DE LA DEFENSA HEMISFÉRICA A LA SEGURIDAD REGIONAL
Pablo Celi
Octubre 2004
I. La regionalización en las condiciones de la seguridad global
El sistema interamericano atraviesa por una fase de transición en las concepciones e instituciones de seguridad y defensa, que se expresa en un proceso político de reforma del sistema, con acuerdos limitados entre los Estados del área, sobre sus contenidos y régimen institucional.
En la orientación y el alcance de esta etapa de transformaciones inciden los nuevos escenarios económicos, políticos y militares globales, el desarrollo de los sistemas políticos en la región, la naturaleza de sus conflictos y su vinculación con las grandes tendencias de reestructuración del contexto mundial.
La reformulación hemisférica de la seguridad y la defensa, en la definición de sus orientaciones, ámbitos y sistemas, no puede darse desconectada de la transición que se opera en la seguridad mundial, con sus profundas discontinuidades y complejas interdependencias entre sociedades de diversa factura social, política y cultural, dentro de un orden internacional no unívoco.
Sus componentes hoy demandan no solamente del arraigo en contextos económicos y políticos regionales, sino de una visión estratégica y un posicionamiento institucional que corresponda a ciclos de largo alcance de dimensiones globales, con sustentabilidad en perspectivas compartidas y concurrentes, para ser significativas en los equilibrios de poder y relevantes en las estructuras de seguridad colectiva.
Los sistemas territoriales de seguridad, ligados a relaciones interestatales segmentadas regionalmente, en la actualidad confrontan la reconfiguración de las relaciones de poder a nivel mundial y fenómenos transnacionales determinados por el impulso de una economía que opera como un sistema progresivamente integrado a nivel productivo, comercial, financiero y tecnológico, que se despliega en forma desigual e interdependiente sobre las diversas zonas del planeta y el aparecimiento de problemas y riesgos de alcance global que se presentan en esferas no exclusivamente militares de la seguridad internacional.
Con los procesos globalizadores las interdependencias devienen multilaterales y se expresan en relaciones y tendencias que modifican los escenarios espaciales de la seguridad y la defensa, dando lugar a nuevos paradigmas, más amplios e integrales, que relativizan las concepciones y sistemas de seguridad de alcance estrechamente territorial, en sus objetivos, estructuras e instituciones.
La necesidad de una gestión global de la seguridad internacional, exige replantear las prioridades y jerarquías de seguridad y defensa en los niveles regionales, a fin de erradicar los riesgos que surgen de la fragmentación política, los conflictos de diversa magnitud e intensidad y las crisis localizadas, cuya dinámica se proyecta sobre los equilibrios mundiales.
En la actual constitución del sistema internacional, toda regionalización se sostiene en equilibrios de poder diferenciales y variables y, por tanto, supone un grado de integración desigual de los actores estatales, que se expresa en hegemonías y asimetrías que configuran situaciones de estabilidad relativa y cambiante.
Al difuminarse la inseguridad controlada de la guerra fría, sin que hayan emergido nuevos esquemas de una seguridad internacional alternativa, surge una crisis de las concepciones de seguridad dominantes durante el sistema bipolar, en un ambiente de proliferación de conflictos asimétricos que determinaron el destino violento de muchas regiones y marcaron el escenario de evolución de Estados frágiles en zonas de alta tensión e inestabilidad.
El vacío relativo en el sistema de seguridad internacional en la postguerra fría, fue progresivamente cubierto por el despliegue de un régimen no formalizado de seguridad, articulado parcialmente en torno a la alianza transatlántica y la OTAN, desde la concurrencia de potencias industrializadas, con un significativo liderazgo de los Estados Unidos, que se proyectó sobre las principales estructuras militares de la seguridad internacional a finales del siglo XX.
Esta comunidad de seguridad, en proceso, del mundo industrializado, ha venido actuando como moderador de los diversos órdenes en un sistema internacional multipolar, con predominio militar relativo de los Estados Unidos, mediante la acción de coaliciones no permanentes en escenarios críticos, como las que se configuraron durante las diversas acciones de fuerza en el Golfo Pérsico, la crisis de los Balcanes, la ocupación de Afganistán y la última campaña militar sobre Irak.
De esta suerte de multilateralismo unipolar, emerge una tendencia a la regionalización del control mundial, en medio de conflictos y tensiones en varias zonas, sin un eje ideológico ni político articulador, en un contexto internacional en el que la escisión Norte - Sur surge como el escenario abarcante de una distribución desigual y opuesta de fuerzas, que se manifiesta en una mayor autonomía de los conflictos locales y los agrupamientos regionales.
II. Las transiciones regionales en el sistema interamericano
En el continente americano, la continuidad geográfica no es suficiente para definir una región integrada, con intereses y objetivos de seguridad y defensa compartidos, como lo ha supuesto el denominado sistema interamericano.
Más allá de sus aproximaciones, marcadas diferencias gravitan sobre las proyecciones efectivas de sus acuerdos económicos y políticos y el marco de sus alianzas de seguridad en los países del área. Los problemas comunes se proyectan sobre contextos sociales y estatales diferentes, con desiguales niveles de desarrollo económico, distintas configuraciones culturales y sistemas políticos con una evolución institucional y un sustento social no homogéneos.
La débil integración e identidad del escenario continental americano no ha permitido la definición unificada y consensuada de una agenda de seguridad común, que exprese una proyección estratégica compartida.
En los equilibrios regionales, la presencia preponderante del interés de los Estados Unidos se proyecta sobre la dispersión, debilidad o subordinación relativas de los otros actores estatales, determinada por los límites de su desarrollo, las fracturas internas, la fragilidad institucional de sus estados, el alcance limitado del potencial militar de la mayoría de países de la región y la ausencia de objetivos comunes y políticas cooperativas.
En el sistema interamericano, la perspectiva de una seguridad hemisférica se ha mantenido formalmente referida al marco institucional de la Junta Interamericana de Defensa (JID) y del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), surgidos en condiciones propias del escenario bélico de la Segunda Guerra Mundial en el siglo pasado y, posteriormente, circunscritos a una percepción de amenazas propia del contexto ideológico-político de la guerra fría, condiciones irrelevantes en la actualidad.
En la definición de lo regional ha pesado la inercia de este régimen de convocatoria a la seguridad hemisférica, que jamás llegó a implementarse como un sistema de seguridad efectivamente colectivo, dada su naturaleza unilateral y excluyente que determinó que la seguridad de las Américas solo haya existido como acontecimiento ideológico y su institucionalidad haya sido inalcanzable en el ámbito de una cooperación militar restringida, de la cual el TIAR y la JID son productos inertes.
Bajo estas condiciones, las viejas instituciones de seguridad hemisférica no han podido impulsar un proceso político que se oriente a consolidar los vínculos regionales en materia de seguridad y defensa ni han constituido un sistema de seguridad colectiva. Su significación y convocatoria para la definición de una agenda de seguridad regional es muy débil y carente de una legitimidad institucional plena para todos los países de la región, acusando en muchas ocasiones, una jerarquización arbitraria de los temas de seguridad, que no guarda correspondencia con los procesos reales del sistema internacional contemporáneo ni con los imperativos propios de los estados del área.
La inercia de una concepción de la seguridad definida en términos hemisféricos en el contexto del TIAR, conduce a efectuar una asociación mecánica entre las políticas de seguridad y defensa que han comenzado a ser sistematizadas y debatidas entre los países de la región y los organismos e instituciones propios del denominado sistema interamericano, lo cual en la actualidad no obedece necesariamente a las nuevas condiciones y tendencias de los intereses nacionales y colectivos y a su visión contemporánea de los sistemas de seguridad requeridos a nivel regional.
La reestructuración de la seguridad y la defensa en el marco del sistema interamericano, transita entre las nociones de defensa hemisférica y la de seguridad regional, en las que se expresan dos momentos de las relaciones interamericanas y su inserción en las condiciones de la seguridad internacional.
En este contexto, la precisión de la dimensión regional de la seguridad es un imperativo que surge del replanteo de lo territorial en las nuevas condiciones económicas, políticas y militares internacionales, a fin de definir el ámbito y las formas institucionales de una seguridad colectiva cooperativa y sistemas de defensa sustentables.
La aproximación en las concepciones y agendas de seguridad de los países del continente, en las actuales circunstancias, debe partir de una caracterización más rigurosa de la región, que permita desarrollar una perspectiva de la seguridad común que supere las limitadas percepciones de la amenaza como situaciones de guerras interestatales o ataques extra continentales y el supuesto de un sistema de seguridad estructurado en una dimensión hemisférica que desconoce los ámbitos subregionales en los que se presentan los reales problemas de seguridad y los factores de desequilibrio del continente.
La nueva institucionalidad de seguridad y defensa debe responder a factores de riesgo derivados de las crisis políticas, la extensión regional de conflictos internos, el impacto de los desequilibrios económicos, la desarticulación de la región respecto de los procesos de la seguridad global manifiesta en las respuestas y prácticas aisladas de sus estados y la inexistencia de una política de seguridad y defensa común, que de cuenta del entorno mundial y regional, y, conduzca los procesos locales.
Una nueva jerarquía de problemas compromete la seguridad regional desde la definición de intereses efectivamente compartidos, en relación con los problemas comunes del desarrollo, la reinserción internacional de sus economías, las transformaciones en sus sistemas políticos, los acuerdos de integración económica y política, la prevención de conflictos mediante la implementación de medidas de confianza mutua, mecanismos de alerta temprana y solución pacífica de las controversias.
En la dimensión contemporánea de la seguridad global, las diferencias en el desarrollo actúan como factores de inseguridad global, regional y nacional. La sustentabilidad global de los sistemas internacionales y regionales de seguridad colectiva, está sujeta a interdependencias con efectos diferenciales sobre Estados y regiones con diverso grado de desarrollo relativo.
Si la globalización impone determinaciones transnacionales y mundiales a los procesos económicos, políticos y militares, las condiciones de la seguridad regional se vuelven cada vez más importantes para el contexto global, cuyos equilibrios solo pueden lograrse mediante sistemas que articulen y resuelvan relaciones de seguridad localizadas en contextos verificables y asequibles de seguridad y defensa, mediante órdenes regionales y nuevas funciones para las alianzas, sujetos a los objetivos multidimensionales de la seguridad internacional en diferentes áreas, no exclusivamente militares, con las que se liga la seguridad de los Estados.
III. La perspectiva de la seguridad regional
En una perspectiva estratégica el continente americano y sus espacios subcontinentales se presentan como una zona en la que se despliegan intereses heterogéneos, inscritos en países de diversa estructuración social y política, dando lugar a un complejo sistema de subregiones, más proclive a una inserción regional múlticéntrica que a un esquema único y abarcante de seguridad hemisférica.
En lo que tiene que ver con el Sistema Interamericano, su reforma y transformación en una instancia más integral y participativa de los países del continente, abierta a las diversas visiones de seguridad y defensa que se vienen gestando en nuestros países, permitiría que sus estructuras puedan converger con otras potenciales instancias y mecanismos de asociación para la seguridad, latentes en las distintas regiones del hemisferio, en un sistema común y unitario, para lo cual la reestructuración del Sistema interamericano es indispensable.
La seguridad hemisférica debe partir de un concepto de seguridad mutua y colectiva en el nuevo escenario mundial, expresión más actualizada del pensamiento común de los Estados y las fuerzas militares americanas, que tenga como un referente básico la relación entre el establecimiento de sistemas de seguridad cooperativa y la implementación de políticas de defensa nacionales coherentemente concurrentes, desde el supuesto fundamental de que la seguridad de cada uno de los estados está directamente vinculada con la seguridad regional y del hemisferio en su conjunto.
En una renovada visión de la seguridad hemisférica es fundamental la relación entre las políticas de defensa y las políticas exteriores, como constitutivos de la proyección estratégica de cada país, en un ambiente regional asumido como escenario común en sus concepciones, objetivos y acciones, así como la implementación de medidas de confianza efectivas y de una estructura institucional que resguarde los principios de integridad, equidad y transparencia que supone todo sistema de cooperación colectiva, tanto en sus organizaciones políticas como en sus instancias militares, a fin de superar la debilidad de los instrumentos políticos y jurídicos de la seguridad regional y elevar sus niveles de institucionalización y funcionamiento efectivo.
Un sistema de seguridad colectiva institucionalizado, que fomente la reciprocidad y armonía en la definición de los fundamentos de la seguridad y las políticas de defensa de los países concurrentes, permitiendo una determinación proporcionada de las funciones de los sistemas de armamento y su sustento tecnológico, del tipo de fuerza necesaria para garantizar un equilibrio regional estable.
En el escenario latinoamericano, cada vez es más necesario delimitar y desarrollar sistemas de seguridad colectiva efectivamente tales. La interdependencia de los aspectos colectivos y estatales de la seguridad en los contextos regionales, funciona como una condición para la seguridad nacional y es el espacio más apropiado para la consecución de objetivos estratégicos de alcance hemisférico o subregional.
Los sistemas de seguridad colectiva aparecen como marco confiable para la refuncionalización y el redimensionamiento de las Fuerzas Armadas, en torno al mantenimiento de adecuados niveles de fuerza, a los alcances de los sistemas de armamentos, a su sustento tecnológico y al control de gasto militar, a partir de medidas de confianza mutua y solución pacífica de controversias como directrices de la política exterior, en un contexto de flexibilización en la configuración de alianzas basadas en imperativos prioritariamente militares y de elevación del costo político del uso de la fuerza.
Una administración superior de la defensa nacional, desde los supuestos cooperativos de la seguridad colectiva, propicia una consolidación institucional de las fuerzas armadas, su desarrollo doctrinario y profesional, la modernización de su organización, métodos, sistemas e infraestructura, su refuncionalización operativa y tecnológica y el establecimiento de una adecuada relación entre las políticas y los presupuestos de defensa en cada uno de los países, que comparten la limitación de los recursos y la presión de la insuficiente inversión social.
Una estructura sistémica de seguridad cooperativa, regionalmente sustentable, coadyuva a la elevación de la potencialidad de las sociedades nacionales y su proyección internacional, como un componente de procesos de desarrollo que enfrenten brechas sociales, conflictos y desequilibrios de trascendencia regional.
La integración se presenta como una dimensión necesaria para la formulación de objetivos políticos en el nuevo orden internacional, no solo en el plano de la economía sino también en el de la seguridad y las defensa nacional. Con la emergencia y transformación de bloques regionales, las percepciones de amenazas y vulnerabilidades se trasladan del plano nacional al nivel regional, dando lugar a una internacionalización de las políticas de seguridad y defensa que puede reforzar las iniciativas regionales, las relaciones interestatales y el alcance de las relaciones interregionales, subregionales, zonales, vecinales o de área y el contexto de una seguridad colectiva internacional.
Pasar de la defensa hemisférica a la seguridad regional, exige desarrollar una visión no estrechamente nacional de la seguridad, correspondiente a las condiciones de integración y al contexto globalizador en el que hoy se despliegan los asuntos de la defensa, avanzando hacia una seguridad cooperativa integral que responda a los grandes ciclos de la economía y a una nueva perspectiva del relacionamiento entre los sistemas políticos nacionales, a partir de un replanteo de los viejos fundamentos territorialistas de la seguridad nacional.
Se vuelve imperativa la necesidad de una aproximación en las concepciones y agendas de seguridad de los países del continente, que permita desarrollar una perspectiva de la seguridad al mismo tiempo común y diferenciada por sus niveles de especificidad dentro de la región.
Son múltiples las demandas por la emergencia de una nueva institucionalidad de seguridad y defensa en el hemisferio, de estructura flexible, que responda a la necesidad de configurar mecanismos correspondientes a la naturaleza particular de los conflictos, a la dimensión de sus impactos y a la especifica localización de sus escenarios.
En la desagregación de la seguridad hemisférica concurren interdependencias y asimetrías, por lo cual, su dimensión sistémica solo podría construirse desde el reconocimiento de las diferentes realidades subregionales en el ámbito de la seguridad.
Más que establecer un régimen general institucionalizado centralizadamente, se trata de lograr la integración diferenciada de una pluralidad de mecanismos subregionales y multidimensionales, hacia un nuevo sistema de relaciones hemisféricas más dinámico y efectivo, que pueda ser un instrumento activo de la prevención y canalización de conflictos mediante procesos de pacificación y democratización orientados a encontrar soluciones políticas para lograr un continente sin guerras civiles ni disputas territoriales interestatales.
El multilateralismo y la cooperación institucionalizada son las dimensiones demandadas para una acción concertada en seguridad y defensa, desplegada en diversos niveles y ámbitos subregionales. Este multilateralismo cooperativo favorecerá el precisar las estructuras institucionales de seguridad y el establecimiento de regímenes internacionales vinculantes que permitan superar los limites de legitimidad, representatividad y pertinencia de las actuales estructuras y regímenes de cooperación militar, fundamentalmente el TIAR y la JID.
Una dimensión holística de la seguridad, demanda evitar la militarización de la seguridad hemisférica, que no se construye desde un poder militar sino mediante un sistema de relaciones multidimensionales, expresadas en la extensión política de un poder civil cooperativo, con capacidades militares proporcionadas a él subordinadas.
La nueva arquitectura de seguridad en el hemisferio deberá dar cuenta de factores de desequilibrio como la reactivación de conflictos interestatales, el impacto de fenómenos extreregionales o globales, los fenómenos ilícitos transnacionales y la extensión de conflictos de origen interno más allá de las fronteras estatales, configurando zonas de inseguridad.
En su orientación, la nueva institucionalidad deberá propiciar acciones concertadas multilaterales, enfoques preventivos, mecanismos de cooperación multisectorial no solo militares, en los niveles subregionales y hemisféricos, vinculantes para las políticas y las acciones de seguridad y defensa de nuestros estados.
A fin de evitar la seguritización de la agenda política, se demanda definir con precisión los ámbitos de la seguridad y la defensa, en el entendido de que el carácter multidimensional de la seguridad no significa la indeterminación de sus confines, bajo el supuesto de que todo es seguridad.
A partir de la pluralidad de enfoques de seguridad y la dimensión multidimensional recogida por la Declaración de Bridgtown, las expectativas en torno a la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica, se orientaron hacia la búsqueda de una nueva arquitectura flexible de la Seguridad y hacer de ella un foro concertado capaz de superar los límites del unilateralismo y los riesgos de la militarización de las relaciones internacionales.
Sin embargo, en ausencia de consensos, la Conferencia en los temas fundamentales, no pudo superar la inercia de las viejas instituciones de la seguridad hemisférica y el predominio de la unipolaridad y bilateralismo que la mantienen fracturada.
Fuente:
Artículo publicado en la Revista Fuerzas Armadas del Ecuador, Nº 139, octubre 2004.