Título: La Seguridad de México después del 11 de septiembre
Fecha: 27/03/2003
Idioma: español
LA SEGURIDAD DE MÉXICO DESPUÉS DEL 11 DE SEPTIEMBRE
Raúl Benítez Manaut
I. La confusión conceptual de Estado
Lo que se entendió por seguridad nacional en México, durante el régimen de la revolución (1917-2000), se concentró principalmente en los problemas de gobernabilidad y control político en el país. Cuándo este régimen comenzó su proceso de deterioro, dos factores, uno interno y otro externo, cambiaron todos los parámetros de la seguridad nacional del país.1
El elemento doméstico fue el proceso de transición a la democracia, el externo fue el proceso de globalización, acelerado con la caída del régimen soviético y el triunfo de la democracia liberal, y su variable subregional, la integración de los países en bloques, donde México se incluyó en América del Norte.
El mantenimiento de la seguridad nacional correspondió fundamentalmente a la Secretaría de Gobernación desde los años cuarenta del siglo XX.2 Sin embargo, se manejaron un conjunto de "doctrinas de Estado" sobre seguridad nacional que alimentaron la confusión:
En primer lugar, a nivel de discurso, se identificó a la seguridad nacional con la defensa de la soberanía.3 Esta sobreposición de discursos (política exterior sobrepuesta a la seguridad nacional), fue una manipulación conceptual que fue aceptada por las elites políticas del país. Es claro que la defensa de la soberanía es básicamente hacia el exterior, mientras que la seguridad nacional en México, dada la condición de país subdesarrollado principalmente en lo político, es básicamente interior.
En segundo lugar, se definió a la seguridad nacional como un problema de sub-desarrollo económico y social, señalándole reiteradamente que la pobreza, la desigualdad social, el desequilibrio campo-ciudad, etcétera eran las causas de la inestabilidad política del país, que amenazaban la seguridad nacional. Este discurso ocultó la realidad sobre la seguridad nacional, debido a que un problema que corresponde atender a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, Sedesol, INI, etcétera, se maneja como un asunto que corresponde con la gobernabilidad del país. Con ello se ocultó y manipuló la responsabilidad del sector del Estado mexicano que dirige las políticas económicas y sociales, para no poner en evidencia el gran fracaso de la revolución mexicana y su modelo de organización estatal, político y social.
Al ser el Estado mexicano un régimen autoritario, el tercer elemento es que se identificó al Estado, con el sistema político, el partido que lo funda y conduce y a la sobrevivencia de sus estructuras con la seguridad nacional. Por ello, los movimientos disidentes, entre los años treinta y los ochenta, eran automáticamente amenazas a la seguridad nacional, y la función de la Secretaria de Gobernación y sus estructuras (principalmente las de inteligencia) eran para evitar la debacle de ese Estado.4
El cuarto elemento es el externo. Aparece con fuerza en los años ochenta, cuando para remodelar la economía que había colapsado en 1982, se aceptan condiciones de organismos financieros internacionales que conducen al gobierno a abrir la economía a las fuerzas del mercado externas e internas, de forma gradual. Ello inicia en 1886 y tiene su paso culminante con la firma y entrada en vigor del TLCAN en 1994. En ese sentido, en la esfera económica se adelanta más de diez años el paso de la soberanía absoluta a la soberanía relativa en el diseño de políticas públicas.
Por todo lo anterior, la seguridad está definida en cinco niveles diferentes:
- La seguridad interna, que significa lograr la gobernabilidad mediante la consolidación de la democracia y la vigencia del estado de derecho (parámetro nuevo, consolidado con el cambio de gobierno del año 2000);
- La seguridad en la esfera propiamente nacional, donde variables externas a la gobernabilidad (económicas y sociales, así como de impartición de justicia y la estructura de defensa del país) se vuelven los factores determinantes de ella.
- La llamada seguridad perimetral-geopolítica derivada del TLCAN, establecida como un parámetro inevitable desde 1994. A esta seguridad se le denomina seguridad trinacional.5
- La seguridad hemisférica, que implica el mantenimiento, cuestionamiento o desarrollo de nuevos elemento de cooperación con los países del hemisferio, este debate se desarrolla principalmente en el seno de la OEA, y;
- La seguridad internacional, que ha abierto una gran discusión sobre si México tiene o no responsabilidades en el sistema internacional de seguridad. La política de México hacia la ONU, principalmente en el Consejo de Seguridad,6 pone en cuestión la vigencia o modificación de la forma para defender los intereses de México en el mundo. En la opinión pública y política mexicana hay dos posiciones: los aislacionistas, cuya posición es diseñar las políticas de acuerdo a los principios constitucionales de política exterior,7 y los globalistas, que ponen énfasis en coordinar las posiciones de México con base en los equilibrios entre las distintas potencias que son miembros permanentes del Consejo de Seguridad, y en una participación más activa en la solución a diversos conflictos internacionales.8
II. Seguridad nacional y transición: el régimen de Ernesto Zedillo
Tres elementos condicionaron la seguridad nacional de México durante el gobierno de Zedillo: En primer término, la entrada en vigor del TLCAN tuvo importantes repercusiones en el sistema político.9 Se dio un reequilibrio de los poderes federales, estatales y municipales, y entre el poder ejecutivo, legislativo y judicial. En el pasado la centralización de las atribuciones de las políticas de seguridad nacional en el ejecutivo, relegaba y subordinaba a los poderes legislativo y judicial, así como a los gobiernos estatales y municipales. De igual manera, los partidos políticos y la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales, academia y prensa) lograron tener capacidad de opinión y ejercer presión en los asuntos de seguridad nacional.
En segundo lugar, emergieron fenómenos de protesta socio-política nuevos. El más destacado de ellos es la aparición del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en el escenario nacional, plantando desafíos nuevos a la seguridad del país.10
Como tercer aspecto fundamental, está la emergencia del crimen organizado, en la cual el narcotráfico como actividad ocupa un lugar central por su capacidad para penetrar estructuras del Estado y la sociedad, y se produce una crisis sin precedentes de la impartición de justicia, la seguridad pública y en la forma de hacer inteligencia.
Las anteriores variables transforman radicalmente el proceso de toma de decisiones en seguridad nacional, concentrado en el pasado en cinco dependencias del poder ejecutivo: Secretaría de Gobernación (SEGOB), Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), Secretaría de Marina (SEMAR), Procuraduría General de la República (PGR) y Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). Poco a poco, como un proceso que acompañó la democratización del país, inició la redefinición de las atribuciones de seguridad nacional a las Cámaras de Diputados y Senadores, al poder judicial, a los gobiernos de los estados e incluso, principalmente en materia de seguridad pública, a los gobiernos municipales.
III. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y la seguridad nacional de México
Desde el fin de la guerra fría, con el colapso de la Unión Soviética, Estados Unidos considera que las principales amenazas a su seguridad provienen de enemigos no estatales y se deben confrontar nuevas amenazas no convencionales. En consecuencia, Estados Unidos pretende que el Tratado de Libre Comercio también pueda convertirse en un futuro Sistema de Seguridad de América del Norte. Canadá está de acuerdo implícitamente en lo anterior, debido a que su doctrina de seguridad es totalmente trasnacional. México se ha opuesto a está concepción, pues va en contra de sus doctrinas de soberanía y nacionalismo. Sin embargo, México es la parte más débil de la alianza trinacional, lo cual lleva a plantear que la inestabilidad del sistema político mexicano se vuelve una posible amenaza a la seguridad de la región de América del Norte. En la contribución a los sistemas de seguridad internacional, básicamente los establecidos en el seno de la ONU, Canadá y Estados Unidos impulsan políticas activas que difieren notablemente del aislamiento mexicano en esa materia. Canadá es uno de los países que más ha contribuido al despliegue de fuerzas de paz de la ONU desde el inició de estas misiones. La participación en misiones de paz destaca por un elemento básico de la política exterior canadiense: la promoción de la seguridad humana.
El tema más importante a nivel de los tres gobiernos es la falta de armonía institucional existente entre México y sus dos socios. En materia de seguridad y defensa, ésta deficiencia de México va desde la corrupción de los cuerpos policíacos y de impartición de justicia, hasta las diferentes formas de organización de los sistemas de defensa y de inteligencia. Esto provoca diferencias en las posibilidades y capacidades para enfrentar los diferentes problemas, contingencias y desafíos de seguridad y defensa. Sin duda, el principal problema es el narcotráfico como fenómeno transnacional con implicaciones regionales, y, después del 11 de septiembre, el terrorismo internacional, principalmente el de origen islámico. Entre los tres gobiernos se ha desarrollado una cooperación sin precedente para combatir las amenazas.
En 1996 inició un ambicioso programa de entrenamiento de Estados Unidos hacia el ejército, la armada y los cuerpos policíacos mexicanos responsables de la guerra al narcotráfico. La justificación ante el Congreso es la concentración del esfuerzo de cooperación en la guerra contra las drogas. Entre 1996 y el año 2000, el Programa Internacional de Control de Narcóticos entregó a México 30.2 millones de dólares; el Programa Internacional de Educación y Entrenamiento Militar otorgó a México casi 4 millones de dólares y entrenó a casi 1,000 militares; en 1997 y 1998 se entregó equipo militar por 38 millones de dólares; El Programa de Asistencia Sección 1004 contra las drogas otorgó 64 millones de dólares en 1997, 1998 y 1999; El Programa 1031 contra las Drogas entregó 8 millones de dólares en 1997; en 1996 y 1997 se entregó equipo usado en buenas condiciones por un monto de 2.5 millones de dólares; en ventas de equipo en los programas gobierno a gobierno se vendieron 77 millones de dólares; y en ventas comerciales se autorizó bajo licencia 450 millones de dólares. En el equipo adquirido por las fuerzas armadas mexicanas destaca un lote de 73 helicópteros UH-1H (mismos que fueron devueltos generando un gran conflicto entre ambos países) y 3 fragatas tipo Knox para la Armada. Esta cooperación militar se considera sin precedentes desde la segunda guerra mundial. Entre otros resultados de ésta cooperación está el apoyo para que la nueva doctrina de guerra del ejército, armada y fuerza aérea, basada en las fuerzas especiales (Grupos Aeromóviles de Fuerzas Especiales -GAFEs) sea posible concretar con eficiencia. El desarrollo de los GAFEs, después de la aparición del conflicto zapatista, es una prioridad en todas las zonas militares y navales del país.11
El otro aspecto donde hay notables diferencias entre México y Estados Unidos, con importantes repercusiones para la seguridad nacional, es el de la migración. Se estiman en 8 millones de personas nacidas en México viviendo en Estados Unidos, de las cuáles la mitad no tienen legalizada su residencia ni su permiso laboral. Se calcula en 8 billones de dólares el valor de las remesas, dirigiéndose a familias rurales en estados pobres de México como Oaxaca, Puebla, Zacatecas, Guerrero, Michoacán, donde en algunos estados las remesas son la fuente principal de ingresos económicos.12 Este tema se incorporó como el principal en la agenda binacional por parte del gobierno de México en la visita de Estado de Vicente Fox a Estados Unidos entre el 4 y el 7 de septiembre de 2001.
Por ello, el debate sobre los impactos del TLCAN en la seguridad de México es que se ha abierto la posibilidad de que se transforme la relación de México con Estados Unidos y Canadá, de una vecindad producto de la cercanía geográfica, a una "asociación inevitable". O sea, en los conceptos geopolíticos de Estados Unidos la frontera geográfica, por el hecho de serlo, debe llevar a la cooperación y al establecimiento de compromisos de largo plazo.13 El gran problema para México es que es el socio débil de la alianza trinacional.
IV. La crisis de Chiapas y la seguridad nacional
La crisis de Chiapas se volvió uno de los problemas de seguridad nacional más significativos del gobierno de Ernesto Zedillo. Desde la ofensiva militar de enero de 1994, el EZLN se volvió un actor central de la política nacional. El vínculo con la seguridad nacional se da de dos formas: 1) por ser el EZLN un movimiento armado y, 2) por poner el asunto de las autonomías indígenas como uno de los problemas sociales y políticos más urgentes del país.
El asunto indígena es una de las debilidades más importantes del sistema político de la revolución mexicana. Por ello, se ha desatado una gran ola de violencia entre campesinos y propietarios de tierras en muchos estados desde los años setenta, principalmente en Chiapas y Guerrero. Chiapas es el estado que registra menor capacidad de las instituciones para hacer efectivo el estado de derecho. Por ello, los indígenas y campesinos no tienen acceso a la justicia desde la época colonial, y ésta situación no cambió en el siglo XX. La reforma agraria como producto de las leyes de la revolución mexicana no tuvo el impacto suficiente para lograr la satisfacción de las necesidades de la población campesina e indígena. Por ello, se puede afirmar que la revolución mexicana fracasó en Chiapas.
La aparición del EZLN en Chiapas es producto de dos circunstancias que coincidieron en el tiempo. Por un lado, se dio el ejercicio privado de la justicia, debilitando las estructuras de impartición de justicia y policíacas, esto provocó, como ya se señaló, la feudalización de las zonas rurales de Chiapas y del ejercicio del poder. La responsabilidad de este fenómeno recae fundamentalmente en los gobiernos federal y estatal. Por otro lado, entre 1984 y 1994 se desarrolló un vínculo entre los movimientos indígenas y campesinos con el EZLN, convirtiéndose en una alianza estratégica. A este movimiento se agregaron los liderazgos religiosos conocidos como "teología de la liberación", gestándose un "poder alternativo". Así, en Chiapas se configuró una dualidad de poderes entre los grupos tradicionales que ocuparon de forma permanente las estructuras locales del PRI y el gobierno estatal, y el emergente poder autónomo que poco a poco se organizó en torno al EZLN. Son dos proyectos antagónicos sin puntos de conciliación, lo que derivó en la extrema violencia entre ambos, gestándose las condiciones propicias para el alzamiento guerrillero. El EZLN en un inició le declaró la guerra al gobierno y ejército federal: "emitimos la presente (declaración de guerra) al ejército federal mexicano, pilar básico de la dictadura que padecemos, monopolizada por el partido en el poder y encabezada por el ejecutivo federal que hoy detenta su jefe máximo e ilegítimo, Carlos Salinas de Gortari", y ordena sus fuerzas militares hacia la ciudad de México: "...avanzar hacia la capital del país venciendo al ejército federal mexicano".14 Estas demandas propias de un grupo guerrillero tradicional de la época de la guerra fría, rápidamente cambian para asumir las de las comunidades indígenas. La aceptación al cese del fuego propuesta por el gobierno federal cambia el objetivo -llegar a la ciudad de México-, y "legítima" a un poder que el EZLN había considerado "ilegítimo", a partir del diálogo entablado con el gobierno.
El principal problema para la reanudación de las conversaciones de paz se sostiene en la demanda del EZLN de que deben abrirse espacios constitucionales para las comunidades indígenas, principalmente lo referente a otorgar "autonomía" a las comunidades. El gobierno de Zedillo se negó a trasladar los acuerdos firmados en 1996 en San Andrés Larrainzar al Congreso, para su discusión legislativa, lo que estancó el conflicto de Chiapas y paralizó la posibilidad de lograr la negociación.
En México existen más grupos armados guerrilleros, aunque no han mostrado capacidad militar. Desde el estallido de la crisis en Chiapas se habla de numerosos grupos que se reorganizan en la clandestinidad. Un grupo de ex-guerrilleros de los años setenta, que integran el Centro de Investigaciones Históricas de los Movimientos Armados (CIHMA) sostienen que hay al menos 14 grupos armados, que operan principalmente en Puebla, Hidalgo, Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero. Asimismo, el CIHMA sostiene que ha habido "500 bajas" entre oficiales de gobierno y soldados y guerrilleros entre 1994 y 1997.15 Dada la dispersión de estos grupos en áreas rurales, sus acciones casi no tienen impacto político. El grupo armado más importante, aparte del EZLN es el Ejército Popular Revolucionario (EPR), que actúa en los estados de Guerrero y Oaxaca desde 1996.
La crisis de Chiapas en 1994 todos los actores políticos nacionales la catalogaron como de seguridad nacional y prioridad para la acción del Estado, sin embargo, la crisis ha desescalado de nivel, básicamente por que se diluyó como crisis con contenido militar, para ubicarse como un asunto localizado en el estado de Chiapas, y que concierne a la relación entre el estado y las comunidades indígenas del país.
V. La emergencia del crimen organizado, los sistemas de inteligencia y seguridad pública
En el nivel de la gobernabilidad, la SEGOB observa en su seno numerosas reformas desde inicios de los años noventa. Sin embargo, estas reformas fueron insuficientes para resolver la conflictividad social y política. En este sentido, la SEGOB ha sido reformulada en diversas direcciones. La más importante de ellas es el abandono de las funciones de control de los procesos electorales. Esto fue producto de la presión de la sociedad civil y de la creciente fortaleza de las fuerzas políticas de oposición, principalmente del Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD). La creación del Instituto Federal Electoral (IFE), a inicios de los noventa, con estructuras autónomas para regular, organizar y dirigir los procesos electorales federales, es un gran avance. Este mismo logro se dio, aunque a menor velocidad, a nivel estatal, con la creación de los Institutos Electorales. Otro elemento que apoyó la construcción institucional en materia de gobernabilidad -con impactos en la seguridad nacional- fue la aprobación por el Congreso de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), otorgando funciones de vigilancia de los mismos que habían estado bajo la responsabilidad de la SEGOB. La CNDH, al igual que el IFE, se instituyen debido a la gran presión nacional e internacional. El IFE por la presión de la sociedad civil y los partidos políticos, se puede considerar un derivado del proceso electoral de 1988, la CNDH por las evidencias de violaciones a los derechos humanos cometidas por instituciones del Estado en sus tres niveles (federal, estatal y municipal), siendo muy graves las violaciones en el ámbito rural. Durante el gobierno de Ernesto Zedillo se profundizó el ejercicio real de la democracia electoral, sin embargo, en algunas regiones del país los cuerpos de seguridad del Estado (en sus tres niveles) cometieron violaciones a los derechos humanos. Los dos acontecimientos relevantes en este sentido son los asesinatos en Aguas Blanca, Guerrero, en 1996 y en Acteal, Chiapas, en 1997.
Otra reforma estructural que se dio en la SEGOB es el creciente abandono del control de los medios de comunicación. El abandono de la SEGOB de las funciones de control de los procesos electorales, vigilancia de los derechos humanos, y control de medios de comunicación, son los más importantes cambios en consonancia con la transición a la democracia. Sin embargo, el fracaso más notable de la SEGOB en el ámbito de la gobernabilidad fue el haber asumido la responsabilidad de lograr la pacificación de Chiapas, sin que con las distintas estructuras creadas y mediante los distintos mediadores y comisionados,16 se haya logrado este propósito. Estos elementos hicieron posible que la transición a la democracia se diera en un ámbito de estabilidad política, lo que fue muy importante para la seguridad nacional del país.
Los servicios de inteligencia17 permanecieron sin modificaciones sustantivas durante el gobierno de Ernesto Zedillo. El principal elemento es la ausencia de control legislativo, el desconocimiento de sus estructuras por parte de la opinión pública y la elite política, y sus vínculos de dependencia con las fuerzas armadas (muchos de los funcionarios de los servicios de inteligencia provienen de las fuerzas armadas). Los servicios de inteligencia fueron construidos sobre la lógica institucional del viejo sistema político autoritario y las responsabilidades que tuvo la SEGOB en él. De igual manera, hay una pugna por "espacios" de acción entre los servicios de inteligencia (formales e informales) de otras estructuras del Estado federal (por ejemplo su vinculación con la inteligencia realizada por las fuerzas armadas) y los gobiernos estatales e incluso municipales.
Por presión de Estados Unidos, se crearon sistemas novedosos de inteligencia en el seno de la PGR contra el narcotráfico y el crimen organizado, como el INCD-UEDO y el CENDRO, con resultados cuestionables. En el seno de la SEGOB, la permanencia del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) en ella, y el desprendimiento que en 1999 dio pie a la creación de la Policía Federal Preventiva (PFP), son los elementos estructurales-institucionales sustantivos. Respecto del CISEN, la opinión pública constantemente debatió durante el sexenio de Zedillo la falta de información sobre su estructura y actividades y el frágil sustento legal que regula su existencia.18
En el seno de la SEGOB, el principal proyecto de modernización institucional fue la creación de la PFP. La PFP se funda para resolver la superposición de funciones existente, corrupción e ineficiencia entre los cuerpos policíacos y de investigación como la Policía Judicial Federal (PJF-PGR), las policías judiciales estatales y las policías preventivas municipales. Se puede afirmar que la creación de la PFP respondió a la gran presión ejercida por la sociedad, los partidos políticos y los medios de comunicación por el alarmante aumento de la inseguridad pública.
VI. Los dilemas de Vicente Fox
Fox continuó con la reducción de funciones de la SEGOB al inicio de su mandato. Tres fueron sus principales propuestas: la creación de la Secretaria de Seguridad Pública (SSP), a la cual incluyó a la PFP, y la creación de la Consejería Presidencial de Seguridad Nacional (que se incorporaría como el eje del "Gabinete de Orden y Respeto").19 Una tercera medida fue el nombramiento del general Rafael Macedo de la Concha como Procurador General de la República.20
Al no existir una reforma legal-constitucional en el sistema de seguridad nacional durante los dos primeros años de gobierno de Fox, existe un híbrido que contamina el proceso de toma de decisiones: el Estado y muchas estructuras de gobierno han evolucionado hacia su modernización, profesionalización y democratización, pero las de seguridad nacional, tal cual se heredaron, se adaptaron funcionalmente a la gestión política del nuevo presidente. Por ello, las confusiones en la conceptualización y operación de la seguridad nacional siguen presentes.
En términos de seguridad nacional, el régimen de la revolución confundió en 12 aspectos la seguridad nacional, que se heredan al gobierno de Vicente Fox:
- Se evitó que se desarrollara una cultura de seguridad nacional, tanto entre las elites políticas como en la sociedad civil (academia, ONGs y prensa). Las instituciones de seguridad nacional, en particular las fuerzas armadas, la SEGOB y la PGR, cerraron las puertas al "mundo externo", resguardando la confidencialidad. Se desarrolló una cultura del secretismo y se construyó un sistema institucional de seguridad nacional por encima del sistema político. Ello tuvo el propósito de mantener el monopolio de la política de seguridad nacional en una reducida elite. Se confundió "secreto de Estado" y monopolio de la información, con seguridad nacional. Esto es característico de un gobierno autoritario.21
- Durante el régimen de la revolución mexicana, se dio una separación y una autonomía de las instituciones de la seguridad nacional, civiles y militares (PGR, SEGOB, fuerzas armadas, cuerpos policíacos y de inteligencia) del resto del aparato gubernamental. Estas instituciones actuaron sin supervisión o control político, legislativo o administrativo, lo que derivó en elevada impunidad, corrupción, violación de derechos humanos e ineficacia.
- En el proceso de toma de decisiones del Estado mexicano de la revolución, el ejercicio de la política de seguridad nacional, la defensa y la inteligencia, se concentró en el presidente y en el Secretario de Gobernación, lo que favoreció las capacidades meta-constitucionales de la institución presidencial. Se confundió seguridad nacional con seguridad política interna y gobernabilidad. Por ello la llamada seguridad nacional se dirigió desde la Secretaria de Gobernación.
- Se confundió seguridad nacional con inteligencia, provocando una fusión institucional plasmada en el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) como la estructura más desarrollada para realizar actividades de inteligencia. La inteligencia, se centró básicamente en el control político de la población, las fuerzas políticas, sindicales y populares. Las fuerzas armadas y la SEGOB, sólo muy recientemente están realizando labores de inteligencia para la seguridad nacional, lo que se denomina "Inteligencia de Estado".
- Se confundió seguridad nacional con soberanía, ligándola al ejercicio de la política exterior y los principios que rigen ésta.22 Esto se dio como "recurso retórico", a fin de evitar la injerencia externa (reivindicando el principio constitucional de la no-intervención) y de la sociedad civil. Este paradigma es el que se justifica por el sector político "aislacionista" para que México continúe sosteniendo posiciones divergentes de Estados Unidos frente a la crisis de Iraq de 2002-2003.
- Derivado de lo anterior, la posición geográfica de México, como vecino de Estados Unidos, hace que el discurso oficial y de numerosas fuerzas políticas (principalmente el partido de la revolución -PRI- y la izquierda) consideran al vecino del norte la fuente y origen de las debilidades del país, y por tanto la causa principal de la in-seguridad nacional.
- Desde los años noventa, por el proceso de democratización y por influencias externas, se comienza a reconocer el vacío institucional existente en las estructuras de los gobiernos de la revolución, y comienza, tardíamente, la construcción de un aparato de seguridad nacional para la defensa del Estado, la Nación y la población. Sin embargo, sólo las fuerzas armadas y la Secretaria de Relaciones Exteriores cuentan con una burocracia profesional y capacitada, observándose gran debilidad institucional en las instituciones de inteligencia, seguridad pública e impartición de justicia.
- Desde fines de los años ochenta, por el incremento del fenómeno del narcotráfico y las presiones internacionales derivadas de él, se le considera amenaza a la seguridad nacional y, en ocasiones, en el discurso, se asimila su combate como la principal protección de la seguridad nacional. Desde fines de los años ochenta, como principal riesgo para el país, aparece la "narcopolítica", que es el reconocimiento de que el crimen organizado tiene capacidad de corromper el sistema político a todos los niveles, e incluso usar a las instituciones de seguridad nacional para sus fines. Se reconoce que los cuerpos policíacos están infectados por la penetración del crimen organizado, principalmente la Policía Judicial Federal y sus hermanas menores, las estatales.
- En los años noventa se incorpora, por el aumento del crimen común, el crimen organizado y la crisis de los cuerpos policíacos preventivos y de investigación, la amenaza y confusión entre la seguridad nacional y la seguridad pública.
- En los años noventa, producto del estallido de la crisis de Chiapas en 1994, se incorpora al debate de la seguridad nacional el tema de los conflictos étnicos, raciales, religiosos, etcétera. Esto es peligroso tanto conceptual como operativamente, pues problemas sociales pueden ser intentados resolver con medidas militares.
- Vinculado a lo anterior, un asunto de seguridad nacional es el "paramilitarismo" y "feudalismo", siendo una expresión de la incapacidad para imponer el estado de derecho en las zonas rurales. La ausencia de cuerpos de seguridad pública, la cultura de la "autodefensa" y la crisis del corporativismo rural han aumentado este riesgo.
- Durante el gobierno de Ernesto Zedillo volvió a aparecer el tema de los grupos armados como un asunto de seguridad nacional. Estos grupos actúan por la combinación de marginalidad social, autoritarismo y patrimonialismo político, violencia gubernamental y violencia social endémica. La confusión gubernamental residió durante los gobiernos de la revolución en atribuir la responsabilidad a los liderazgos radicales de dichos grupos, negando la responsabilidad propia en la generación de la represión y en el apoyo a los caciques rurales que tuvieron el control de los gobiernos estatales y locales.
En los años noventa, como característica de la transición política, iniciaron los cambios en las percepciones predominantes de seguridad nacional. En particular, se pasa gradualmente de un nacionalismo a una Posición más acorde a los procesos de globalización y regionalización. Para algunos sectores, Estados Unidos deja de ser una amenaza, y pasa a ser un respaldo vital a la reconstrucción económica y social mediante el TLCAN. En segundo término, la oposición política deja de ser una amenaza, y pasa a convertirse en el factor que proporciona los elementos para que el régimen opere en un contexto democrático y legítimo. En tercer lugar, las instituciones que conforman el sistema de seguridad nacional deben operar con base en el estado de derecho y respetando los derechos humanos. Para ello se debe legislar, señalando claramente qué pueden realizar y qué está prohibido. Esto es válido para la acción de las fuerzas armadas, las instituciones de procuración de justicia, de seguridad pública y de inteligencia. Como cuarta característica, Los cuerpos policíacos deben profesionalizarse sobre dos premisas: el respeto a los ciudadanos y sus derechos y la eficiencia, lo que sólo es posible logrando que trabajen de acuerdo al estado de derecho y profesionalizándose. Las dos policías más importantes del país, la PFP y las que están bajo la coordinación de la secretaria de Seguridad Pública del Gobierno del Distrito Federal enfrentan este desafío. Como un quinto elemento, se debe redefinir la relación existente entre los sistemas y subsistemas de inteligencia, con el resto de los poderes del Estado y la sociedad civil. En sexto lugar, queda pendiente la redefinición de la relación cívico-militar en el contexto de un estado democrático. En séptimo lugar, se debe redefinir el rol del poder legislativo en la seguridad nacional, a través de la emisión de leyes y el control legislativo real. Como octava característica, se deben reconstruir el poder judicial, tanto en el nivel federal como en el estatal y municipal para que efectivamente contribuyan a la protección de la población. Sólo así colaborarían en fortalecer la seguridad nacional. Como noveno requisito, se debe revisar el rol de los gobiernos estatales y su función para contribuir a la seguridad nacional, por ejemplo, en la reconstrucción de los cuerpos de seguridad pública y en la lucha contra el narcotráfico. Como décimo aspecto, se debe redefinir el rol de la sociedad civil y las ONGs y su relación con la seguridad nacional. La academia, prensa y organizaciones de la sociedad civil pueden contribuir de forma notable, como por ejemplo las de defensa de los derechos humanos y el ambiente.
VII. Nacionalismo versus globalización: los desafíos de la guerra de Iraq y en el Consejo de Seguridad de la ONU
Cuando México declaró la guerra a Alemania, Italia y Japón en mayo de 1942 había una opinión pública dividida, pues sectores importantes de las clases medias se identificaban con el nazi-fascismo. Al terminar el conflicto en 1945, nadie en la elite política mexicana (que en esos años era monolítica), ningún analista o académico criticó esa medida, así como tampoco se cuestionó que México ingresara como fundador a la ONU. Fue una prueba de fuego al nacionalismo anti-norteamericano, y quedo demostrado en los hechos que se puede apoyar a Estados Unidos sin sacrificar soberanía, y que en momentos de tensión grave de la estabilidad internacional es imposible mantener una posición de neutralidad. Este dilema se vuele a plantear hoy en México, con la diferencia de que la opinión pública no es monolítica y que la defensa de la soberanía se puede dar mediante dos formas de acción política y diplomática: recurriendo al aislamiento y a la política de principios,23 o participando activamente en el sistema de seguridad internacional, de acuerdo a los intereses del país, entre ellos los económicos, vinculados a la relación con Estados Unidos. Incluso hay un sector importante de la opinión pública que sostiene que es un error participar en el Consejo de Seguridad de la ONU.
La amenaza de guerra de Estados Unidos contra Iraq, presionando a la comunidad internacional para un apoyo a la estrategia de ataque para desalojar a Saddam Hussein del poder, pone a México en uno de los desafíos más importantes en su relación con Estados Unidos. México está en un dilema estratégico: es vecino y socio de Estados Unidos, y para la defensa de los intereses estratégicos de ambos, hay muchas coincidencias en sus actuales diseños de cooperación y política exterior. Sin embargo, para México, después del 11 de septiembre del 2001, Estados Unidos subordina su relación con la mayoría de los países del mundo al apoyo que se le otorgue a la guerra contra el terrorismo internacional24 y al intento de derrocar a Saddam Hussein.
En el Consejo de Seguridad de la ONU, México no respaldó la postura de Estados Unidos y Gran Bretaña, que pretendían que el Consejo apoyara una resolución para un ataque militar preventivo durante el año 2002. En cambió, México se acercó a la postura de Francia, Rusia y China: un mandato que obliga a Iraq a aceptar los inspectores de la ONU sin limitaciones, incluyendo incluso los palacios de Hussein para buscar armas de destrucción masiva, nucleares, químicas y bacteriológicas.25 Esta salida diplomática a la crisis se logró el 8 de noviembre, mediante la resolución 1441, y tiene como característica que fue apoyada por los 15 países del Consejo, incluyendo a Siria, representante del mundo Arabe.
En México se habían alzado voces críticas del presidente Vicente Fox desde inicios de su gobierno, que señalan que habían un entreguismo a Estados Unidos que ponía en peligro la vigencia de los principios de política exterior de soberanía, no intervención y solución pacífica de las controversias. En Estados Unidos, se decía que la amistad entre los dos presidentes se deterioraba rápidamente debido a que Fox no había sido suficientemente enfático desde el 11 de septiembre en apoyo al presidente Bush. Esta crítica continúa en Estados Unidos, pues México fue visto como un país disidente en el Consejo de Seguridad, sobre la necesidad de buscar alternativas al ataque militar. La convergencia con Francia preocupó a muchos en Estados Unidos.26
El tema de la seguridad en las relaciones entre México y Estados Unidos es muy complejo. Se observan notables desacuerdos en los niveles internacionales y hemisféricos. México demostró que no es incondicional de Estados Unidos en el Consejo de Seguridad de la ONU, que tiene voz e intereses propios, y que en muchas ocasiones, dependiendo del caso, se está de acuerdo con los planteamientos de la superpotencia y en otros se está en contra. Se observa mayor acuerdo con países como Francia y China en ese Consejo en la coyuntura de la guerra contra Iraq. Con lo anterior se demuestra que la vecindad y el incremento del libre comercio no es sinónimo de coincidencias estratégicas en todos los casos. A nivel de la seguridad del hemisferio, el gobierno de México cuestionó el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca el 7 de septiembre del 2001, y ahora se ha expresado el desacuerdo fundamental con su vigencia. Con lo anterior es obvia la diferencia con el planteamiento de Estados Unidos de construir acuerdos de seguridad en el continente para enfrentar posibles situaciones de conflicto con medios militares o coercitivos, por ejemplo, embargos comerciales, o incluso la posibilidad de acciones militares multinacionales para la solución de crisis, como en el caso de Colombia.
Sin embargo, donde la coincidencia en seguridad es muy amplia es en la relación bilateral. Desde el 11 de septiembre del 2001, el gobierno de México ha aplicado gran cantidad de medidas de seguridad que ayudaron a que Estados Unidos tuviera una frontera sur segura, principalmente que un posible comando terrorista pudiera ingresar a través de México. Igualmente, las medidas de protección de la infraestructura estratégica, como plataformas petroleras y de energía eléctrica, el control de aeropuertos, y el reconocimiento mexicano de la vulnerabilidad de las fronteras y el atraso tecnológico, son elementos que estrechan la relación de seguridad entre los dos países.
Durante los gobiernos de Fox y Bush, tres momentos han marcado la cooperación: la visita del presidente Bush a Guanajuato en febrero del 2001; la visita del presiente Fox a Washington a inicios de septiembre del 2001, días antes de los atentados terroristas; y los convenios firmados en marzo de 2002 en Monterrey centrados en la seguridad de las fronteras (Smart Borders). Los acuerdos de Monterrey tienen el propósito de tener una frontera común "eficiente y segura". Para ello, se incluyen compromisos de intercambio de información de personas, de transportes de mercancía, de embarcaciones y protección de la infraestructura de la frontera. Por ejemplo, en el mes de octubre del 2002 llegaron a México los agentes del FBI para dar capacitación en el aeropuerto internacional de la ciudad de México.27 Un asunto de seguridad que ha involucrado crecientemente a los dos gobiernos es el de la cooperación para mejorar la eficacia de los cuerpos policíacos y el sistema de impartición de justicia en México. El respaldo para entrenamiento, profesionalización, capacitación involucra a gran cantidad de agencias del sistema de impartición de justicia de Estados Unidos, y no sólo a la DEA.
Otra dimensión de la seguridad entre México y Estados Unidos tiene que ver con la vigencia del TLCAN en muchos de sus capítulos. Aunque el tratado se restringe a lo comercial, de forma indirecta impacta la seguridad, tanto por las desigualdades evidentes y que pueden afectan gravemente a México, como el asunto agrícola, como los temas de energía (petróleo y electricidad) y los de medio ambiente (principalmente en la frontera). Hay gran cantidad de compromisos firmados en esta materia. En particular, México además de ser país fronterizo, ante la grave inestabilidad internacional, también es un país petrolero y uno de los principales abastecedores de Estados Unidos. El tema de la reforma a las leyes mexicanas de inversión en el sector energético se considera de alta prioridad para ambos gobiernos.
Para el tratamiento de todos estos temas y compromisos de cooperación hay en operación gran cantidad de grupos de binacionales para darles seguimiento. Por ello, la seguridad nacional tanto de Estados Unidos como de México, se sostiene en una política muy activa de cooperación que no se detendrá por las diferencias observadas en los planteamientos de seguridad internacional de ambos gobiernos.
Por todo lo anterior, es preciso señalar que aunque prevalecen diferencias en materia de seguridad hemisférica e internacional entre México y Estados Unidos, la intensidad de la cooperación sigue su curso ininterrumpido en lo que respecta a la relación estrictamente binacional. Por ello, en materia de seguridad, entre ambos países se debe distinguir en qué nivel de la seguridad y qué relación guarda con las políticas internas en ambos. Creer que las diferencias de opinión en el Consejo de Seguridad de la ONU pueden deteriorar la relación de cooperación binacional es no conocer lo complejo de las relaciones entre ambos países.
Ante la inminencia de los ataques militares contra Iraq, la presión sobre la mayoría de los gobiernos del mundo para respaldar a Estados Unidos no se hará esperar. México será clave por pertenecer al Consejo de Seguridad de la ONU, donde tiene tres opciones, estar en contra, abstenerse o apoyar a Estados Unidos, y también México es estratégico por la propia condición de frontera y por ser un importante productor de petróleo. Apoyar militarmente a Estados Unidos es una opción, pero debe ser claro que los inspectores de armas de la ONU deben demostrar la posesión por parte del gobierno de Hussein, de lo contrario se puede caer en la falacia de atacar a un país sin las pruebas debidamente demostradas, lo que pondría en entredicho el sistema normativo internacional.
México debe seguir peleando por el desarme completo de Iraq, e incluso de otros países que también son una amenaza a la seguridad internacional (como Corea del Norte), pero deber ser cauteloso con estrategias militares unilaterales que pueden agravar las tensiones internacionales en vez de lograr la estabilidad de las relaciones internacionales. Sin las debidas pruebas de demostración de posesión de armas de destrucción masiva, se impone la cautela y la necesidad de que las decisiones en el Consejo de Seguridad se realicen por consenso entre sus miembros, teniendo claro que el gobierno de Hussein es una férrea dictadura y que ya ha empleado armas químicas y bacteriológicas, tanto contra su población kurda, como contra Irán, por lo que es un gran peligro internacional. Además es impulsor de una agresiva política de desestabilización en el Medio Oriente, hecho demostrado con la guerra con Irán y la invasión a Kuwait. Pero en este caso no es la calificación del gobierno de Hussein lo que está en juego, pues dictaduras similares existen en otros países y no se ejerce la misma presión hacia ellas, sino el sistema de normas y el método para cumplir con las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU. Ciertamente Hussein debe cumplir con las resoluciones, o incluso podría abdicar para evitar el "ataque preventivo" anunciado por Estados Unidos y Gran Bretaña.28
Para México, el conflicto de Iraq pone en tensión elementos importantes a los cuáles hará frente cotidianamente durante el siglo XXI en materia de seguridad:
Finalmente, la pregunta queda abierta: la seguridad nacional de México seguirá respondiendo a parámetros internos, o, por vez primera, los elementos externos tendrán influencia determinante. Si esto es así, la seguridad nacional del siglo XXI pondrá en tensión las políticas exteriores y de defensa, debido a que sus principios y doctrinas, que permanecen vigentes, se rigen con los parámetros clásicos de soberanía absoluta, y están impregnadas de una ideología nacionalista que claramente no se acopla a la acción de las naciones en el nuevo contexto internacional de regionalización y globalización.
1. Raúl Benítez Manaut "Memorándum de seguridad nacional ante el siglo XXI", Este País, No. 118, México, enero 2001, pp. 30-34.
2. Entre el fin e la etapa armada de la revolución y los años cuarenta la seguridad nacional estuvo en manos de los caudillos revolucionarios, empleando fundamentalmente, no exclusivamente, a las fuerzas armadas. La institucionalización de la revolución durante el régimen de Cárdenas, fue trasladando paulatinamente las funciones de control político al partido (PNR-PRM-PRI) y a sus estructuras corporativas.
3. A nivel retórico se identificó a la seguridad nacional con las doctrinas de política exterior, con el propósito de generar un consenso entre las fuerzas políticas del país. Esto fue explícito en el Plan Global de Desarrollo de José López Portillo, y en los subsecuentes Planes Nacionales de Desarrollo, incluyendo el de Vicente Fox.
4. Esta hipótesis es válida hasta el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, pues durante el gobierno de Ernesto Zedillo se produce la transición hacia la democracia, de forma pactada par evitar una rúptura violenta o un fin de regimen que hubiera hecho colapsar al Estado. Ver Rob Aitken, Nikki Craske, Gareth Jones and David Stansfield (editores) Dismantling the Mexican State?, Macmillan Press, London, 1996.
5. El debate si el TLCAN es solo un acuerdo comercial o deben negociarse elementos super-estructurales de defensa, gobernabilidad y seguridad entre México, Canadá y Estados Unidos, se ha agudizado después del 11 de septiembre del 2001, donde la implementación de una nueva doctrina de seguridad en Estados Unidos, la "Homeland Security" envuelve elementos muy importantes de cooperación para la seguridad de las fronteras con México y Canadá.
6. México es miembro temporal del Consejo de Seguridad de la ONU entre enero de 2002 y diciembre del 2003.
7. Raúl Benítez Manaut "La Revolución Mexicana y la seguridad internacional", en Jaime Bailón Corrés, Carlos Martínez Assad y Pablo Serrano Alvarez (editores) El Siglo de la Revolución Mexicana, Tomo II, INEHRM, México, 2000.
8. Esta participación más activa no implica necesariamente la participación militar externa, para lo cual, en la actualidad, las fuerzas armadas mexicanas no están capacitadas.
9. Por ejemplo, en las elecciones que le dieron el triunfo a Zedillo en 1994, por vez primera se aceptó la presencia de observadores internacionales. La mayoría de ellos fueron estadounidenses. De igual manera se aceptó de forma inédita una misión de la ONU. Ver Raúl Benítez Manaut "La ONU en México. Elecciones presidenciales de 1994". En Foro Internacional, México, El Colegio de México, Vol. XXXVI, No. 3, julio-septiembre de 1996.
10. La crisis zapatista apareció un año antes de la toma de posesión de Zedillo, sin embargo fue su gobierno al que le tocó el manejo de la crisis para su desactivación como crisis militar, y transformarla en una crisis política. Ver Cynthia Arnson y Raúl Benítez Manaut (Editores) Chiapas: los desafíos de la paz, The Woodrow Wilson Center, Instituto Tecnológico Autónomo de México y Editorial Miguel Angel Porrúa, México, 2000.
11. Adam Isacson y Joy Olson Just The Facts: A Civilian Guide to U.S. Defense and Security Assistance to Latin America and the Caribbean, Center for International Policy, Washington, 2001. (www.ciponline.org/facts)
12. "Mexico Seeks Lower Fees On Funds Sent From U.S.", The New York Times, March 3, 2001, p. 1.
13. Clint Smith Inevitable Partnership. Understanding Mexico-U.S. Relations, Lynne Rienner Pu., Boulder & London, 2000.
14. "Declaración de la Selva Lacandona, 2 de enero de 1994", en EZLN. Documentos y Comunicados, Vol. 1, op. cit., p.34.
15. La Jornada y Reforma, México, 2 de diciembre de 1997. Entre la nomenclatura revolucionaria de los noventa, según el CIHMA, se han constituido los siguientes grupos: en el estado de Guerrero, el Comando Armado Revolucionario del Sur, Ejército de Ajusticiamiento Genaro Vázquez, Ejército Insurgente de Chilpancingo, Ejército de Liberación del Sur, Ejército de Liberación de la Sierra del Sur, y las Fuerzas Armadas Clandestinas de Liberación Nacional. En Oaxaca operan el Comando Clandestino Indígena de Liberación Nacional y las Fuerzas Armadas Clandestinas de Liberación Nacional. En Baja California, Chihuahua y Sonora el Ejército Revolucionario Insurgente Popular.
16. En 1994 el manejo de la crisis de Chiapas no estuvo al mando de la SEGOB. El presidente Salinas nombró a Manuel Camacho Comisionado de Paz, y fue este el que logró el cese de fuego con el EZLN. Después, a partir de marzo de 1995 se volvió a restaurar el control de la negociación en Chiapas por la SEGOB.
17. La literatura al respecto es escasa, ver Sergio Aguayo La Charola. Una historia de los servicios de inteligencia en México, Ed. Grijalbo, México, 2001.
18. El ultimo director del CISEN en el gobierno de Ernesto Zedillo, Alejandro Alegre, reconoció esta situación de vcio legal, planteando la necesidad urgente de promover una legislación para regular las actividades de inteligencia en el país. Ver Alejandro Alegre "Hacia una ley de inteligencia para la seguridad nacional", en "Los servicios de inteligencia en el Nuevo siglo", Revista de Administración Pública, No. 101, INAP, México, 2000. Alegre fue director del CISEN entre 1998 y enero de 2001.
19. Fox nombró a Adolfo Aguilar Zinser en ambas responsabilidades, en lo que sería un germen de una estructura de Consejo de Seguridad Nacional. La debilidad de estas dos instancias es que quedan bajo el paraguas de la Presidencia de la República, sin un sustento legal, debido a que en México no hay una Ley de Seguridad Nacional. Esta última reforma dio marcha atrás al desmantelarse la Consejería Presidencial y el Gabinete de Orden y Respeto a finales de 2001 e inicios del 2002.
20. Todos los analistas han considerado esta medida como radical, al dar, de facto, la conducción de la PGR a las fuerzas armadas. Ello significaría un reconocimiento realista de la gran crisis de la PGR y la necesidad de que tenga reformas muy profundas.
21. Esto permanece debido a que la Ley de Acceso a la Información, aprobada en el año 2002, tiene precisamente una cláusula de resguardo confidencial de la información de seguridad nacional.
22. Raúl Benítez Manaut "Soberanía, política exterior y seguridad nacional en México 1821-1990", Revista de Administración Pública, No. 98, INAP, México, 1998.
23. Se entiende como política de principios en materia de relaciones internacionales los postulados del artículo 89 de la Constitución: no intervención, soberanía absoluta, solución pacífica de las controversias y empleo del derecho internacional y los mecanismos de los organismos multilaterales.
24. The White House National Strategy for Combating Terrorism, Washington, February, 2003, p. 1.
25. A fines de febrero de 2003 se reconoce que Iraq posee misiles no autorizados por su radio de acción y Antrax.
26. Con este hecho, se afirma en Estados Unidos, el romance entre los dos presidentes podría estar a punto del divorcio, e incluso se habla que si México no apoya a Estados Unidos en el ataque militar que cada día se acerca más, podría haber represalias de la gran potencia a México.
27. Para un análisis detallado de los compromisos "Smart Borders", ver: Alejandro Dávila Flores, "Smart Borders y seguridad nacional. Después del 11 de septiembre: ¿Tomando decisiones inteligentes?" en Rosas, Maria Cristina (coord.) Cuando el destino nos alcance: terrorismo, democracia y seguridad, UNAM-Quimera, México, 2002.
28. Esta fórmula ha sido señalada por oros países Arabes como solución.
29. Se señala que el apoyo a Estados Unidos podría perjudicar electoralmente a Vicente Fox en las elecciones de medio término en Julio del 2003, aunque nunca en la historia electoral mexicana la política exterior ha gravitado de forma importante en los resultados electorales.
30. El empresariado mexicano claramente ha expresado la necesidad de respaldar militarmente a Estados Unidos.
Fuente:
Ponencia preparada para el XXIV Congreso Internacional, Latin American Studies Association, Dallas, Texas, 27 al 29 de Marzo de 2003