RESDAL - Actividades de la RESDAL - Metodología de Análisis. Hacia la Transparencia y Calidad del Proceso Presupuestario de Defensa

El Seminario Taller realizado en Managua constituyó el primer paso del proyecto. Surgió de la certeza de que, dada la complejidad y los escasos recursos existentes sobre el tema, resultaba necesario comenzar con una convocatoria a especialistas que contribuyeran a pensar el diseño y elementos principales que tal Metodología debía contener. Siguiendo el espíritu de cooperación y puesta en común que guía a la RESDAL, la convocatoria buscó abrevar de los esfuerzos realizados por instituciones como la CEPAL y el CHDS, los conocimientos de los escasos especialistas en el tema, y las experiencias de funcionarios y de organizaciones de la sociedad civil. La convocatoria incluyó, además de los invitados extranjeros, una importante presencia de participantes nicaragüenses con amplia experiencia en la materia y en la gestión pública. Se constituyó así un grupo reducido (aproximadamente treinta personas), de singular riqueza no sólo por la variada referencia nacional de cada uno de los participantes, sino también por la experiencia adquirida por cada uno de ellos a lo largo de sus años de trabajo práctico con referencia a este tema.

La realización del Seminario-Taller fue posible gracias al sostén financiero del National Endowment for Democracy (NED). El Ministerio de Defensa y la Asamblea Nacional de Nicaragua recibieron la iniciativa y dieron su apoyo al evento, al que también asistió el National Democratic Institute for International Affairs (NDI). Por último, y para que fuera posible su ejecución en Nicaragua, la organización contó con una fundamental tarea de Roberto Cajina, miembro de la Junta Directiva de RESDAL, quien junto con sus colaboradores hicieron posible la convocatoria nacional y la organización práctica en el lugar trabajando en conjunto con SER en el 2000.

Desarrollo del evento

Durante dos días el grupo de participantes trabajó en torno a presentaciones y debates que perseguían los siguientes objetivos:

Identificar los mecanismos racionales del Estado para un gasto transparente en el sector Defensa, en los niveles de planificación, aprobación y ejecución del gasto; auditoría interna, control parlamentario y control de la sociedad civil.
Identificar los problemas más frecuentes que enfrenta el sector civil para un manejo transparente del gasto de Defensa.
Establecer las bases para la investigación que se realizaría con posterioridad, a fin de completar el diseño de la Metodología e iniciar estudios de casos.

Las palabras en la apertura del señor Ministro de Defensa de Nicaragua destacaron ya lo que sería el espíritu del taller: la necesidad de un creciente involucramiento civil en estos temas, y de apoyar esta clase de actividades para desarrollar una cultura de defensa democrática. La constante tensión entre los compromisos de la defensa y las restricciones presupuestarias colabora a incentivar que la eficiencia y el control del presupuesto sean una de las principales funciones de los Ministerios de Defensa, así como el hecho de que la supervisión del gasto representa una parte fundamental del control civil.

La presencia del Presidente de la Asamblea Nacional de Nicaragua confirmó el invalorable apoyo a la actividad de las autoridades políticas. Completando la hospitalidad manifestada por el hermano país, las palabras de Roberto Cajina agregaron a la línea del futuro debate la consideración del contexto internacional y de las limitaciones económicas de los países latinoamericanos, así como la invitación a pensar en términos de la necesidad de una mayor transparencia teniendo en cuenta nuestras propias tradiciones.

La explicitación de los objetivos del seminario taller estuvo a cargo de Jaime Garreta en nombre de la Junta Directiva de la RESDAL. La invitación a identificar los momentos secuenciales en que el proceso del gasto militar o de seguridad se organizan, en función de un mecanismo de racionalidad que transparentará dicho gasto se enmarcó en la idea de que el tema del presupuesto debe ser encarado dentro de una problemática general que alude a la política de defensa seguida por cada Estado, y con relación a los recursos de los que este Estado dispone. Respecto de la secuencia, se la organizó del siguiente modo:

Finalmente se invitó a los participantes a preguntarse (como guía general del evento y a fin de la elaboración de la metodología de abordaje), en cada paso del ciclo presupuestario, qué necesita saber el funcionario civil a cargo o el analista para:

Presentaciones y Debates

El evento trabajó en base a la siguiente mecánica: presentaciones que operaban como disparadoras de debate entre los participantes, y grupos de trabajo bajo la consigna de identificar dificultades y proponer soluciones prácticas iniciales.

Los ejes del trabajo fueron la consideración de:

La primera sesión giró entonces en torno al marco conceptual: cómo el presupuesto debe ser encarado dentro de una problemática general que alude a la política de defensa seguida por cada Estado, y en relación a los recursos de los que este Estado dispone (las exigencias económicas del bien defensa). El acceso a la información y el marco internacional fueron temas centrales de la mesa a cargo de Héctor Assael y Christopher Sabatini, quienes pusieron respectivamente para el debate tanto la actualidad internacional sobre la materia como la experiencia vivida por la CEPAL en la elaboración de la metodología estandarizada para los gastos de defensa entre Argentina y Chile. Así, se comenzó a reflexionar acerca del contexto en el que se maneja el tema presupuestario y cómo puede generarse una mayor transparencia dentro y entre los países. Cuáles son los marcos legales existentes, cuáles las definiciones de defensa, el papel de las cancillerías y de los ministerios de defensa y economía, los problemas de información, la necesidad de generar un lenguaje común, y la construcción de bases y mecanismos institucionales que permitan controlar que los objetivos se vayan cumpliendo, fueron parte esencial del debate. Giraba en el ambiente la conciencia de que las definiciones políticas y el contexto nacional e internacional, por su incidencia, no pueden dejar de ser considerados cuando se analiza el proceso presupuestario.

Juan Ramón García Secades y Thomas Scheetz tuvieron a su cargo disparar la consideración del planteo para la segunda sesión, que iniciaba la consideración del ciclo presupuestario con la planificación del presupuesto de defensa:

Traduciendo a un lenguaje sencillo el proceso técnico y los indicadores más comunes, los presentadores se basaron en dos ideas centrales que luego siguieron los participantes en el debate posterior: la primera, que el presupuesto de defensa debe ser considerado como cualquier otro presupuesto sectorial del Estado, y por lo tanto deben atenerse a la contabilidad pública como cualquier otra área. Los fondos, que son del Estado, no pueden ser manejados como si fueran fondos privados ni tener misterios, aunque se coincidió en que es bastante difícil esconder datos si el que debe investigar es un buen "detective". La segunda idea central de la sesión giró en torno a que la respuesta de para qué se gasta y cuánto, depende centralmente de qué es lo que se persigue, es decir de los objetivos de defensa prefijados, así como que la planificación se basa en una definición previa y clara de una política de defensa, que dará vida al presupuesto consiguiente.

Por la tarde del primer día se pasó a la tercera sesión: la aprobación del presupuesto de defensa. La mañana había logrado abrir la puerta de un tema difícil, y los participantes abordaban con especificidad cada sesión, construyendo un ambiente de confianza y disposición a colaborar en el emprendimiento propuesto. Luis Alaniz Downing y Leticia Salomón tuvieron a su cargo las presentaciones. El primero presentó, también con el ejemplo nicaragüense, el proceso presupuestario y su aprobación, haciendo hincapié en que cada país debe entender cuál es su proceso típico. Salomón presentó una matriz de evaluación del papel del Parlamento en la política y presupuesto de defensa, desarrollada en el marco de una investigación de la RESDAL. Los actores, el proceso de toma de decisiones y las negociaciones, las dificultades prácticas, la relación con las historias de las relaciones entre civiles y militares, las relaciones entre el Ejecutivo y el Parlamento, la asunción de las responsabilidades civiles, alimentaron tanto las presentaciones como el debate, en una sesión en la que claramente se analizó en la práctica cómo una metodología de abordaje al proceso puede resultar una herramienta útil.

La ejecución del presupuesto de defensa tuvo como presentador a Guillermo Pattillo. La intención de la sesión fue arrojar una mirada al interior de la caja negra del funcionamiento gubernamental en la región, los problemas prácticos que impiden u obstaculizan la ejecución, las consideraciones técnicas acerca de cómo se ejecuta un presupuesto, y presentar pautas para el entendimiento de las mecánicas administrativas por parte de los civiles. Algunos puntos centrales fueron esclarecidos y debatidos: la importancia de descubrir cuál es la lógica del presupuesto (que es la que finalmente dará o no la transparencia necesaria); la eficiencia en la asignación y en la operación (garantizando que los recursos sean utilizados en aquello que se busca y la que otorgará calidad); la importancia de la disciplina fiscal; cómo manejarse con las cuentas extrapresupuestarias; la naturaleza de la asignación (sobre todo cuando es anual); y algo que sería retomado en la siguiente sesión: la importancia de los incentivos que, según su naturaleza, en ocasiones favorecen la eficiencia, y en otras alimentan las posibilidades de corrupción o al menos de escasa calidad en el manejo de los fondos.

La quinta sesión inició la temática del control y supervisión, introduciendo la participación de la sociedad civil. Bertha García Gallegos, Briseida Lavielle y Carmen Rosa de León tuvieron a su cargo las presentaciones, donde se transmitió cómo puede involucrarse a la sociedad civil y a la academia para ayudar a una mayor transparencia y calidad en el proceso presupuestario de defensa. Así se presentó acerca de cómo estas organizaciones pueden encarar el tema del análisis presupuestario, los intereses contradictorios entre sectores, el papel de los medios de comunicación, el aparente desinterés de la ciudadanía en los temas de defensa, las dificultades del control por la falta de transparencia, y el secreto y la imposibilidad de acceder a las fuentes de información. La experiencia en organizaciones transmitida por las panelistas lanzó preguntas y consideraciones que dieron lugar a un provechoso debate, en el que se discutió sobre asuntos tales como:

La última sesión, dedicada al control y supervisión estatal, persiguió comprender cuáles son los mecanismos y tipos de control, y cómo los civiles deben prestar particular atención a esta etapa del ciclo a fin de garantizar la transparencia y la eficiencia en el gasto. Carlos Wellington de Almeida realizó una presentación que giró en torno a cómo funcionan los controles internos y los externos, la necesidad de un equilibrio entre la transparencia y el secreto, la búsqueda de entendimiento entre actores civiles y militares, el establecimiento de sistemas de incentivos para evitar la corrupción, y la problemática de la independencia para los auditores. La necesidad del control surge de tres motivaciones principales en un ambiente democrático: garantizar que los objetivos se cumplan (control de gestión), que exista supervisión entre poderes, y que los fondos se utilicen en forma transparente para aquello que fueron presupuestados. En el debate que se produjo a continuación, los participantes y el presentador hicieron particular énfasis en la posibilidad de establecer incentivos y disuasivos como parte de la responsabilidad de la dirigencia política, y en la existencia o inexistencia en los casos particulares de indicadores de gestión.

Del análisis de las sesiones surgen puntos centrales que fueron explícita o implícitamente comunes a todas ellas, variables cuyo comportamiento debería ser observado por el civil cuando necesite afrontar la temática del presupuesto de defensa:

diseño político

capacidades civiles

transparencia

calidad y eficiencia