TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN: APUNTES SOBRE LA EXPERIENCIA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA

Luis Fernando Velásquez Leal
8 de mayo de 2003

1. Presentación

Me siento muy complacido de compartir con ustedes lo que ha sido una de las experiencias más satisfactorias que he tenido desde el punto de vista profesional y personal y agradecer muy especialmente la gentil invitación que me hiciera la Comisión Nacional por la Transparencia y Contra la Corrupción de Guatemala.

Con satisfacción y orgullo recuerdo hoy las palabras que pronunciara mi colega Lucrecia de Paniagua en el Seminario Internacional "Participación ciudadana, deliberación pública y lucha contra la corrupción" celebrado en la ciudad de Cartagena de Indias, en octubre del año 2000, a propósito de su intervención sobre el tema de la "Auditoría Social y Seguimiento a los Programas de Paz en Guatemala". En esa ocasión ella comentaba con entusiasmo que "el principal reto de la sociedad guatemalteca era el de fortalecer las instituciones dando probidad a la función pública y generando espacios de participación activa en los procesos nacionales de toma de decisiones".

Hoy con la primera declaración de la Conferencia Nacional sobre Transparencia y Lucha contra la Corrupción que se hará manifiesta por representantes de la Sociedad Civil y por Delegados del Estado en la Comisión Nacional de Representantes, se materializa un sentimiento nacional que sin duda apunta a hacer realidad el anhelo de un futuro mejor y más próspero.

Me han pedido que haga una presentación sobre los aspectos más relevantes y significativos que se han dado en Colombia en los últimos años con respecto a estrategias de participación ciudadana en los procesos de transparencia y lucha contra la corrupción. No obstante quiero hacer un par de reflexiones.
La primera de ellas hace referencia a la crisis que en la actualidad enfrentan las democracias latinoamericanas para responder a las necesidades y problemas sociales de la población debido a la baja credibilidad de los ciudadanos en los organismos de representación y control. Fenómenos tales como la incapacidad del modelo de desarrollo para superar los fenómenos de pobreza y desigualdad, la corrupción administrativa, y la debilidad en el sistema de justicia, seguridad y defensa, entre otros, han facilitado una creciente exclusión y polarización de la sociedad que se manifiesta a diario en las múltiples formas de violencia y desorden social en la mayoría de los países del hemisferio. Y es precisamente aquí donde radica el principal reto para nuestras democracias, pues precisamente lo que se requiere es la construcción de un proyecto de nación que trascienda los intereses particulares y permita construir estrategias nacionales que reflejen las aspiraciones de la mayoría de sus asociados, de tal forma que se recupere la legitimidad de las instituciones y se aumente la gobernabilidad del Estado. El logro de estos propósitos exige fundamentalmente revalorar la verdadera dimensión de lo político, sustentada en la recuperación de una ética pública que oriente la construcción colectiva de un nuevo orden social. Es necesario que la sociedad y las instituciones faciliten las condiciones para sentar las bases de un Estado Social de Derecho que materialice la consecución de sus fines, mediante el respeto a las libertades individuales, la garantía de acceso en igualdad de condiciones, a servicios fundamentales de las democracias modernas como la infraestructura, la información, la justicia, la seguridad, la educación y la salud, entre otras, y particularmente la distribución equitativa de los beneficios sociales y económicos entre los ciudadanos.

La segunda reflexión hace referencia a los recientes avances en los procesos de modernización, reestructuración del Estado y de democratización de la gestión pública en América Latina. Si bien estos han requerido desarrollar importantes transformaciones hacia una gerencia pública eficiente, que responda adecuadamente a las exigencias y demandas sociales, no podemos perder de vista que hablar de un "modelo" de gerencia pública único y acabado que sea aplicable indistintamente a cualquier institucionalidad, puede conducir al fracaso.

A continuación, compartiré con ustedes la experiencia desarrollada en Colombia entorno a la promoción de la Participación Ciudadana en la vigilancia de los recursos públicos adelantado desde la institucionalidad estatal.


2. Participación Ciudadanía, Control a los recursos del Estado e Institucionalidad Pública en Colombia

Durante los últimos años se ha generado en Colombia un creciente interés por la apertura y desarrollo de espacios institucionales para el fortalecimiento de la democracia política y social. Estos escenarios han sido propuestos con el ánimo de favorecer la participación de los distintos actores de la sociedad civil en los asuntos del Estado y garantizar el ejercicio de sus nuevos derechos constitucionales por la vía de actividades legítimamente organizadas.

Después de 1991, con la nueva Carta Política, este proceso se empezó a reflejar en los diversos intentos de formulación de políticas públicas en el campo de la participación ciudadana que fueron acompañadas por las disposiciones constitucionales y legales tendientes a modernizar el Estado, a superar los paradigmas tradicionales de organización de los asuntos públicos y a desarrollar experiencias ciudadanas para la vigilancia de la gestión pública, como un vehículo para garantizar su legitimidad y reconocimiento frente a otros actores del Estado.

Sin duda el marco constitucional y legal colombiano ha favorecido el desarrollo de importantes acciones de participación ciudadana en el control de la gestión pública y es así como hoy se registran instrumentos legales que permiten la participación ciudadana en los procesos locales tales como la ley 99 de 1993 que prevé la Participación de la Comunidad en la gestión y preservación del medio ambiente; la ley 100 de 1993 que reglamenta el derecho a la Salud y la ampliación de la participación comunitaria en este sector; la ley 115 de 1994 que crea espacios para la participación de la Comunidad Educativa; la ley 134 de 1994 que institucionalizan los mecanismos de participación política de la ciudadanía; la ley 152 de 1994, que establece la participación de la Comunidad en la elaboración de los Planes de Desarrollo; la ley 142 1994 que permite la participación de la comunidad en la prestación de los Servicios Públicos; la ley 489 de 1998 que reglamenta la democratización de la administración pública, y más recientemente la ley sobre el Sistema de Información para la Contratación Estatal- SICE, que le informa a la ciudadanía sobre los procesos de contratación del Estado, así como la Directiva Presidencial 10 de 2002 que obliga a todas las entidades del Estado a promover y facilitar la integración y participación de veedurías comunitarias en todas las actividades de la administración, donde se establecen los procedimientos para que los ciudadanos participen en la vigilancia de los procesos de contratación del Estado, y el Código Único Disciplinario para funcionarios públicos, entre otras.

Este marco legal sin duda ha favorecido la incidencia de la ciudadanía en los aspectos centrales de la gestión estatal. No obstante el camino recorrido y del aprendizaje que solo da la experiencia, aún es necesario desarrollar un importante esfuerzo desde la institucionalidad y desde la misma sociedad civil quien finalmente se verá beneficiada de una mayor transparencia en el manejo de los recursos del Estado.

Hagamos un poco de historia y análisis crítico. A pesar de los importantes avances constitucionales y legales en el campo de la participación ciudadana en Colombia y del esfuerzo de las distintas organizaciones sociales por vincularse activa y efectivamente al control de la gestión pública, las diversas experiencias de control ciudadano desarrolladas en el país se caracterizaron, por lo menos en la primera parte de la década de los noventa, por la falta de resultados concretos, en la medida en que no existía una clara articulación de las iniciativas ciudadanas en este campo con las políticas de las entidades de control y del gobierno que permitieran canalizarlas. Tal hecho, se tradujo en una pérdida de credibilidad de la ciudadanía en la efectividad de las instituciones estatales para ponerle freno a la corrupción, al desgreño administrativo y a la falta de gestión de las entidades del gobierno, esto sin tener en cuenta el alto costo social que representa para el país asumir tales problemas.

La expedición de la Ley 190 de 1995, mejor conocida como "Estatuto Anticorrupción", por medio de la cual se dictaron las normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública, se constituyó en un primer esfuerzo para avanzar en estrategias de lucha contra la corrupción. Con esta ley se crearon la Comisión Nacional para la Moralización y la Comisión Ciudadana para la Lucha Contra la Corrupción. La primera de ellas de carácter eminentemente institucional estaba compuesta por el Presidente de la República, los ministros de Gobierno y de Justicia, el Procurador, el Contralor, el Fiscal General, el Defensor del Pueblo y los presidentes del Senado y de la Corte Suprema de Justicia. Su labor principal era la de establecer las prioridades para afrontar situaciones que atentaran contra la moralidad en la administración pública, la de promover y coordinar intercambios de información entre las entidades de control y coordinar la ejecución de políticas que permitan la participación ciudadana en el control de la gestión pública. La Comisión Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción por su parte, debía ser integrada con base en criterios regionales que en su momento definiría el Presidente de la República.

Los resultados de este primer intento por institucionalizar estos espacios de lucha contra la corrupción no podían ser otros debido a la coyuntura política colombiana. La experiencia fue desastrosa. No sólo por el escándalo mundial al que se vio sometido el país, a propósito de la infiltración de dineros del narcotráfico en la campaña del presidente Samper, sino porque la ciudadanía percibía con claridad que la Comisión Ciudadana se convertiría en una herramienta de la política tradicional al servicio del Presidente, pues era él, el Presidente quien debería definir su composición. Sin embargo, no todo fue negativo: uno de los principales logros de la Ley 190 consistió en la obligatoriedad de que las entidades estatales crearan una oficina de quejas y reclamos donde fueran atendidas las peticiones de la ciudadanía, dejando una ventana para que esta manifestara sus inconformidades y presentara sus denuncias, pero entregando a las instituciones la discrecionalidad de mostrar resultados contundentes sobre las mismas.

Un diagnóstico institucional rápido realizado en 1998 sobre el funcionamiento de las oficinas de quejas y reclamos en distintas entidades del Estado arrojó un balance poco halagüeño. Los ciudadanos no contaban con respuestas oportunas sobre sus quejas, fueran estas de carácter administrativo, de servicios o sobre casos de corrupción. Varias razones lo explican: en primer lugar, por la falta de procesos adecuados para darles trámite oportuno y contundente; en segundo lugar por la falta de articulación entre las entidades del gobierno y las entidades de control; en tercer lugar porque en la mayoría de los casos, la oficina de quejas y reclamos ocupaba el más bajo escalón en la estructura administrativa de las entidades y finalmente por la falta de información y divulgación a la ciudadanía sobre sus competencias y alcances.

Pero es precisamente en 1998, cuando se inicia un proceso de transformación sin precedentes en el país orientado a fortalecer los espacios institucionales y ciudadanos para hacerle frente a la corrupción. La Contraloría General de la República de Colombia asumió la tarea de liderar un proyecto de participación ciudadana en el control de los recursos públicos, pues entendía que sin su concurso era imposible detectar los focos de corrupción y asumir a cabalidad la misión constitucional de velar por el buen uso de los recursos públicos so pena de precipitar su caída en los anales del desprestigio institucional de la corrupción.

A este esfuerzo institucional se fueron sumando otros, que como la Red Colombiemos, de la Presidencia de la República y el Plan Nacional de Formación para el Control Social de la Gestión Pública, del Departamento Administrativo de la Función Pública, configuraron un escenario propicio para afrontar tanto desde lo institucional como desde la ciudadanía acciones contundentes contra la Corrupción.

Es en este contexto en el que la Contraloría General de la República de Colombia inicia el proceso de vincular a la ciudadanía en la vigilancia de los recursos públicos. Las preguntas fueron muchas y, aún así, insuficientes, pues se trataba de promover una nueva experiencia de participación ciudadana en el país, articulada al quehacer de una entidad estatal de control: ¿Qué papel jugaría la sociedad civil en una estrategia de lucha contra la corrupción generada desde una entidad del Estado? ¿Por qué una entidad de control estaría interesada en promover la participación de la ciudadanía? ¿Qué tipo de participación ciudadana se quería promover? ¿Cuáles deberían ser los mecanismos o instrumentos de participación necesarios para fortalecer los procesos internos de la Contraloría General en desarrollo de las auditorías? ¿Era necesario un marco legal para poder emprender tal tarea? ¿Qué áreas deberían abordarse para incentivar la participación y organización ciudadana en el control fiscal de los recursos del Estado? ¿Cuál debería ser la estrategia para abordar de manera institucional un área que tradicionalmente no había sido trabajada por la entidad? ¿Cuáles serían los resultados concretos que debería mostrar la entidad en este campo? ¿Qué esperaría la Sociedad Civil de un trabajo coordinado con una entidad de control? ¿Cómo sería la articulación del trabajo institucional con otras entidades del Estado que trabajan temas de participación? ¿Qué tipo de metodologías serían necesarias para promover la participación de la ciudadanía en el control fiscal?

Fue bajo la guía de estos cuestionamientos que se adelantó una revisión a fondo de la estructura institucional de la entidad y desde donde se redimensionó el papel de la participación ciudadana en función de las amplias posibilidades que ofrece al control fiscal.

El primer paso fue el de adelantar una redefinición de la estructura orgánica de la entidad en donde se privilegió la participación en el control fiscal creando una Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana al mismo nivel administrativo y de toma de decisiones que las demás Contralorías delegadas sectoriales, y se definió una política institucional para la participación ciudadana en el control fiscal con los siguientes lineamientos:

Estos lineamientos de política, permitieron direccionar el proceso de fortalecimiento de la participación ciudadana en el control fiscal y la construcción del Planes de Acción que implicaron el desarrollo de importantes esfuerzos de capacitación con los funcionarios de la entidad, tanto del nivel central como del nivel desconcentrado y del desarrollo de ejercicios deliberativos para su formulación, mediante metodologías de Planeación Estratégica y Planeación Participativa.

En desarrollo de los Planes de Acción se hizo uso de distintas estrategias metodológicas tendientes a propiciar una articulación entre la entidad y la Ciudadanía, en dos sentidos: En primer lugar, aquellas que garantizan un acercamiento del ciudadano y la sociedad organizada a la Entidad, mediante estrategias tendientes a atender las demandas y requerimientos de afuera hacia adentro, y en segundo lugar, aquellas que conducen a la entidad a la búsqueda de la ciudadanía para su sensibilización, formación, promoción y desarrollo, a fin de garantizar el ejercicio del control ciudadano frente a la gestión de lo público.

Así, entre otras estrategias metodológicas se resaltan las siguientes:

El desarrollo de esta experiencia se ha traducido en:

 No obstante los importantes avances que se han dado en Colombia en los últimos 4 años aún se presentan importantes obstáculos, muy comunes por cierto cuando se trata de abordar los temas de la participación ciudadana desde la Administración Pública, que son necesarios superar, tales como:


3. Conclusiones

A partir de la experiencia personal de haber trabajado en el diseño y desarrollo de programas sociales para fortalecer la participación ciudadana, tanto desde la sociedad civil, como desde las instituciones del Estado, el caso que les he presentado ofrece algunas lecciones que pueden fortalecer el desarrollo de Programas de Lucha Contra la Corrupción:

En primer lugar, se debe contar con la suficiente voluntad política y el compromiso institucional para establecer relaciones directas y efectivas entre la administración pública y el ciudadano, como principal razón de ser de la gestión estatal.

En segundo lugar, la necesidad de contar con una estructura institucional que privilegie el desarrollo de programas sociales, desde el más "alto nivel directivo", con capacidad para definir y ejecutar las políticas y estrategias propuestas.

En tercer lugar, es necesario contar con las herramientas e instrumentos técnicos, metodológicos y de recursos adecuados para el logro de las políticas públicas formuladas y poder responder a las necesidades y demandas sociales.

En cuarto lugar, es fundamental facilitar la permanente comunicación entre actores, tanto institucionales como sociales para retroalimentar y redifinir las políticas y sus estrategias de acción.

En quinto lugar, la necesidad de adoptar un estilo gerencial dinámico, altamente sensible al diálogo, a la concertación y a la acción propositiva de los actores involucrados, y

Finalmente, reconocer desde la Administración Pública, que promover la participación ciudadana a la gestión en las entidades del Estado, constituye un elemento decisivo para legitimar y democratizar la gestión pública y fortalecer los procesos de reforma y modernización institucional.


Muchas Gracias.

1. Las Audiencias Públicas son una instancia de participación ciudadana consagradas constitucionalmente y reglamentadas por la ley 489 de 1998, sobre "Democratización y Control Social a la Gestión Pública", la cual señala que "Cuando la administración lo considere conveniente y oportuno, se podrán convocar audiencias públicas en las cuales se discutirán aspectos relacionados con la formulación, ejecución o evaluación de políticas y programas a cargo de la entidad y en especial, cuando esté de por medio la afectación de derechos e intereses colectivos. Las comunidades y las organizaciones podrán solicitar la realización de audiencias públicas, sin que la solicitud o las conclusiones de éstas tengan carácter vinculante para la administración. En todo caso se explicará a las organizaciones las razones de la decisión adoptada. En el acto de la convocatoria de la audiencia la institución respectiva definirá la metodología que será utilizada".
2. El memorando de Encargo de Auditoría es el documento a través del cual se le informa al grupo auditor los objetivos, criterios y aspectos relevantes que se van a auditar en una entidad sujeta de control.
3. El Memorando de Planeación es la carta de navegación del equipo de auditoría para llevar a cabo el examen a la entidad auditada, y además es el mecanismo para evaluar el resultado de la auditoría en su fase de planeación. sus propósitos son: i) Comunicar a la entidad auditada los resultados de la evaluación del sistema de control interno. ii) Presentar la estrategia de auditoría o plan de trabajo para la fase de ejecución, y iii) Alimentar con resultados preliminares el proceso de control macro.
4. El Plan de Mejoramiento es un documento mediante el cual las entidades sujetas de control se comprometen con la Contraloría General de la República a adelantar una serie de acciones para mejorar las debilidades institucionales detectadas en el proceso auditor.
5. El Proceso de Responsabilidad Fiscal tiene por finalidad obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan de sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que se ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa. La Jurisdicción Coactiva es la facultad que le ha sido conferida a la Contraloría para adelantar juicios fiscales a los implicados en el manejo irregular de los recursos públicos. Contraloría General de la República de Colombia. "Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral" Audite 2.0 Instrumento de Calidad. 2001


Fuente:
Presentado en la I Conferencia Nacional sobre Transparencia y Corrupción, 8 de Mayo de 2003, Ciudad de Guatemala, Guatemala.