Daniel Flemes
Fevereiro 2004
Introdução [1]
Quando se trata de estabelecer regras comuns a diferentes países, o mais provável é que isto ocorra entre pequenos grupos de Estados a nível regional, e não em escala mundial, onde é mais difícil a aceitação unânime ou consensual de regras em política de segurança [2]. Com efeito, pode-se presumir, por vários motivos, que o padrão normativo de Estados vizinhos apresenta, desde o início, paralelos em sua natureza e evolução. Isto também vale, e com maior razão, para sub-regiões, tais como o Sul da América Latina, uma vez que os Estados limítrofes possuem um amplo espectro de experiências históricas comuns e um contexto cultural semelhante, o que promove a mútua compreensão e a coordenação pacífica dos interesses nacionais. Foi neste tipo de interpenetração entre os padrões de socialização de diferentes Estados - interpenetração esta que poderia constituir a base para a construção de um senso comunitário acima das fronteiras - que se baseou Karl W. Deutsch, quando, já em no final dos anos 50, via na Security Community uma comunidade de Estados em que „there is a real assurance that the members of that community will not fight each other physically, but will settle their disputes in some other way" (Deutsch 1957: 5).
No decorrer dos últimos dez anos, têm-se delineado claras tendências para a formação de uma cooperação na política de segurança entre a Argentina, o Brasil e o Chile, o que permite supor que, no Sul da América Latina, se esteja assistindo ao surgimento de uma Comunidade de Segurança. O objetivo deste artigo é apresentar um quadro teórico para as tendências registradas em relação à política de segurança entre a Argentina, o Brasil e o Chile, de maneira a torná-las férteis para futuras investigações.
Estará surgindo uma Comunidade de Segurança comum no Sul da América Latina?
O Mercado Comum do Sul (Mercosul), iniciado com o Tratado de Assunção em 1991 é considerado, tanto por cientistas como por políticos, como o projeto de integração fora do âmbito da OCDE (Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômicos) mais bem sucedido até ao momento. O entrelaçamento econômico entre os membros plenos - Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai - assim como o Chile e a Bolívia, membros associados, não exclui contraposições de interesses políticos e econômicos, mas reduz o risco de tensões em termos de política de segurança, dado que as elites econômicas nos países em questão e as empresas transnacionais consideram tais tensões como um fator de custos e desvantagens locacionais. Conseqüentemente, com a continuação do processo de integração durante os anos 90, assistiu-se a uma redução das tensões, intensificando-se igualmente os esforços para resolver os conflitos no que tange à política comercial e para institucionalizar o pacto de integração. Entre as características mais salientes da evolução política no Sul da América Latina durante as duas últimas décadas encontra-se a estreita relação entre democratização, integração regional e política de segurança (cf. Hirst 1998, Rojas Aravena 1996). As considerações geopolíticas e os cenários de ameaça tradicionais entre os Estados do Sul da América Latina perderam significado e deram-se os primeiros passos em direção a um entendimento quanto a uma política de segurança comum. Entre eles, cabe mencionar a resolução de conhecidos conflitos fronteiriços, a ratificação dos acordos sobre o controle de armas atômicas, biológicas e químicas, a publicação de livros brancos militares, orçamentos de defesa mais transparentes, assim como uma nova qualidade na cooperação em política de segurança entre as Forças Armadas sul-americanas, parcialmente conduzida por civis.
A última questão fronteiriça conflituosa no Sul da América Latina foi em torno dos chamados hielos continentales. Ela foi resolvida pela Argentina e pelo Chile em 1999. Já antes desta data, uma comissão fronteiriça mista havia sido incumbida da elaboração de um relatório sobre as questões territoriais ainda em aberto. Através deste mecanismo de resolução de conflitos, foi possível resolver, por comum acordo, quase todas as 25 divergências territoriais, que, até ao momento da mudança do regime no Chile, persistiam entre este país e a Argentina.
Em 1991, foram proibidos, pelo Acordo de Mendoza celebrado entre a Argentina, o Brasil e o Chile, a proliferação, a posse e o uso de armas biológicas e químicas. No mesmo ano, a Argentina, o Brasil e a Agência Internacional de Energia Atômica fecharam um acordo trilateral, do qual resultou a Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle (ABACC) com sede no Rio de Janeiro. Neste acordo, os Estados signatários comprometeram-se ao uso exclusivamente pacífico dos seus recursos nucleares e, com ele, permitiram que entrasse em vigência o Tratado de Tlatelolco, assinado em 1968, para o estabelecimento de uma zona livre de armas atômicas na América Latina.
Em 1997, o Chile foi o primeiro país da região a apresentar um livro branco sobre a política de defesa, elaborado tanto por peritos civis como militares. Deve-se, sem dúvida, avaliar de forma crítica o conteúdo do texto, mas não se pode subestimar o papel pioneiro do Chile nesta área para o Sul da América Latina. Com um horizonte temporal de cinco anos, deveriam tornar-se claras as linhas básicas da política de defesa chilena. No entanto, não se encontram no texto dados claros sobre planos de aquisição de armamentos ou quanto à futura estrutura de defesa. Na região, ainda que os autores suponham apenas a existência de escassas possibilidades de conflito, ainda se pode vislumbrar um risco residual:
- "[…] as hipóteses de conflito tradicionais na região ainda não foram completamente superadas, pelo que não se pode excluir a possibilidade de ressurgimento dos tradicionais conflitos ou de aparecimento de novos" (Ministério da Defesa do Chile 1997: 50).
O governo brasileiro, sob a presidência de Fernando Henrique Cardoso, incumbira, já em 1996, uma comissão constituída por oficiais e especialistas da ciência e da política, de elaborar um esboço de política de defesa a partir de modelos democráticos. Os apontamentos, com escassas sete páginas de extensão, designados de "Política de Defesa Nacional" (cf. Ministério da Defesa do Brasil 1996), não chegam a revestir-se de um caráter propriamente vinculante. Tendo em conta justamente a substituição da ordem mundial bipolar por um "ambiente multipolar sem contornos claros e compromissos estáveis", a soberania nacional mantém, segundo o documento, uma importância indiscutível. Dever-se-ia elaborar uma concepção abrangente para se conservar e ampliar o "círculo da paz", com o qual se designam as relações entre os países vizinhos na América do Sul.
Os livros brancos militares da Argentina e do Chile constituíram uma base importante para um acordo sobre mútua transparência dos gastos de defesa destes países, firmado em Agosto de 2001 e cuja implementação é supervisionada pela CEPAL. A Comissão Econômica das Nações Unidas desenvolvera, entre 1999 e 2001, por iniciativa de ambos os países do Cone Sul, um método padronizado para determinar os gastos com a defesa, permitindo, deste modo, a comparação dos dados coletados de forma diferente nos dois países. Além dos dados do governo, o estudo (cf. CEPAL 2001) baseia-se em fontes internacionais como o Instituto Internacional de Estudos Estratégicos (IISS), o Fundo Monetário Internacional (FMI) e as Nações Unidas.
Durante os anos 80, a cooperação militar no Cone Sul organizou-se sobretudo no contexto continental sob a égide da Junta Interamericana de Defesa (JID) com sede em Washington. A convite do Ministério da Defesa norte-americano, os comandantes-em-chefe das Forças Armadas americanas encontram-se, desde os anos 60, em conferências regulares (por exemplo, na Conferencia de Ejércitos Americanos - CEA) para trocar opiniões sobre a posição em relação à política de segurança e coordenar as atividades dos serviços secretos militares (Radseck 1998: 8). Também no âmbito dos encontros interamericanos das Forças Armadas tiveram lugar as primeiras manobras supranacionais da região: de dois em dois anos foram realizados treinamentos conjuntos da marinha no Atlântico Sul, dos quais participavam a Argentina, o Brasil, o Chile, o Uruguai e os Estados Unidos.
Até finais dos anos 80, a cooperação militar sub-regional realizada sem a participação dos Estados Unidos limitava-se às forças navais e a um caráter puramente técnico. Nos acordos fechados exclusivamente entre os Estados da região, determinaram-se, por exemplo, a troca de informação, dentro de certos limites, entre as unidades da marinha ou a coordenação das patrulhas no Atlântico Sul. É este o caso, por exemplo, do acordo de Control Área Marítima Atlántico Sur entre os Estados que hoje formam o Mercosul. A partir dos anos 90, Radseck (1998: 9-13) observa o aumento dos atores envolvidos na cooperação militar, o que, neste caso, equivale a um salto qualitativo na cooperação em matéria de política de segurança: além das distintas Forças Armadas estiveram presentes os Estados-Maiores Conjuntos e, em especial, os Ministérios da Defesa dirigidos por civis (o que, no Brasil só se instituiu em 1999).
Desde 1993, representantes de todos os Estados-Maiores das Forças Armadas do Sul da América Latina participam de simpósios anuais sobre estudos estratégicos. Nestes foros, o tema da cooperação militar a nível sub-regional torna-se um elemento recorrente durante toda a década de 90. Assim, só no X. Simposio de Estudios Estratégicos de los Estados Mayores Conjuntos y de la Defensa realizado em 1997 em Montevidéu, mais da metade das colaborações trataram o tema "O MERCOSUL e a segurança subregional - Conseqüências para o papel das Forças Armadas".
O equivalente civil dos simpósios militares consiste na Conferência de Ministros da Defesa dos Estados membros da OAS, que, desde 1992, se realiza de dois em dois anos, abarcando todo o continente americano. No encontro dos Ministros da Defesa em Santiago do Chile em Novembro de 2002, foram definidas as novas ameaças à segurança regional: os representantes dos Estados Unidos designaram o terrorismo, o tráfico de drogas, o crime organizado, a venda de armas, a lavagem de dinheiro e a criminalidade virtual como os desafios à segurança prioritários para o continente americano. Os Ministros da Defesa estimularam a criação de tropas conjuntas para participar das operações de paz das Nações Unidas. Tendo em vista o elevado número de países participantes (34), é difícil obter resultados que fossem além da declaração de propósitos. No entanto, a comissão esforça-se por incentivar a mútua transparência em questões de política de segurança e no estabelecimento de medidas de formação de confiança entre os Estados membros.
Também favorece a formação de uma Comunidade de Segurança no Sul da América Latina a cooperação militar transfronteiriça da última década, que foi muito além do habitual no que diz respeito às medidas de formação de confiança entre as Forças Armadas. Assim, juntamente com os já mencionados simpósios dos Estados Maiores Conjuntos, a cooperação abarcou o intercâmbio de oficiais entre as instituições militares nacionais, bem como manobras coletivas que ultrapassam o domínio das forças particulares. Os exercícios militares realizam-se tanto no contexto sub-regional como no quadro pan-americano. Na manobra Cruzeiro do Sul, as unidades argentinas, brasileiras e uruguaias utilizaram sistemas de armas coordenados, com o que se alcançou uma nova qualidade da cooperação e da sua aplicação prática em caso de emergência - como no caso de uma intervenção aprovada pelas Nações Unidas num país do Terceiro Mundo. No exercício militar Cabañas 2001 no Norte da Argentina participaram a própria Argentina, os Estados Unidos, o Brasil, o Uruguai, o Chile, a Bolívia, o Paraguai e o Peru. Durante esta manobra que englobou todo o continente americano, simulou-se uma guerra civil no Estado imaginário "Subistan", em que os soldados deveriam impedir a sua iminente desintegração.
A nível bilateral, vislumbra-se já uma institucionalização da cooperação militar. O Comitê Permanente de Segurança (COMPERSEG), que se reúne de seis em seis meses, realiza, desde 1995, o diálogo permanente em relação à política de segurança entre a Argentina e o Chile, em que atuam também os representantes dos Estados Maiores Conjuntos e agentes civis dos Ministérios de Relações Exteriores e da Defesa. Esta comissão já havia realizado trabalhos preparatórios para a mencionada metodologia padronizada de levantamento de dados para os orçamentos de defesa de ambos os países, sob a supervisão da CEPAL (Comissão para a América Latina e o Caribe). Desde 1997, também se reúne uma vez por ano o Mecanismo de Consulta sobre Defesa e Segurança Argentino-Brasileiro, um comitê de coordenação de política de segurança comparável à COMPERSEG, em que os Ministros das Relações Exteriores e da Defesa participantes realçam a necessidade de formar uma aliança de segurança no âmbito do Mercosul, incluindo o Chile.
As mencionadas atividades bi e multilaterais dos agentes civis e militares indicam que a Argentina, o Brasil e o Chile já não se consideram reciprocamente uma ameaça, mas que se esforçam por se proteger mutuamente contra ameaças externas. Estes países já não consideram a força militar como um meio de resolução de conflitos [3]. Quanto mais os processos observados de cooperação se revelam resistentes à possibilidade de retrocesso, tanto mais se corrobora a suposição de que no Sul da América Latina já está surgindo uma Comunidade de Segurança regional constituída por Argentina, Brasil e Chile como países-núcleos.
Por outro lado, dos esforços cooperativos mencionados não resultou, até agora, nenhum tipo de medidas conjuntas para alcançar metas estratégicas comuns. Além disso, durante quase dois séculos, a relação entre países vizinhos como a Argentina e o Chile, ou a Argentina e o Brasil esteve marcada sobretudo por inimizades. Nas hipóteses de conflito consideradas por estes Estados, os vizinhos é que representavam o maior potencial de ameaça. As relações amistosas entre os Estados do Sul da América Latina apenas se puderam desenvolver depois do lento desmantelamento dos cenários de ameaça e das doutrinas militares destes derivadas, só existindo, por conseguinte, há uma década (cf. Flemes 2003).
Os êxitos alcançados na área da segurança cooperativa são, sem dúvida, notáveis: o desaparecimento de tensões e a redução da percepção de ameaça mútua como conseqüência das medidas de formação de confiança e de regimes de controle de armamento impedem o ressurgimento da desconfiança mútua e de uma retórica dissuasiva (Hurrell 1998: 540). Contudo, a nível nacional, regional e internacional ainda atuam forças centrífugas e centrípetas sobre a Comunidade de Segurança incipiente, cujos efeitos - que afetam em especial as políticas nacionais de segurança - ainda estão para serem investigados. Mas antes de apresentar um esquema heurístico para detectar os fatores que condicionam as políticas de segurança dos Estados analisados, deve-se tecer algumas considerações relativas ao debate teórico nas relações internacionais.
Sobre o debate macroteórico
Entre as questões mais importantes - e mais complexas - das relações internacionais encontra-se a investigação das condições sob as quais os Estados decidem evitar formas dispendiosas e violentas de resolução de conflitos para lançarem as bases de uma paz estável. Porém, enquanto o estudo das causas do conflito produziu uma bibliografia abundante, a ciência dedicou muita menos atenção às condições de segurança. Desta forma, em nada surpreende que um dos conceitos mais promissores para a explicação da mudança pacífica nas relações internacionais - isto é, o conceito da Security Community - tenha sido, pelo menos fora do contexto europeu, amplamente ignorado. Antes de entrar em pormenor em relação ao conceito da Security Community, deve-se esquematizar alguns argumentos do debate macro-teórico para esclarecer por que se defende a continuação construtivista das reflexões de Deutsch (cf. 1957).
Uma causa para a escassa atenção dedicada à avaliação da Security Community pode ter estado no fato de que, durante muito tempo, predominou o paradigma realista nas relações internacionais. E, segundo este, as disputas, como possíveis conseqüências da concorrência entre os Estados, são características básicas e insuperáveis das relações internacionais. A esse respeito é especialmente significativo o conceito do security dilemma, formulado por John Herz (cf. 1950):
- "Realizado com vistas ao acréscimo de segurança própria, o aumento do potencial de poder de um Estado pode ser visto por outros Estados como uma ameaça à segurança destes. Os esforços de um Estado por obter maior segurança conduzem a esforços correspondentes de outro Estado. Estes esforços normalmente não só superam a segurança obtida pelo outro lado, mas também a tornam questionável".
Na tradição do neofuncionalismo (cf. Haas 1958, Nye 1971, Schmitter 1971) insere-se o institucionalismo neoliberal (cf. Keohane/ Nye 1977, Keohane 1989), que, ao contrário de Deutsch, aceita a premissa realista de que o sistema internacional é anárquico e carece, em definitivo, de uma instância de regulação central, em que os Estados, como atores racionais, perseguem meramente os seus interesses de curto prazo (cf. por exemplo: Morgenthau 1977). As instituições internacionais, responsáveis pela evolução das relações internacionais, são consideradas pelos neo-realistas como meras marionetes das grandes potências, com efeitos marginais em termos de regulação do comportamento dos agentes estatais (cf. Waltz 1981, Mearsheimer 1990).
Em contraposição, o institucionalismo neoliberal aceita a possibilidade da mudança pacífica, cujos agentes são as instituições internacionais. As instituições facilitam a cooperação na medida em que fornecem informações, reduzem os custos transacionais, canalizam os conflitos distributivistas e - talvez o aspecto mais importante - na medida em que reduzem, para todos os atores, a possibilidade de serem prejudicados ou mesmo ludibriados por outros (cf. Keohane 1988, 1989). No entanto, também o institucionalismo neoliberal atribuiu às instituições somente uma importância limitada para as tendências de mudança nas relações internacionais. Porque a premissa base dos neo-realistas - instituições refletem a divisão de poderes no sistema internacional e são por ela condicionadas - é partilhada por institucionalistas neoliberais (Keohane/ Martin 1995: 47). Além disso, ao criarem instituições, os atores estatais deixam-se guiar por seus próprios interesses, por conseguinte, por suas próprias estratégias e aspirações. Assim, permanece duvidoso se as instituições internacionais - compreendidas neste sentido - conseguem romper com interesses e identidades dos Estados nacionais. O institucionalismo neoliberal dispensa algumas premissas do neo-realismo (o Estado como único ator, o poder como motivo central), considera, no entanto, o interesse egoísta do Estado como a sua diretriz prática. Se os atores estatais encetarem negociações institucionalizadas levados apenas pelo princípio do egoísmo, não será possível superar efetivamente a anarquia como condição dominante das relações internacionais. As razões para uma cooperação política mais ampla do que a mera convergência casual de interesses entre os atores estatais não são suficientemente explicadas.
Esta deficiência explicativa da teoria institucionalista pode ser superada através do conceito da Security Community. No auge do institucionalismo neoliberal, apenas poucos autores, que se ocuparam de organizações de segurança regionais, deram atenção ao conceito de Karl W. Deutsch (cf. Acharya 1991, Adler 1992). Só no início dos anos 90, com a revolta do construtivismo contra o institucionalismo neoliberal e o neo-realismo, voltou-se a dar mais atenção à concepção de Deutsch (cf. Wendt 1992, 1994; Adler 1991). Uma grande parte das investigações de potenciais Comunidades de Segurança teve a sua base teórica nesta escola das relações internacionais (Adler/ Barnett 1998 : 12).
Aqui três posições construtivistas influenciaram de forma determinante o novo discurso sobre Comunidades de Segurança: em primeiro lugar, os construtivistas vêem a cooperação internacional como processo social, que pode levar a uma relocação dos interesses de política de segurança dos atores envolvidos (cf. Wendt 1992, Katzenstein 1996). A tendência dos Estados cooperantes em Comunidades de Segurança para evitar conflitos resulta, assim, de interações entre atores, de paralelos crescentes dentro da sua socialização, da aceitação de normas comuns e da formação de uma identidade além-fronteiras.
Em segundo lugar, o construtivismo permite uma compreensão mais profunda do efeito social de normas e sublinha especialmente o seu caráter constitutivo para a estruturação das relações internacionais (cf. Klotz 1995). Normas redefinem interesses dos Estados nacionais e constituem, assim, identidades estatais (coletivas). Fundamental para a formação de identidades e interesses comuns é a socialização dos atores. Cabe às normas o papel-chave num processo de socialização, que pode levar à relação pacífica entre os Estados e permitir a criação de uma Comunidade de Segurança.
Em terceiro lugar, a teoria construtivista permite a compreensão das relações internacionais com um alcance além dos fatores materiais (cf. Adler 1997, Checkel 1998): o neo-realismo e a maioria dos conceitos liberais consideram os interesses estatais em grande parte como uma conseqüência dos imperativos e desejos materiais, tais como a acumulação de poder e bem-estar. Os fatores de percepção ideais e culturais quase não são abordados por estas escolas de pensamento. Pelo contrário, o construtivismo, que de forma nenhuma nega a importância das influências materiais, sublinha o efeito determinante de categorias intersubjetivas como cultura, identidade, percepção ou, também, preconceito, sobre a construção das relações internacionais.
Desta forma, a inclusão de pressupostos construtivistas possibilita uma visão mais precisa sobre a aproximação das normas culturais além-fronteiras e o surgimento de um senso de comunidade - características às quais Deutsch atribuíra um papel decisivo na formação de Comunidades de Segurança.
Sobre o enfoque da Security Community
As reflexões de Deutsch encontram-se entre as primeiras tentativas empreendidas, depois da Segunda Guerra Mundial, para considerar a possibilidade de uma mudança pacífica nas relações internacionais. Ao contrário de outras escolas de pensamento das relações internacionais, o enfoque de Deutsch distingue-se sobretudo por duas características. Em primeiro lugar, considera que os Estados conseguem superar a situação básica de anarquia das relações internacionais através da interação estatal e social, de processos de socialização, que se tornam, cada vez mais, transfronteiriços e de identidades cada vez mais coletivas. Em segundo lugar, o transacionalismo (Deutsch) constitui um quadro teórico e analítico para determinar a influência de instituições internacionais, bem como regionais na mudança pacífica nas relações internacionais. Para este efeito, o conceito de Security Community não só põe em questão alguns dos pressupostos das escolas realista e neo-realista, como também é capaz de, com a ajuda de alguns argumentos construtivistas, superar a controvérsia científica entre neo-realistas e institucionalistas neoliberais que caracterizou o debate teórico das relações internacionais em finais dos anos 80 e nos anos 90.
Uma Comunidade de Segurança define-se, citando Deutsch (1961: 98), segundo os seguintes critérios:
- "[…] a security community […] is a group that has become integrated, where integration is defined as the attainment of a sense of community, accompanied by formal or informal institutions or practices, sufficiently strong and widespread to assure peaceful change among members of a group with reasonable certainty over a long period of time."
- "in which the probability of war is so small, that it does not really enter into the calculations of any of the people involved."
Para a pesquisa das políticas de segurança da Argentina, do Brasil e do Chile, o tipo de Comunidade de Segurança cabível será o pluralista, definido da seguinte forma:
- "[…] a transnational region comprised of sovereign states whose people maintain dependable expectations of peaceful change" (Adler/ Barnett 1998: 30).
Para ilustrar de que forma o desenvolvimento de uma Comunidade de Segurança afeta as relações entre os Estados participantes, em geral, e as suas políticas de segurança, em particular, Adler / Barnett (1998: 29-65) desenvolveram um modelo heurístico, no qual classificaram a evolução típico-ideal de uma Comunidade de Segurança em três fases: nascente, ascendente e madura. Estas três fases deverão ser esquematizadas sucintamente, como pontos de orientação, como se segue.
Fase 1: Nascente. Nesta primeira fase, os governos não se esforçam de forma explícita por conseguir a construção de uma Comunidade de Segurança. Aspiram, antes, a coordenar as suas relações para melhorar a sua própria situação de segurança, para reduzir os seus custos de transação, assim como para promover o comércio e outras interações lucrativas para ambas as partes. O nível de cooperação entre os Estados pode ser medido especialmente pelo aumento dos canais diplomáticos, bilaterais e multilaterais. Os Estados envolvidos criam organizações e instituições, por um lado, para aprofundar as interações, mas, por outro, para criar instâncias de controle que possibilitem a fiscalização do cumprimento das obrigações mútuas. A existência de um Estado central ou de uma coligação de Estados que faça avançar o processo de integração tem efeitos estabilizadores nesta fase inicial e facilita a evolução da Comunidade de Segurança.
Fase 2: Ascendente. Esta fase caracteriza-se por um fortalecimento dos vínculos, pelo surgimento de novas instituições e organizações, assim como pela coordenação e colaboração das Forças Armadas dos Estados que cooperam entre si. Perdem importância as ressalvas mútuas e os respectivos cenários de ameaça. Ganham significado as estruturas cognitivas que resultam da percepção comum e que desembocam num modo concertado de agir. Aumenta a confiança mútua e surgem identidades coletivas; ambos os aspectos levam a que se consolide a expectativa de mudança pacífica e a que cresça um sentimento de responsabilidade mútua.Em comparação com a primeira fase, expandem-se e aprofundam-se as interações que fluem através de múltiplos canais. O processo consolida-se com o progresso econômico e a crescente segurança, que são entendidos como um way of life coletivo. Especialmente a compreensão de que o crescimento e a segurança só podem ser garantidos entre os membros da Comunidade de Segurança fortalece a coesão e o desejo de integração. Constituem multiplicadores de um way of life deste tipo os governos, as organizações (de segurança) internacionais ou regionais, as ONGs, os movimentos sociais e eventualmente pessoas individuais que, ao dirigir uma instituição, representam o processo de integração..
Fase 3: Madura. Para o tipo maduro de Comunidades de Segurança pluralistas, Adler/ Barnett (1998), dando prosseguimento a uma reflexão de Ruggie (1996), introduzem uma outra diferenciação. Os autores distinguem entre Comunidades de Segurança pluralistas maduras com vínculo fraco ou estrito (loosely and tightly coupled security communities). As Comunidades de Segurança com vínculo fraco satisfazem apenas os critérios da definição mínima acima mencionada: as populações dos Estados soberanos vivem na expectativa de uma mudança pacífica. Numerosas instituições e organizações fortalecem e reproduzem as relações de intercâmbio dentro da Comunidade de Segurança. De acordo com os valores e identidades coletivos, não entram nas suas considerações possíveis ações de guerra por parte dos Estados parceiros e adaptam neste sentido uma atitude de autolimitação.
Os seguintes indicadores constituem uma orientação para a análise de Comunidades de Segurança de caráter pouco vinculante:
- Multilateralismo: processos de tomada de decisão, mecanismos de resolução de conflitos e procedimentos jurídicos obedecem ao princípio do consenso. Estes padrões de resolução de conflitos caracterizam-se pela confiança mútua e levam automaticamente em conta os interesses de todos os envolvidos.
- Fronteiras sem dispositivos de vigilância reforçada: apenas se levam a cabo controles e patrulhas fronteiriças a título de medidas de segurança contra ameaças que não constituem invasões militares.
- Alteração do planejamento militar: os cenários de worst case já não implicam mais ataques por parte dos membros da Comunidade de Segurança.
- Definição comum de ameaças externas: os Estados da Comunidade de Segurança tomam como ponto de partida cenários de ameaça semelhantes.
- Código de linguagem da Comunidade de Segurança: os governos refletem, através do seu discurso normativo e das suas ações, os valores da Comunidade de Segurança e distinguem-se, desta forma, dos Estados que não pertencem à comunidade.
- Segurança cooperativa e coletiva: desenvolvem-se ulteriormente acordos de controle mútuo e medidas de formação de confiança que desembocam num sistema de "segurança cooperativa" especializado em conflitos dentro da Comunidade de Segurança. As ameaças externas enfrentam-se por meio de medidas de segurança coletivas.
- Elevado grau de integração militar: através do agrupamento de forças em forma de pools, os recursos das Forças Armadas são utilizados de forma mais eficiente. A integração militar exige um alto grau de confiança mútua e pressupõe a cooperação militar em estágios de desenvolvimento anteriores da Comunidade de Segurança.
- Livre circulação da população: a livre transposição das fronteiras dentro da Comunidade de Segurança mostra o desaparecimento da diferença "nós-eles".
- Internacionalização da autoridade: as práticas políticas ou os âmbitos da política interna estruturados de forma semelhante ou coordenados determinam necessariamente o aparecimento de um código de regras transfronteiriços informal. Como alternativa, a coordenação ou harmonização dos códigos legais nacionais trazem consigo uma adaptação dos mecanismos de imposição legal.
- Instituições multidimensionais: as leis e as regras têm vigência a nível nacional, transnacional e supranacional (Ruggie 1993 : 172 e ss.).
Conceptualização dos processos de cooperação na política de segurança entre a Argentina, o Brasil e o Chile
Via de regra, devido à sua orientação teórica (neo-realista, liberal, construtivista), a maioria das análises de política de segurança no âmbito das relações internacionais negligencia um dos níveis de análise que condicionam as políticas de segurança nacionais (Estado e sociedade, relações internacionais, sistema internacional), destacando excessivamente um dos demais níveis. O conceito aqui proposto leva em conta todos os três níveis condicionantes, de acordo com o seu poder de influenciar a política de segurança nacional da Argentina, do Brasil e do Chile. Desta forma, o conceito analítico proposto permite a realização de estudos comparativos sobre os países e as suas respectivas políticas de segurança nacionais. Num ponto mais avançado da análise, dever-se-á salientar a contribuição dos três Estados para a cooperação regional em matéria de política de segurança. Com base nos critérios desenvolvidos a partir do debate teórico, as interações em matéria de política de segurança entre os Estados do Sul da América Latina podem ser classificadas em um determinado tipo de cooperação nesta área:Tratar-se-á, desde logo, de uma Comunidade de Segurança pluralista (segundo Deutsch 1957) que, por sua vez, poderia ser subclassificada de acordo com o respectivo estágio de integração (Adler/ Barnett 1998: 48 e ss.)?
No seguinte esquema heurístico está resumida uma proposta de conceptualização analítica dos fatores que influenciam as políticas de segurança no Sul da América Latina:
No centro do interesse encontram-se as estruturas e processos de política de segurança, que se supõe exercerem uma influência decisiva sobre o desenvolvimento cooperativo ou não-cooperativo das políticas de segurança nacionais e que, portanto, afetam direta ou indiretamente a formação de uma Comunidade de Segurança pluralista no Sul da América Latina.
Ao nível de Estado e sociedade, deve examinar-se o efeito estimulante da democracia sobre a cooperação, postulado pelas escolas teóricas liberais. A esse respeito deveria elaborar-se uma visão geral sistemática sobre o desenvolvimento da democracia nos anos 80 e 90 (tipo de processo de transição, grau de consolidação, deficiências da democracia), antes de efetuar, num segundo passo, uma consideração crítica do quadro jurídico-institucional e, em especial, dos textos das Constituições e as leis relevantes ao nível de política externa e de segurança, assim como da cultura política dos três Estados. Em primeiro lugar e a título de exemplo, ressaltar-se-ão as relações civil-militares como fator de influência decisiva em nível de Estado e sociedade sobre a política de segurança nacional.
Os estudos de caso de Wolf (2001) sugerem que o êxito ou o fracasso de uma relação de cooperação duradoura em matéria de segurança não se deve tanto à aspiração de poder por parte dos Estados ou à institucionalização da cooperação regional/internacional, mas sim à constelação de poder e interesses em nível de Estado e sociedade. A força propulsora não é o Estado unitário e racional nas suas ações, mas sim os grupos no interior da sociedade, claramente identificados, que tiram proveito dos conflitos de política exterior ou das relações internacionais cooperativas. Tal coincide com os resultados gerais das investigações na área das relações internacionais (ver: Bodemer 1991).
Neste caso concreto, as Forças Armadas, que, na América do Sul, têm um peso considerável como atores sociais, deverão estar no centro de análise da política interna, dado que, até agora, não se analisou, de forma abrangente, a questão da influência das relações civil-militares específicas de cada país sobre a situação de segurança regional no Sul da América Latina.
Tendo em conta o peso das Forças Armadas no Estado e na sociedade, por-se-á a questão da importância, o tipo, envergadura e grau da influência dos respectivos padrões de relações civil-militares sobre a conformação da política de segurança nacional: de que forma o papel mais ou menos preponderante exercido pelas Forças Armadas na definição dos cenários de ameaça, no desenvolvimento das estratégias de política de segurança ou das doutrinas militares (e, em especial, na política de armamento) afeta a elaboração da política de segurança dos três Estados? Cresce a importância dos instrumentos contratuais e das medidas de formação de confiança para as políticas de segurança nos últimos anos? E a explicação será a de que juntamente com as implicações econômicas externas, também se incrementou o peso dos atores civis nas relações civil-militares?
Um ponto principal no nível das relações interestatais consiste na análise da cooperação em matéria de segurança no âmbito do Mercosul e, portanto, a relação existente entre integração sub-regional e políticas de segurança cooperativas. Se bem que as instituições do Mercosul, em comparação com a Comissão Européia ou o Tribunal Europeu, se encontrem ainda numa fase de consolidação, a nível sub-regional os processos de cooperação - inclusive no âmbito da segurança - são significativos. Concretamente, a este nível dever-se-á registrar, por um lado, a diminuição dos conflitos tradicionais de fronteira, o estabelecimento de regimes de controle de armamento e a introdução de medidas de formação de confiança entre os Estados membros plenos do Mercosul, Argentina e Brasil, e, por outro lado, processos comparáveis de cooperação em política de segurança entre os ditos membros plenos e o Chile, membro associado. Assim, poderá determinar-se que foros de cooperação interestatal - cooperação bi ou trilateral, integração sub-regional (Mercosul) ou foros de cooperação hemisférica ou internacional (Grupo do Rio, ALCA, Cúpula das Américas, OEA, ONU) privilegiam-se dentro da área de política de segurança. A partir do estabelecimento das preferências, pode-se constatar quais são as driving forces da cooperação sub-regional ao nível de política de segurança no Sul da América Latina. Os Estados cooperam por razões de eficiência funcional e, portanto, porque determinadas funções estatais na área de segurança só podem levar-se a cabo num contexto regional? Será que a cooperação no âmbito técnico-econômico conduzirá necessariamente (funcionalismo) ou apenas provavelmente (neofuncionalismo), através de efeitos de spill over, à cooperação política e em matéria de política de segurança? Onde estão as causas da cooperação na área de segurança no Sul da América Latina: na ação das forças dos "mercados globais" (ver: Schirm 1999), que fazem com que os Estados possam tirar proveito dos estímulos ao crescimento provenientes da economia global só numa associação regional, tendo como pressuposto uma situação de segurança estável na região? Necessita a cooperação econômica e política, portanto, de um complemento de política de segurança por razões de eficiência e credibilidade?
Deveria examinar-se se, no decurso da última década, ficou comprovada, no âmbito do Mercosul amplificado, uma densidade maior de transações internacionais (Sunkel 2000: 52) e em que medida esta terá conduzido à geração de relações sociais transfronteiriças (Adler/ Barnett 1998: 8 e ss.) e à constituição de grupos de interesse transnacionais no nível da sociedade.
Ao nível da influência do sistema internacional cabe perguntar se as ameaças externas que superam as fronteiras comuns, nacionais e regionais estimulam a formação de políticas de segurança cooperativa, atuando assim como fatores federativos externos (ver: Zimmerling 1991 a) e contribuindo para o surgimento de uma Comunidade de Segurança regional no Sul da América Latina, ou se os interesses nacionais divergentes impedem o desenvolvimento de soluções consensuais perante novas problemáticas. Além disso, a este respeito deverá pôr-se a questão da importância dos Estados Unidos para a cooperação em matéria de segurança no Sul da América Latina.
Na perspectiva da teoria realista, cabe perguntar se a Comunidade de Segurança pluralista em surgimento entre os Estados sul-americanos não passará de uma mera "paz hegemônica". Segundo Aron (1986), uma paz deste tipo tem as suas raízes na "superioridade indiscutível" de um Estado, que pode estar dentro da Comunidade de Segurança incipiente (como, p. ex., o Brasil) ou fora da mesma (como os Estados Unidos):
- "Esta superioridade é tão grande, que os Estados insatisfeitos não estão em condições de modificar o status quo; mas mesmo assim, o Estado que se encontra em posição de superioridade não busca absorver os Estados impotentes, nem abusa da hegemonia; ele respeita os aspectos formais e não aspira a estabelecer um império" (Aron 1986: 183).
Entende-se que a existência de uma ameaça externa à potencial Comunidade de Segurança opere como um vínculo unificador a estimular a regulação pacífica dos conflitos. A teoria aqui remete para o
- "reconhecimento comprovado pelas ciências sociais de que a pressão exercida de fora estimula a coesão ou a progressiva unificação de um grupo e que os conflitos no interior de um grupo ou de uma sociedade podem projetar-se para fora, aliviando o seu potencial desagregador para o grupo ou a sociedade" (Brock 1990: 82).
Os novos desafios de política de segurança, mencionados no início deste artigo, funcionam como potenciais de conflito que representam uma ameaça direta e transfronteiriça para a segurança dos Estados analisados: tráfico de droga e de armas, assim como lavagem de dinheiro, formas de crime organizado, atividades transfronteiriças das organizações guerrilheiras, riscos ambientais, fluxos migratórios, terrorismo internacional e a proliferação de meios de destruição de massa. Tendo em vista a variedade dos referidos potenciais de conflito, é evidente que as suas causas de forma alguma poderão ser combatidas exclusivamente por meios militares, mas sim através de uma combinação de medidas financeiras, econômicas, políticas e policiais. Estes problemas podem ser resolvidos por meio da combinação de esforços nacionais, regionais e internacionais, que deveriam incluir tanto a troca de informação como a cooperação e a harmonização do direito entre os atores estatais. A coordenação das áreas de política envolvidas (como Relações Exteriores, Defesa, Finanças, Economia, Justiça e Interior), é necessária à coordenação regional das políticas correspondentes e das áreas envolvidas para poder enfrentar os novos desafios de forma efetiva. Levando em conta o conhecimento disponível a respeito de que os espaços de segurança não coincidem mais com os espaços estatais, pode-se afirmar que as ameaças mais recentes também podem atuar como fatores federativos externos de uma Comunidade de Segurança entre a Argentina, o Brasil e o Chile.
Os efeitos das ameaças externas coletivamente percebidas no seu caráter de fatores federativos externos podem ser examinados a exemplo das medidas interestatais coordenadas e das reações aos novos desafios de segurança, especialmente depois de 11 de Setembro de 2001 (ver: Kurtenbach 2001, Bodemer 2003). Tendo em vista os planos de ação coletivos já aprovados pelos Estados sul-americanos (Convenção sobre o combate ao terrorismo, adaptação das legislações nacionais, troca regular de informação, etc.), pode-se tomar como ponto de partida o sensível aumento de medidas coordenadas bilaterais e regionais.
Ao nível do sistema internacional, são aos seguintes as perguntas a serem respondidas : Quais são os interesses de política de segurança dos Estados Unidos na região e como se relacionam com os esforços de integração entre a Argentina, o Brasil e o Chile? Atuam os Estados Unidos como um fator federativo externo (ver: Zimmerling 1991 a), em decorrência do empenho envidado pela Argentina, Brasil e Chile para fortalecerem a sua posição negociadora perante os Estados Unidos com a criação de um bloco - também em questões de política de segurança? A criação de uma Comunidade de Segurança regional no Sul da América Latina só é possível sob a liderança dos Estados Unidos ou existe a possibilidade de uma Comunidade de Segurança eventualmente sob uma hegemonia regional (ver a respeito: Calcagnotto/ Nolte 2002)? Os novos desafios de política de segurança aceleram o surgimento de uma Comunidade de Segurança regional? E como se refletem as novas ameaças transfronteiriças no relacionamento entre os Estados do Sul da América Latina e os Estados Unidos em política de segurança?
Caso as análises subseqüentes conseguirem responder às perguntas derivadas da concepção de pesquisa proposta, deverá ser possível esboçar cenários para a futura evolução em matéria de política de segurança no Sul da América Latina. Apesar de, particularmente desde o imprevisto final do conflito Leste-Oeste, se ter deteriorado ao extremo a confiança na capacidade prognostica das ciências políticas justamente na área das relações internacionais, , seria precipitado renunciar completamente à ambição de traçar cenários políticos futuros. Dado que os processos de reajuste e de socialização esperados precisamente nas chamadas áreas de high politics podem estender-se por muitos anos, não cabe contar necessariamente com uma convergência de interesses entre a Argentina, o Brasil e o Chile no âmbito da política de segurança nos próximos anos. Ainda que se possa invocar muitos argumentos a favor da expectativa de surgimento de uma Comunidade de Segurança pluralista regional no Sul da América Latina, este processo pode retardar-se sensivelmente devido à resistência de atores individuais.
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[1] Com o presente artigo, introduz-se o projeto de investigação "A caminho de uma Comunidade de Segurança regional? Uma investigação comparativa das políticas de segurança nacionais no Sul da América Latina". Este projeto de investigação concentra-se, em primeiro lugar, a título de exemplo, nos três grandes Estados Argentina, Brasil e Chile. Nos seguintes artigos, contudo, a investigação comparativa incorporará, também, os dois Estados menores do Sul da América Latina, Paraguai e Uruguai. O projeto, financiado pela Comunidade Alemã de Investigação (Deutsche Forschungsgemeinschaft), é levado a cabo no Instituto de Estudos Ibero-Americanos (Institut für Iberoamerika-Kunde - IIK) em Hamburgo. Prevê-se a publicação dos resultados da investigação nos relatórios do IIK.
[2] O domínio da política de segurança abrange todos os aspectos institucionais, processuais e decisórios da ação política, que protegem a população contra perigos externos, inclusive das novas ameaças transfronteiriças no Sul da América Latina (tráfico de droga e de armas e lavagem de dinheiro como formas de crime organizado, atividades transfronteiriças das organizações de guerrilha, riscos para o meio ambiente, fluxos migratórios, terrorismo internacional, proliferação de meios de destruição de massa). Fala-se aqui, por um lado, da política de defesa e preservação da integridade territorial de um país contra ataques externos à mão armada. E fala-se, por outro, dos aspectos da política externa que apontam para uma cooperação bilateral, sub-regional e continental em questões de segurança, para a resolução de conflitos e para a prevenção do exercício da violência de forma organizada.
[3] "Tanto em círculos militares como diplomáticos é consentâneo que conflitos entre Estados vizinhos [no Sul da América Latina], hoje em dia, já não se resolvem, de forma alguma, através de meios militares.[…] entre as Forças Armadas, fala-se de cooperação, mas não de integração." (Rial 1994: 38).