LAS DIFICULTADES DE LA PARTICIPACIÓN CIVIL EN LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS DE DEFENSA EN EL ECUADOR

Fernando Bustamante
Mayo 2002

Durante la década de los años noventa se ha hecho casi un lugar común entre los académicos dedicados a los estudios sobre defensa y seguridad, defender la importancia que reviste para un estado democrático el promover la participación de la ciudadanía civil en la formulación, seguimiento, supervisión y evaluación de las políticas de defensa y seguridad nacional.

Esta preocupación ha estado asociada a consideraciones normativas centradas en dos ejes fundamentales: la profundización del control civil democrático sobre las FFAA, y la búsqueda de mecanismos "objetivos" que prevengan la aparición de desfases entre las mentalidades políticas y las culturas cívicas de ambas partes. De hecho, esta última dimensión se ha nutrido del temor a la repetición de las experiencias traumáticas padecidas por países de la región y en especial del Cono Sur (Argentina, Chile, Uruguay etc.) . Por otra parte, se ha considerado que el control civil sobre las FFAA deja mucho que desear, por dos factores primordiales: las continuas intervenciones de los militares en decisiones políticas cruciales o en actividades golpistas y lo que se considera excesiva autonomía o tutelaje militar en el manejo de áreas cruciales de la vida nacional. En todo caso, se constata la desviación que tiene el sistema de relaciones entre el poder civil y el poder militar en relación al patrón prevaleciente en las democracias "maduras" del primer mundo. Este modelo constituye un referente central en las motivaciones de los impulsores nacionales y extranjeros del diálogo civil- militar.

En cambio, las preocupaciones de los participantes militares parecen centrarse más bien en otras motivaciones. El diálogo con representantes civiles de las academias locales e internacionales, con organizaciones de defensa de los derechos humanos y con dirigentes gremiales, se presenta más bien como parte de un esfuerzo de legitimación de las fuerzas, por un lado, y por otro, como parte de una pedagogía a través de la cual, el estamento militar difunde entre los legos las cosmovisiones básicas de su profesión . Esta difusión pretende incrementar la comprensión y aceptación civil de las prácticas, doctrinas y paradigmas de seguridad prevalecientes en los cuarteles, y crear un mínimo sector civil capaz de comprender a las FFAA y eventualmente apoyar sus políticas y aspiraciones institucionales.

En cierta forma, este diálogo ha partido de y ha preservado cierto nivel básico de malentendido. Para los civiles se trata de educar a las FFAA y hacerlas receptivas a las ideas democráticas, a la importancia del control civil y a la perspectiva de derechos humanos y de ciudadanía. Para los oficiales participantes se trata de sensibilizar a los civiles a los valores autónomos de la profesión y lograr entre las elites un nivel de "comprensión" mayor, sobretodo, por cuanto la sensibilidad militar registra (aunque sea en sordina), la prevalencia de viejos prejuicios estamentales, particularmente arraigados en las elites civiles. Los militares se sienten muy seguros de su autoridad moral frente a las mayorías y frente al "pueblo", pero perciben que las clases hegemónicas civiles no comparten esta afinidad "plebeya" y más bien mantienen fuertes reservas, suspicacias y estereotipos clasistas y profesionales frente al elemento castrense.

Es digno de notarse que el diálogo civil- militar en Ecuador ha evitado, en líneas generales, las instancias políticas de la democracia representativa. La presencia de los partidos políticos o de los miembros del Congreso nacional ha sido débil y esporádica y nunca ha considerado, por ejemplo a la Comisión de Defensa de la Cámara de Representantes. En cambio, los promotores del diálogo se han dirigido directamente a ciertos grupos de la "sociedad civil", soslayando al Estado civil propiamente tal.

Ahora bien, la idea original del control civil sobre las FFAA en una democracia representativa moderna es que dicho control pasa por las instancias Estatales del poder civil y no por la vía de las asociaciones intermedias o de los ciudadanos particulares. El control civil se localiza en las instituciones representativas del Gobierno civil, y no en sus cuerpos intermedios o asociaciones corporativas. En el caso del Ecuador esto debería significar que el escenario primordial y en primera instancia de dicho control debería tener su "locus" en la Legislatura y en el Ministerio de Defensa, entendido éste como el agente de la responsabilidad política (no gremial o profesional) frente a la civilidad. En una democracia "madura", la ciudadanía ejerce el liderazgo sobre las FFAA a través de la Legislatura y del Gabinete Ministerial, en el cual el Ministerio o Cartera de Defensa representa al Ejecutivo y a ejerce desde allí la tuición políticamente responsable sobre las instituciones especializadas. Secundariamente, la Diplomacia debe también (normalmente) ejercer un control de segundo nivel sobre las políticas de defensa, al menos orientándolas en sus dimensiones políticas externas .

El diálogo civil-militar en Ecuador, ha soslayado dar prioridad al trabajo con estas instancias. En cierta forma, ha revestido un carácter hiper-democrático, con rasgos de "basismo", por lo demás originales. Es como que los participantes han decidido ir directamente a la población, o por lo menos a las intelectualidades sectoriales de los distintos estamentos corporativos (sindicatos, universidades, cámaras, organizaciones étnicas, medios de comunicación etc.), más que a las organizaciones propias del Estado.

El control o hegemonía civil sobre las FFAA, en caso de desarrollarse a partir de esta base, revestiría el carácter de un "ascendiente" difuso de las fuerzas civiles, resultante de una aproximación de perspectivas ideológicas y de una mejor comunicación capilar a nivel de la ciudadanía. Este tipo de control (si puede llamárselo así) omite las consecuencias institucionales a nivel de régimen político, y descansa en una difusa empatía desarrollada dialógicamente en instancias cuasi-acádemicas de encuentro personal. Probablemente, en la concepción de muchos oficiales, el dialogo civil-militar no es sino el complemento de los muchos y capilares diálogos por medio de los cuales los sectores populares se comunican diariamente con la oficialidad, en la interface entre destacamentos y las áreas circundantes, a través de la acción cívica, empresarial, de asistencia en emergencias y de cierto clientelismo desarrollado por las FFAA respecto a los pobres y marginales de áreas periféricas. De hecho, podría hacerse la hipótesis, que para las FFAA, el diálogo con los civiles es parte de la acción cívica, aunque con medios y formas muy diferentes a los que se utilizan en la relación con los sectores populares. En efecto, es motivo de orgullo, para la oficialidad su "compenetración" con al ethos y la experiencia vital de las capas más pobres de la población. Esta sensibilidad mutua es vista como prueba concluyente de que las FFAA se hallan estrechamente vinculadas a la civilidad y que su práctica valores profesionales de hecho se hallan en sintonía con el mundo civil. Tal sintonía sería una especie de garantía moral de la consistencia entre las orientaciones profesionales y las de la civilidad. El control civil reviste una forma "capilar" y originado desde la base social misma. Los militares pueden así sentir que de hecho existe un control civil, dado de manera tácita en la capacidad de las FFAA para recoger de manera práctica y cotidiana el "sentir" popular e interpretarlo de manera fidedigna. El dialogo con los sectores organizados sería simplemente una forma de complementar dicha "sintonía" y de univerzalizarla.

Como se ve, la concepción latente de control civil no requiere de un aparato formal, "objetivo" e institucionalizado al nivel del régimen político, sino que se expresa como resultado de una capacidad orgánica de empatía subjetiva entre el cuerpo de oficiales, en sus prácticas cotidianas, son el "ser" espiritual de la nación "real".

Cabe sin embargo intentar una explicación de esta forma subterránea de entender la relación con el mundo civil. Forma que, por otra parte, parece consistente con las actitudes de muchos participantes civiles, que ven en el dialogo su propia forma de sintonizar a los militares en sus propias preocupaciones sobre el rol de las FFAA en la vida nacional, más allá incluso de la política formal.

En suma, se trata de entender las razones que mueven a los participantes del diálogo a realizarlo por "debajo" de las instancias representativas de la democracia formal. Al mismo tiempo, es preciso explicar porqué los partidos políticos parlamentarios y los integrantes del Congreso nacional tampoco hacen mayores esfuerzos ni demuestran interés en internalizar como propia la problemática y en asumir el tema del control civil como una prioridad de su quehacer político Se trata de dar cuenta de las raíces de tres conjuntos de abstenciones: a) la de los militares respecto a las instancias políticos- representativas formales, b) la de las organizaciones sociales y académicas frente a las instituciones políticas y c) la indiferencia de partidos y representantes frente al tema militar y frente a las iniciativas de dialogo entre civiles y militares.

Para despejar las citadas incógnitas se propone un abordaje mixto que utilice tres enfoques combinados, a) el de cultura política, b) el de estructuras institucionales y c) el de incentivos racionales. Se sugiere que comprender las limitaciones y bloqueos del dialogo civil-militar en el Ecuador puede hacer necesarias aproximaciones que utilicen diferentes perspectivas desde diferentes ángulos y de manera simultánea.


La Perspectiva e Intereses Militares Frente al Diálogo

En primer término, se presenta una resumida reseña de lo que la observación indica es la perspectiva con que la mayoría de los militares enfrentan o han enfrentado el diálogo civil-militar.

Para muchos oficiales el diálogo civil- militar ha sido visto como a) una ocasión para "educar" a los civiles en la perspectiva castrense, y b) una ocasión preciosa, por lo rara, para ventilar legítimamente ante representantes de las elites civiles, sus malestares y descontentos frente a la calidad de la vida democrática y republicana. Raras veces los oficiales ven estos intercambios como una ocasión para aprender o para tomar nota de las posturas civiles respecto a sus tareas profesionales y a lo que se espera de las instituciones castrenses. El punto de partida de muchos oficiales es que ellos deben desarrollar una función pedagógica a partir de un saber corporativo probado y válido. En cierta forma, puede detectarse un ethos de "evangelización" destinado a interlocutores gentiles y menesterosos de ilustración. Es posible pensar también que para algunos militares, el dialogo civil-militar es visto como una ocasión de realizar una docta propaganda de sus valores profesionales en un mundo ignorante. La ilusión de esta actitud estriba en la idea de que si tan solo los civiles pudiesen ser socializados en la perspectiva castrense de la sociedad y de la seguridad, ellos no tardarían en adoptar una cosmovisión análoga y compatible con las castrense.

Por otra parte, en su trato con quienes son vistos como representantes de las elites civiles, muchos oficiales han tomado la postura de presentarse como "tribunos" putativos del pueblo de clase baja. El supuesto tácito que parece ser el adoptado por al menos algunos oficiales es que ellos concurren a las conversaciones, no solo como voceros de sus instituciones, sino como delegados tácitos del "pueblo", de los pobres, de los grupos marginales a los centros más tradicionales del poder. En esta calidad, ellos deben revelar a los civiles (presumiblemente miembros de la elite ) la realidad - por ellos básicamente desconocida- del mundo popular, sus necesidades, sus aspiraciones y sus problemas. La función del oficial, entonces no solo es la de ser el educador de los civiles en lo castrense y en la "alta política" de Estado, sino que también la de descubrir a estos civiles alejados de la experiencia del pueblo, la verdadera naturaleza de ese mundo (o mundos) sociales, que los civiles de elite, en su alienación, enajenación y exotismo respecto a la gran masa, desconocen o ignoran. El militar ese mensajero que vienes desde las profundidades de la nación para "descubrir" y "revelar" al habitante del poder y de la fortuna, la existencia real y concreta de esa masa enorme presuntamente desconocida e ignorada. Esta vida popular ignota para los civiles de elite no tiene otros impolutos voceros y delegados que los oficiales, quienes son los únicos que, presuntamente, pueden conocerla, porque viven con ella. La educan y son los únicos capacetes de ofrecer servicios y bienes que cumplen con sus verdaderas aspiraciones. Para los oficiales, los políticos, y en especial los populistas o izquierdistas; no constituyen "verdaderos" representantes de los pobres, porque estos políticos solo buscan conseguir el voto del ciudadano para luego explotarlo y utilizarlo desde las posiciones de poder así obtenidas. Así el conocimiento o saber social del político puede ser cierto y fidedigno pero se halla corrompido y distorsionado por el hecho de que es un saber al servicio de un interés extrínseco a la necesidad del pobre. Es un conocimiento que tiene el pecado de nacimiento de ser obtenido con el propósito venal de convertirlo en ganancias para el político o funcionario civil. En este sentido, el mundo popular y la experiencia de lo popular son "explotadas" por el político civil. Esta "explotación" es casi un resultado "estructural" del hecho de que el político se halla sometido a un sistema de incentivos que lo inducen necesariamente a instrumentalizar su relación con el pobre a fin de lograr éxito y obtener las recompensas que, en primer término, lo han atraído a la política. En realidad los militares ven a los políticos como empresarios egoístas ("downsianos") de la vida pública. Pero, mientras Downs en su "Teoría Económica de la Democracia", postula una suerte de "Mano Invisible" electoral que obliga al político auto-referente y egoísta a terminar actuando en pro del bien público si ha de conseguir sus propósitos individuales, la perspectiva de los militares Ecuatorianos, no incorpora una concepción de la democracia electoral como análogo de la "Mano Invisible". Para los oficiales Ecuatorianos el sistema electoral no garantiza que "los vicios privados de los políticos individuales se transformen en el bien público". En realidad, la oficialidad es agudamente consciente de que si quisiera hacerse una analogía del sistema electoral con un "mercado", se podría constatar que se trata de un mercado altamente imperfecto, y casi inevitablemente distorsionado. En esta condiciones el empresario político, no tiene impedimento para esquilmar, burlar y explotar sistemáticamente al "cliente" (al elector). En condiciones en que no puedo confiarse en ninguna "mano invisible", la importancia del vicio o la virtud privada vuelve a tomar la delantera. En este punto, es donde los militares establecen la diferencia entre ellos y los políticos (entendidos como empresarios de la política): la relación entre el político y su elector esta viciada ab initio, por el carácter privadamente utilitario de las motivaciones del político o del partido (su "vicio" privado) y por la imposibilidad sistémica de una disciplina análoga a la del mercado (su "vicio" público). En cambio, el militar, como no puede ni quiere ser un empresario de la política (el militar nada tiene que ganar de la formación de una clientela civil) puesto que su carrera profesional no se cumple ni es exitosa en función de "ganar votos" o de desarrollar mecanismos personales de lealtad política con civiles; puede por tanto "ver" al pobre, relacionarse con el pueblo, desde un saber no distorsionado por el interés venal. La relación entre el militar y el pueblo es una relación no degradada por la venalidad del interés del oficial. Ello le garantiza la posibilidad de la imparcialidad y por tanto le abre - estructuralmente- las puertas a un conocimiento "justo", objetivo de la vida popular.

El profesional o académico civil no "ve" al pueblo porque no convive con él, ni establece una relación estrecha con el pueblo. El político si la establece pero desde un saber degradado por su telos venal. Solo entonces el militar, como único posible traductor "justo" del pueblo para las elites . En los diálogos civil-militares, esto justifica la pretensión castrense de enseñar a los civiles la verdad - para ellos oculta- de la vida popular. Por ello mismo, los oficiales tiende a verse a si mismo como "los mejores representantes posibles" del pueblo. La experiencia no distorsionada del ciudadano real, reemplaza a la delegación representativo-electoral como fuente legítima de agencia política. LA elección es un acto de enajenación de la voluntad que no expresa sino las condiciones de una estafa al ciudadano. En cambio el saber desinteresado del militar genera una representación "depurada" y realista de una voluntad cívica no conculcada por la venalidad del político.

Como se ve, es fácil darse cuenta que si los militares ven a los políticos como agentes en contradicción objetiva de intereses con su principal, difícilmente podrán concebir como institucionalmente útil desarrollar un diálogo con los partidos y sus representantes en el Parlamento. Estos últimos se hallan condicionados por la venalidad del voto y del cargo y por tanto, no tiene n la posibilidad cognitiva de poder "ver" la realidad. Por ello mismo,. Carecen de la posibilidad de hablar sincera y transparentemente dado que su discurso es "interesado". Antes estos agentes, la pedagogía militar de lo nacional y de la nación debe necesariamente encallar. El político no es un sujeto que esté en condiciones de llevar adelante un diálogo de "buena fe", y es más, aún si pudiese llevar adelante tal diálogo, este no podría tener consecuencias prácticas relevantes. Actuar sinceramente resulta nocivo para la carrera del político y éste último no gana nada con poner en práctica cualquier enseñanza o hallazgo derivado de los diálogos. En cambio, el académico, el profesional, el miembro de una ONG, el militante de alguna causa, se halla mejor situado para realizar y llevar a los hechos una enseñanza, un mensaje, una revelación proveniente de la experiencia antropológica castrense.

Finalmente, y por último, los militares parecen pensar o sentir que las instancias representativas no son aquellas donde pueden realmente definirse las políticas que efectivamente interesan al estamento castrense. La Legislatura, en la práctica, solo excepcionalmente y ante crisis muy específicas se ocupa del tema de la defensa nacional, y su manejo de la cuestión presupuestaria es puramente pro forma. Los militares saben que las políticas de defensa se resuelven en última instancia en las propias instituciones castrenses y en el Ministerio de Defensa. No existe ninguna razón para involucrar a políticos y partidos, que de todas formas no se espera cumplan ningún rol, ni tengan propuestas, ni desarrollen destrezas en el tema de la seguridad. Por otra parte, los militares sienten un claro temor a lo que podría pasar si el tema de la seguridad es asumido por los políticos "realmente existentes". Es fácil para los oficiales asumir como válido el discurso teórico del control democrático sobre la defensa, pero les resulta, en los hechos, repugnante, verse bajo la tutela de una representantes espurios y venales de una voluntad ciudadana que es sistemáticamente distorsionada y enajenada en el acto de la delegación representativa . En el fondo de las actitudes militares parece haber una nostalgia utópica por una representación libre de la dialéctica del agente/principal, una representación por completo transparente, en la cual el representante no pueda desarrollar sus propios intereses y su propio cuidado de sí, frente a un representado que asume la plenitud de la subjetividad, sin perdida ni derrame.

Esta repugnancia a aceptar la validez efectiva de los mecanismos representativos hace que para los oficiales el diálogo civil militar solo valga la pena con aquellos sectores que puedan aparecer como más o menos pulcros de todo interés "político- empresarial", como inmunes a la venalidad de la política y como libres de cualquier interés auto- referido. Esto excluye a los políticos elegidos y a los partidos ("meras empresas electorales").


El Dialogo Civil- Militar Desde la Perspectiva de los Civiles Participantes

En interesante y curioso anotar que para lo sectores civiles participantes en los diálogos civil- militares, tampoco ha sido motivo de reparos o ha llamado la atención la ausencia de los partidos políticos y de los sectores parlamentarios. ¿Quiénes han sido, en general, los sectores civiles más asiduos de estos diálogos? ¿Cuáles han sido sus motivaciones centrales? ¿Cuál su(s) proyecto(s)?. Al mismo tiempo habría que preguntarse si aparte de los políticos, la dificultad de participación ha afectado a otros sectores o grupos de la sociedad civil.

Es preciso, en primer lugar, anotar la extracción de los más importantes y regulares participantes de estas iniciativas. En efecto, tampoco es realista pensar que el sector civil ha sido homogéneo y que todos sus integrantes tiene los mismos intereses. El diálogo puede acoger al menos parte de la diversidad de intereses y formaciones que se pueden hallar en la compleja sociedad civil Ecuatoriana.

Podemos distinguir las siguientes componentes de este diálogo:
Como se ve, en esta lista, no aparecen, en cambio, representantes empresariales. Indirectamente el sector privado se ha visto representando por lo que podría llamarse un estamento de "intelectuales orgánicos", o sea expertos, asesores, profesionales vinculados a la empresa privada y proclives a defender posturas con eco en los ambientes de negocios.

Aunque, como se señalaba anteriormente, cada grupo particular ha tenido su peculiar agenda, existen un conjunto de elementos básicos más o menos comunes. En primer término cabe señalar que en el dialogo civil-militar han estado sobrerepresentados grupos que no tienen muchas perspectivas de actuar con éxito en el plano electoral. Con pocos excepciones se trata de cúpulas intelectuales de grupos de débil contingente, que o no son electorados interesantes, carecen de formas de capital políticamente eficaces o no tienen vías de acceso a las formas de acción política "clásica". .El diálogo civil-militar puede ser tomado como un sucedáneo de una difícil o precaria articulación con el mundo de la política formal y como un ámbito de acción "estratégico" para maniobrar una influencia sectorial.

Es notorio que también en estas iniciativas existe una presencia preferencial de sectores que podrían identificarse con la "izquierda" política tradicional. Como se sabe, las izquierdas "clásicas" (no populistas) Ecuatorianas han sido siempre muy débiles electoralmente y han fracasado en arraigarse profundamente en importantes electorados. Otero tanto - y simétricamente- puede decirse de los sectores liberales estrictu sensu. En Ecuador debe distinguirse el interés empresarial y corporativo, que ha sido ante todo un interés mercantilista, proteccionista y prebendal, y el libremercadismo que ha sido una ideología relativamente exótica y de grupos de elite extremadamente reducidos. En cierta manera a la derecha liberal Ecuatoriana le ha pasado lo mismo que a la izquierda doctrinaria. Mientras que esta última ha sido sofocada en su desarrollo por los diferentes populismos, el liberalismo no ha pasado de ser una retórica al servicio del mercantilismo y sus exponentes "auténticos" han sido tan insulares en la derecha como los izquierdistas análogos lo han sido en su franja de opinión. En suma, en el diálogo civil-militar se constata un sesgo o carga preferencial hacía los destacamentos de izquierda o de derecha que han sido más bien marginales electoral o gremialmente.

Ahora bien, ha sido una tendencia histórica de los grupos de la izquierda electoralmente débil ( y en menor medida, pero por razones muy precisas) el ilusionarse con la posibilidad de compensar su falta de influencia en las urnas con un ascendiente en los cuarteles. Esto se ha expresado (aunque no exclusivamente) en el llamado "putschismo" militar. Al menos desde la Revolución Juliana, pasando por la "guerra de los 4 días", por el efímero régimen del General Enriquez, por la "Gloriosa" de 1944, por la "Revolución Nacionalista" de 1972, por las sublevaciones inspiradas por el General Frank Vargas y en el episodio del 21 de Enero del año 2000; se ha presenciado el surgimiento y cristalización de grupos civiles y militares que apostaban a alguna forma de régimen o movimiento político de tipo "tenentista" que impusiera desde los cuarteles la política que los populismos o los mercantilismos conservadores obturan desde las urnas.

Este jacobinismo civil de izquierda, en ningún caso es una conspiración o complot para subvertir a los cuarteles. Se trata tan solo y ni más ni menos del cultivo de una relación que busca mantener la sintonía moral e intelectual entre estos grupos civiles de poco arrastre electoral y el latente mesianismo militar. Por otra parte, aunque de manera tal vez menos evidente, los ideólogos liberales parecen perseguir una idea análoga. Después de todo puede arriesgarse la hipótesis

De que los liberales libremercadistas son- en el contexto Ecuatoriano- un grupo anti- sistémico en no menos medida que las izquierdas no populistas. En este sentido no hay una diferencia formal entre la postura liberal y la postura izquierdista, en la medida que ambas recurren a la tradición de las elites "iluminadas" y minoritarias que cultivan una soterrada influencia castrense, la cual puede mantener viva la esperanza "juliana" o la de alguna forma de Torrijismo vernáculo, para unos, o de revolución anti-mercantilista "desde arriba" para otros (al estilo de Pinochet, Fujimori o Menem).

Esta agenda latente debe a su vez mezclarse con la de los sectores académicos. Los académicos locales parecen guiados por una compleja mezcla de valores y aspiraciones. En primer lugar, es preciso notar que en Ecuador la separación del estamento universitario en un mundo puramente universitario o para-universitario ha sido siempre muy incipiente. De hecho, la Universidad pude ser vista - en general- como la retaguardia del político ilustrado o pretensiones de serlo. La Universidad es parte del aparataje de la política local y el profesor universitario, es generalmente un alter de cierto tipo de político tradicional. En Ecuador es muy débil la "academia" pura y por tanto muchas veces las estrategias de reproducción académica son también estrategias políticas. En cierta forma se espera que un académico exitoso se proyecte en el servicio público y traduzca su prestigio científico en acción pública. Tras todo académico hay un político latente o un asesor de políticos. Baste ver la trayectoria de algunos de Presidentes o políticos notorios que ha tenido el Ecuador en el siglo XX: José María Velasco Ibarra, Oswaldo Hurtado, Gustavo Noboa, Leon Roldós, Jamil Mahuad, Rodrigo Borja etc.

De esta forma es difícil pensar que la estrategia académica sea por completo ajena a la del posicionamiento político actual o eventual. Por otra parte los académicos extranjeros tampoco -por lo general- se hallan desvinculados de estrategias políticas. Estas, en cambio corresponden al cumplimiento de los mandatos contenidos en las agendas de las agencias (públicas o privadas) de cooperación que financian y sostienen a estas iniciativas. Estos académicos foráneos pueden alimentar su curriculum universitario y su docencia con el proceso de diálogo, pero sobretodo fortalecen sus lazos y legitimidad frente a las fuentes de financiamiento, lo cual les permite acceder a nuevos fondos y proyectos y lograr así la reproducción ampliada de sus estrategias de distinción y avance profesional.

En realidad, el problema es que aparte de las contrapartes extranjeras de los diálogos, no es claro cuáles son, en concreto, los incentivos de los actores civiles locales para que este diálogo se traduzca en cambios institucionales efectivos que redunden en un sistema civil de control republicano objetivo sobre las fuerzas armadas. En suma, los actores civiles entran en estos diálogos con una serie de agendas que apuntan hacia otros objetivos que a veces son contradictorios con la funciones manifiestas de estas actividades. De hecho, aparte de ciertos sectores dentro de las ONG's y del mundo académico, no parece que el logro de estos objetivos ostensibles sea el propósito que motiva a los participantes. Con frecuencia se trata ante todo de obtener una audiencia privilegiada entre actuales o futuros altos oficiales, a fin de adquirir influencia o apostar a ella ante lo que se considera inevitable tutelaje o rol político moderador de los militares.

La idea del diálogo civil-militar contenía, desde sus inicios, la esperanza de ayudar a formar una clase política que pudiese abordar inteligentemente los temas de la seguridad y que pudiese especializarse en ella. El objetivo de esta esperanza era la de desarrollar estamentos políticos que pudisen profesionalizarse en el campo de las políticas de defensa y seguridad y que pudiesen formar una contraparte idónea para los militares. Se ha pensado que solo una capa de políticos civiles interesados y dedicados al tema, podían proporcionar el personal político y gubernamental capaz de llevar adelante un proyecto de control civil sobre las FFAA.

A pesar de las anteriormente citadas esperanzas y de los esfuerzos realizados, ni este tipo de políticos se ha desarrollado, ni las prácticas políticas en torno a la defensa nacional han experimentado mayor tranformación respecto a lo que ha sido tradicional.

Hasta ahora en efecto, la mera prédica de la conveniencia de avanzar hacia una más plena ´participación civil en la formulación y control de las políticas de defensa ha arrojado pocos resultados. El dialogo civil-militar es una idea que no encuentra detractores y a la cual todo el mundo rinde pleitesía. Sin embargo, en notorio contraste con este consenso retórico, es muy poco lo que en efecto se ha avanzado en este sentido.

Es verosímil que este bloqueo diga relación con el hecho antes apuntado: que la mayor parte de los actores civiles emprenden el diálogo con las FFAA desde intereses que apuntan en otras direcciones, y que el acuerdo retórico con los propósitos manifiestos de los organizadores académicos y de sus contrapartes extranjeras, constituya tan solo una representación destinada al público financiador (al que paga la entrada del espectáculo), a fin de seguir permitiendo la escenificación de un proceso, que, por su lado ya ha sido desviado por sus protagonistas civiles con otros objetivos diferentes.


Los Incentivos de los Políticos Parlamentarios

Este tratamiento no puede terminarse sin hacer referencia a las razones por las cuales los temas de la defensa nacional y de la seguridad parecen carecer de atractivo e interés para los políticos y partidos parlamentarios. Se trata de entender de acuerdo a los mismos modelos explicativos, en donde se produce el bloqueo que impide el paso de la retórica del control civil a prácticas institucionales que efectivamente lo pongan en práctica.

A este respecto se presentan tres vertientes explicativas: la primera de ellas hace alusión a factores institucionales arraigados: las políticas de defensa se deciden de antemano mucho antes de que los organismos representativos puedan tener siquiera la posibilidad de hacerse cargo de ellas. El marco jurídico institucional localiza estas decisiones en el Ministerio de Defensa y en las reparticiones militares especializadas. La tradición política y legal Ecuatoriana ha recluido los asuntos de la "alta política" en esferas relativamente protegidas del escrutinio democrático, el cual es considerado poco de fiar y sujeto a las veleidades de una población y de representantes poco idóneos para juzgar del tema. En cierta forma, los políticos y funcionarios civiles aceptan este punto de vista y lo hacen parte de la más amplia y tácita aceptación del "tutelaje" militar. En cierta forma el sistema opera como si estuviese en ultima instancia regido por un poder meta-constitucional que no debe ser y no es responsable ante la ciudadanía, la cual, es vista como pasible de una capitis diminutio inherente en estas materias. En todo caso los políticos aceptan que hay un quid pro quo en este arreglo: los militares se abstienen de intervenir en el día a día de las áreas reservadas al poder civil, y los civiles dejan en paz a los militares en sus áreas de putativa "expertise" profesional. Este arreglo tácito se ve, probablemente reforzado por el tejido corporativista del sistema estatal Ecuatoriano. La autonomía militar es simplemente otra instancia más de un fenómeno mucho más amplio: la cesión de jurisdicciones públicas a corporaciones de especialistas que son encargados del manejo privativo de áreas en las que se les supone saberes mejores (expertise) y un interés más intenso y específico que el resto de la ciudadanía (gobierno de "stakeholders"). Una institucionalidad armada sobre moldes estructurales absolutistas y corporativistas permite que la autonomía militar sea vista como "natural" y auto-evidente por una clase de políticos que ve la gestión de la cosa pública como una un sistema de división de funciones gremialmente repartida . El sistema institucional entero se halla traspasado de corporativismo, por lo que su versión militar no resulta en ningún caso un elemento foráneo, extraño o intrusivo en las instituciones y en las prácticas institucionalizadas del estado Ecuatoriano y de sus agentes políticos.

De hecho, la autonomía castrense Ecuatoriana podría verse a la luz de esta especificidad de su sistema de instituciones políticas en la "larga duración". En este caso, la aquiescencia de los políticos a la preservación de los "espacios reservados" es un caso particular de la aquiescencia más general ante la idea y la práctica de la "soberanía parcelada" u "organicista", de acuerdo a la cual, cada función de lo público debe ser controlada privativamente por organismos particulares especializados. Lo público, en realidad, es, en esta perspectiva, la resultante de la articulación de esta soberanías parciales manejadas por grupos de estatus con fueros peculiares. La idea detrás de estas afirmaciones es que los políticos Ecuatorianos operan en una matriz institucional de corte gremialista, que asigna ideal y prácticamente a los militares el manejo exclusivo de los asuntos de la defensa y de la seguridad nacionales. Su reticencia a poner en práctica la idea del control civil es el resultado de su funcionamiento en un marco legal y pragmático que no contempla una noción de soberanía indivisa o que no acepta como legítimo el principio del control democrático de los expertos por parte de los no expertos.

Una segunda aproximación destinada a entender las razones detrás de esta divergencia entre el discurso del dialogo civil-militar y la práctica política y partidista real, podría recurrir a ciertos análisis de tipo culturalista. En tal caso, es necesario referirse al estatus del discurso y de la palabra como tales en el escenario intersubjetivo de la política Ecuatoriana. Una somera observación de otros "diálogos" realizados en la última década en el Ecuador, revela una similar imposibilidad de traducir los "consensos" alcanzados en políticas públicas o reformas legales efectivamente impulsadas y aceptadas. LA imposibilidad de lograr una traducción de los resultados y acuerdos alcanzados en los diálogos, en prácticas políticas novedosas y concordes con la naturaleza sustantiva de los consensos, no es privativa de la esfera de las relaciones entre el mundo civil y el mundo militar: aparece también en muchas otras esferas y ámbitos. El estamento político partidista sufre en todos los temas de una dificultad que parece sistemática para "pasar a la acción", para tomar "prácticamente en serio" sus propias conclusiones discursivas.

Un abordaje de esta tijera práctico- discursiva podría llevarnos a considerar el status mismo del discurso en la cultura cívica Ecuatoriana: como ya se ha sugerido en otra parte, el discurso público en el Ecuador es visto como parte del universo simbólico de las "buenas maneras", y se orienta más que nada a realizar una determinada presentación retórica del "si mismo" y de una conducta situacionalmente adecuada, en el marco de la reproducción de la "persona" pública. De esta forma, muchas variantes del discurso público, van dirigidas más que nada el horizonte simbólico de las "buenas maneras", en el cual lo que se dice se liga a la fabricación de un tinglado significativo en el cual el "yo" puede ser mostrado como "digno", "apreciable", "decoroso". Este régimen discursivo nada tiene que ver con una intención práctica o incluso con un esfuerzo mimético por dentoar un mundo epistemicamente real. En otras palabras, se comparece a los diálogos y se llega a simulacros de acuerdo como parte de una ritual representacional cuyo efecto o rendimiento es el de exteriorizar escénicamente una retórica de la convivialidad, del mutuo reconocimiento y de la mutua dación de valor . En suma, de lo que se trata es de producir a los protagonistas como individuos dignos de la dignidad de ser parte de la comunidad de interlocutores válidos: el tipo de personas (putativamente meritorias o prestantes) que son dignas de estar presentes en los intercambios de personas así determinadas. El mundo del quehacer político es otro, y funciona de acuerdo a otras reglas muy diferentes que pueden tener vigencia precisamente en la medida en que las reglas discursivas de las "buenas maneras" públicas les permiten no aparecer como espectáculo de reglas, sino quedarse como meros saberes y destrezas "practicas": inconfesables, inconfesadas e irreconocibles, pero por ello mismo, y en virtud de esa no figuración, capaces de dirigir y orientar las prácticas reales de los agentes. Los diálogos, son así una especie de recurso retórico para hacer decoroso (parte del decorado "honorable") a las prácticas que pueden perfectamente prescindir de tomar pragmáticamente en serio sus resultados.

Una última aproximación a la explicación del bloqueo que impide la traducción de los diálogos en actividad política práctica puede hacerse desde una perspectiva de "acción racional". Anthony Downs ha sugerido que en un sistema democrático -republicano el político puede ser tratado como un actor racional- egoísta, que, al igual que otros actores de similares características, busca optimizar su balance hedónico a través del uso eficiente de sus recursos escasos frente a unos objetivos presuntamente indefinidamente amplios. Para entender la acción del político es, por tanto, preciso determinar cuales son esos objetivos y cuáles son las estrategias racionales que permiten entender sus acciones como parte de un intento por optimizar "ganancias".

Desde la perspectiva downsiana, el político, al igual que los demás sujetos busca optimizar su acceso a bienes egoístas tales como dinero, fama, prestigio, placer etc. A diferencia de otros actores, busca conseguir estos fines mediante la conquista y el desempeño de cargos públicos. En una democracia electoral, el cargo público se obtiene (directa o indirectamente) a través de las elecciones y las elecciones se ganan con votos. De esta forma, el político es ante todo (y debe ser) una especie de máquina calculadora del impacto electoral de sus acciones y palabras. El "zoon politikon" no es (en este contexto nada Aristotélico) sino un estratega electoral. Sus acciones estarán guiadas por el cálculo sobre el impacto que sobre las chances electorales del político y de su partido puedan tener cada una de sus "jugadas". De esta forma, la posible máxima de acción que debe guiar al político es : "haz aquello que aumente tus probabilidades de ser electo (o re-electo)". Acciones que reduzcan la popularidad electoral del político o que impliquen el gasto de recursos escasos en actividades sin impacto en las oportunidades electorales, serán "malas" inversiones o desperdicio y, esto, en un ambiente competitivo, debe ser visto como irracional y contraproducente.

De acuerdo a esto, la explicación por la poca atención efectiva que los políticos le dan al dialogo civil- militar o a su traducción en efectivas reformas institucionales; debería explicarse como un resultado del hecho de que los temas de la seguridad y defensa nacionales "no dan ni quitan votos". Dicho de otra manera, no existen segmentos importantes del electorado que vayan a decidir sus intenciones de voto en función de las antecedentes del político en materia de políticas de defensa y seguridad. Para un político es irracional dedicar tiempo y otros recursos a iniciativas o actividades en este campo, cuando su destino electoral gira en torno a otros temas. Es posible, que solo en grandes crisis o frente al cada vez más crítico tema de la seguridad ciudadana, la clase política vaya a terminar concentrando esfuerzos en el dialogo o en traducir debates públicos civiles en iniciativas legales, institucionales o de política pública, desde lo civil, hacia lo policial y militar.

Si esto es así, entonces no existe reales posibilidades que el control civil sobre las FFAA y los resultados del diálogo civil-militar se proyecten en reformas efectivas o en un nuevo sistema de relaciones civil- militares, mientras no existan amplios públicos cuyas decisiones electorales, sus adhesiones partidistas y sus intereses más centrales no se hallen, de alguna manera, vinculados a la manera como vayan resolviéndose los temas de la seguridad y defensa nacionales. Solo la existencia de un electorado comprometido, afectado y vitalmente concernido puede sentar las bases para un interés efectivo de los partidos políticos en estos temas. En suma, mientras no haya elecciones que dependan de las posturas y del "record" de los partidos y de sus políticos en los temas de seguridad, el control civil y otras problemáticas conexas seguirán siendo un asunto que se manejará fuera de los escenarios políticos, partidistas y parlamentarios, y, en esa media seguirán siendo temas consensuales, impotentes y meramente discursivos.

Las páginas anteriores han tenido como objetivo intentar una explicación de la aparente imposibilidad de traducir las iniciativas de diálogo civil-militar en un cambio profundo de las formas tradicionales de manejo de la relación del poder político civil con las instituciones castrenses. Más aún por cuanto entre los participantes de estas iniciativas se ha ido formando un consenso en el sentido de que el poder tutelar de las FFAA debe ser reemplazado por un sistema de control civil "objetivo" y que es preciso avanzar hacía una participación orgánico de la civilidad en la planificación e implementación de las políticas nacionales de seguridad. El involucramiento civil en la planificación día a día del sector ha seguido, empero, los patrones tradicionales, y la vida política Ecuatoriana muestra, por el contrario, una tendencia a la profundización del papel regulador de las instituciones castrenses sobre la política y no a la inversa.

Un realismo político mínimo requiere indagar profundamente las razones para esta resistencia de los patrones tradicionales y percibir con más exactitud que la reforma de las relaciones entre militares y civiles no consiste tan solo en establecer ámbitos de diálogo, sino que en estudiar las forma como los diálogos pueden convertirse en iniciativas político- institucionales respaldadas por una efectiva voluntad de acción y transformación.