando tuvo lugar el trágico suceso del 11 de septiembre, inmediatamente la armada desplegó todos sus recursos para proteger la sonda de Campeche. ¿Se hizo lo anterior para ayudar a Estados Unidos o para resguardar la seguridad nacional de México? Lo cierto es que en ese momento la seguridad de ambos países estaba en riesgo y que en esas situaciones las fronteras se diluyen abruptamente. Cuando se iniciaron los ataques a Irak en marzo de 2003, el ejército mexicano efectuó la "Operación Centinela" para proteger la frontera norte de México con 30000 hombres. ¿Eso fue por razones de seguridad de México, o estamos ayudando, gratis, al vecino a proteger su territorio?

Por último: ¿el Tratado de Libre Comercio de América del Norte lleva a México a una futura seguridad y defensa cooperativa con Estados Unidos y Canadá o no?, ¿se debe compartir la seguridad del continente con los demás países americanos, o cada país por su cuenta y riesgo debe establecer sus políticas de seguridad? Son éstas cuestiones clave que tendrán que incorporarse al plan que seguirán las fuerzas armadas mexicanas el siglo XXI.


Fuente:
Artículo publicado en Foreign Affairs En Español, Octubre-Diciembre 2003, ITAM, México, pp. 160-171.