Las Relaciones Cívico-Militares y la Construcción de Instituciones en América Latina: Enfrentando la Crisis de las Jóvenes Democracias

la intervención de los militares en política se ve determinada por el comportamiento de dos variables: la disposición (definida en términos de motivos y de temperamento), y la oportunidad para hacerlo; y
la intervención adquiere diferentes niveles si se la combina con la variable cultura política.

Los motivos por los cuales pueden verse dispuestos a intervenir son para Finer los siguientes:

el "destino manifiesto", por el cual se asigna a las fuerzas armadas la misión de "salvar a la patria";
el interés nacional, cuando se instauran en las fuerzas armadas dos premisas por igual peligrosas: la primera, la idea de que la nación y el gobierno son entidades diferentes y que su deber es hacia la nación, por lo cual subyace la natural pregunta acerca de quién define cuál es el interés nacional; o una segunda idea, por la cual las fuerzas armadas son el "sostén" de la democracia y de las instituciones;
el interés sectorial, que parte de la intención de satisfacer necesidades propias de la institución o, si se produce una mayor degradación, necesidades personales de los oficiales superiores.

Otro importante aporte tomado por la academia en distintos países de la región fue la visión del profesional militar aportada por S. Huntington y M. Janowitz. La comprensión acerca de la profesión militar permitió escudriñar el mundo de una institución que, históricamente cerrada y abroquelada, había producido resultados políticos que los enfrentaban con la nueva concepción democrática predominante y que aparecían desconcertantes a los ojos de la civilidad. ¿Qué era exactamente un militar? ¿Eran en algo diferentes al resto de las profesiones? ¿Cómo podía comprenderse su mentalidad? El control civil debía relacionarse con el conocimiento y comprensión del fenómeno militar.

Además del conocido y sustancial aporte al concepto de control civil y sus tipos (objetivo y subjetivo), el pionero trabajo de Samuel Huntington escrito en 1957 estuvo dirigido a demostrar que los hombres de armas son profesionales, no solamente porque reciben una paga por su trabajo o pertenecen a la estructura administrativa del Estado, sino porque el ejercicio de su labor supone una vocación especial, que contiene las características distintivas de una profesión: maestría, responsabilidad y corporativismo. Así, el ejercicio de la profesión supone la formación de la llamada mentalidad militar.

Avanzando en el tema, propone llegar a la sustancia de esta mentalidad, definiéndola como una ética profesional: la ética militar, entendida como el "patrón constante por el cual es posible juzgar el profesionalismo de cualquier cuerpo de oficiales en cualquier momento y lugar"

, cuya definición es para él la de un realismo conservador.

Morris Janowitz , diferenciándose de Huntington, se refiere al carácter dinámico de la profesión militar (y por ende de la institución), en contraste con el carácter estático que Huntington le adjudicaba. Esta diferencia es subsidiaria del contraste principal entre ambos autores, cual es la autonomización institucional respecto del resto de la sociedad pregonada por Huntington, y la integración propulsada por Janowitz. En su clásica obra El Soldado Profesional, Janowitz define en una frase la peculiaridad de la profesión militar: "El militar profesional es un ente original, pues es un experto en la práctica de la guerra y en el uso organizado de la violencia." Y continúa: "Este objetivo esencial de la organización militar crea un medio peculiar e influye sobre el proceso de adopción de decisiones. Los antecedentes sociales, la autoridad militar y las experiencias de la carrera condicionan las perspectivas de sus jefes. El estilo de vida de la comunidad militar y el sentido del honor militar contribuyen a perpetuar el carácter distintivo de la profesión. El reconocimiento de los atributos propios de la profesión militar suministrará una base realista para mantener una supremacía político-civil sin destruir la necesaria autonomía profesional."

Janowitz parte de determinadas hipótesis de trabajo respecto de la organización militar en los Estados Unidos, que sugiere pueden aplicarse a otras naciones. Algunas de ellas intentan caracterizar ciertos cambios operados en el interior de la institución militar; otras se refieren a las modificaciones sufridas por la profesión militar, y a cómo éstas conllevan una mayor interiorización en la actividad política, por parte de los militares.

En lo referente a la institución militar, la primera de las hipótesis se refiere a la columna vertebral de la institución: la capacidad de mando y obediencia. Aquí Janowitz observa el surgimiento de una nueva autoridad organizativa: el dominio autoritario pierde relevancia, al tiempo que se confiere un papel más importante a la persuasión, la manipulación y el consenso colectivo. Se produce así un desplazamiento del tipo de autoridad. Una segunda hipótesis analiza la disminución de las diferencias en la capacidad técnica, entre las élites militar y civil: el jefe militar debe asumir la realización de técnicas organizativas, orientaciones políticas de la institución, y aún de relaciones públicas, en virtud de la mayor complejidad que posee la tarea a su cargo. Esta hipótesis se relaciona con otra que alude al significado de los distintos tipos de carrera, donde Janowitz observa que la carrera que tiene mayor posibilidad de triunfar en su ascenso hacia los puestos más altos es aquella de tipo adaptativo.

La nueva característica de la autoridad y la distinción entre funciones (jefes heroicos, expertos en organización, y tecnólogos) fueron elementos principales que influyeron en una nueva visión hacia la institución militar por parte de los académicos que, dentro de la región, buscaban respuestas al problema de cómo resolver el intervencionismo militar. También el concepto de "civilización" (que posteriormente otros como Moskos traducirán mejor como "civilinización"), aludiendo al impacto de los desarrollos tecnológicos sobre la profesión, que produce una distinción menos clara entre el mundo civil y el militar. A partir de ello, la toma de decisiones en la institución militar debería manejarse en un delicado equilibrio entre la comprensión de la tendencia de la civilinización, y la manutención del llamado "espíritu combativo", por el cual el hombre se ve impulsado a llevar a cabo su misión, aún dejando de lado su seguridad personal.

También desde la profesión explicada por Janowitz podía mirarse uno de los problemas más severos de las transiciones: las violaciones a los derechos humanos y los valores que rigen la profesión militar. El mando (autoridad) y la obediencia (disciplina), y el valor del honor militar, junto a los de unidad y camaradería, representan características fundamentales y definitorias de la profesión militar. Aunque no puede pensarse un ejército deliberativo en el campo de batalla, el honor tampoco es un concepto estático, y ha experimentado cambios de acuerdo a las transformaciones en el tipo de autoridad y a las virtudes que hoy mayoritariamente se reconocen al oficial militar. El honor entendido como la ausencia de especulaciones políticas o pecuniarias en el proceso de toma de decisiones, es un valor esencial a cualquier líder que de ello se precie. La obediencia es la respuesta esperada e institucionalizada, pero no cubre el caso de órdenes reñidas con la conciencia o inmorales, que bajo los nuevos tipos de autoridad no encontrarían cómo desarrollarse.

Pasados los primeros años de la transición, las miradas académicas comenzaron a ser dirigidas al otro componente de la ecuación: el sector civil, entendiendo particularmente aquí al sector político. Habiéndose ya hecho cargo de la representación popular y de la administración general del Estado, innegablemente la función de seguridad y defensa era una de las áreas de acción estatal que debían ser conducidas por los representantes electos. El problema aquí, sumado a un desconocimiento de la problemática específica de la labor militar, estribaba en que debían asumirse funciones que históricamente habían desempeñado los militares y que éstos resguardaban como sus áreas privilegiadas de trabajo. Elementos culturales del área -como el secreto y la especificidad profesional- ayudaron en la práctica a desalentar los deseos civiles de introducirse en el tema (que, por otra parte, difícilmente rendiría frutos electorales en sociedades preocupadas más por sus crisis económico-sociales que por la defensa ante agresores cada vez más indefinidos).

Así, la preocupación comenzó a trasladarse desde los elementos de control sobre la institución militar misma, a las capacidades a construir en el sector civil y en las instituciones encargadas de conducir el área de seguridad y defensa (por ejemplo, la creación o la regeneración de capacidades de Ministerios de Defensa, la capacitación de burocracias especializadas, y el fortalecimiento del papel de las comisiones parlamentarias con jurisdicción en el tema). Todo ello fue ayudado por los cambios en el ambiente de seguridad internacional, más favorable a la cooperación entre países, e innegablemente opuesto a cualquier clase de quiebre en el orden democrático. En el Mercosur, por ejemplo, una cláusula específica previene a sus socios contra intentos antidemocráticos; a nivel regional, la propia OEA sostiene la adhesión de sus miembros al régimen democrático.

El aporte teórico de Peter Feaver, a mediados de los '90, eleva el aspecto de conducción (relacionado con la delegación y el monitoreo) a la primera plana en la cuestión del control civil. Tres temas sobre los cuales hay que decidir representan la esencia de las relaciones cívico-militares:

la decisión civil de delegar algún grado de poder de elaboración de política (policymaking) a los militares, especialmente cuando se refiere al uso de la fuerza;
la decisión civil acerca de cuáles son las mejores formas de monitorear esa delegación; y
la decisión militar de actuar estratégicamente para aferrar la delegación y minimizar el monitoreo.

Para esta perspectiva teórica no es suficiente poner el foco en la subordinación a la autoridad civil (como proponía Huntington) o en la profesionalización militar y la integración con la sociedad (como presentaba Janowitz). La explicación al control civil debe buscarse, desde la ciencia política, en el establecimiento de una variable dependiente: el grado de delegación civil a los militares y las clases de monitoreo que se adoptan para regular esa delegación. Presenta una visión dinámica: el control civil es un proceso; una visión normativa sólo permite clasificar en función de si una relación es estable o no, si existe o no conflicto (como ofrecen las diversas tipologías que a lo largo de las décadas pudieron generarse en el campo de las relaciones cívico-militares); debe avanzarse en la propuesta teórica abordando qué sucede a lo largo de un proceso complejo que involucra el uso de la fuerza del Estado.

Feaver propone para ello el marco de la teoría de la relación principal/agente la cual permite estudiar la relación de control en forma cotidiana: "se trata de formas en las que el principal puede moldear la relación de forma de asegurar que ha contratado empleados [agentes] que llevarán adelante sus deseos".

Una premisa central es que el control no finaliza con la decisión de delegar, sino que supone la elección de medidas de monitoreo. A su vez, el sector militar elabora una respuesta a esta delegación y monitoreo, que deberá ser contrarrestada de ser necesario por el sector civil. Todo ello supone que el analista debe buscar evidencias de control no tanto en el marco general, sino en aspectos no tan obvios, como los mecanismos cotidianos de relación.

El estudio está especialmente realizado para analizar el caso norteamericano, y aunque presenta una serie de hipótesis para el análisis de la interacción civil-militar, no necesariamente pueden ser aplicadas a América Latina. Ello puede explicarse porque el fundamento del control civil aparece diferente en ambos casos. En el presentado por Feaver, existe una estructura militar poderosa cuya influencia debe ser controlada en función de los desafíos de seguridad que se enfrentan en Estados Unidos, que podrían llegar a constituir una fuente de poder. En el caso latinoamericano, la influencia nace del papel político histórico y actual; estructuras militares débiles en lo atinente a su función pueden ser políticamente poderosas por su papel en la vida política. Más que contrarrestar una estructura militar poderosa en su función específica, el ámbito del control debe aludir a elevar la influencia civil.

Por ello puede ser útil, para nuestro caso, agregar al enfoque principal/agente los fundamentos para el control civil que propone Richard Kohn. Este autor focaliza su atención también en los nuevos regímenes democráticos comprendiendo que las tareas suponen un desafío adicional cual es tomar el control del proceso de decisiones de la política de seguridad y defensa, lo cual no aplica al caso norteamericano. Mirando al igual que Feaver el control civil como un proceso en desarrollo antes que como una figura estática, Kohn se dirige al corazón de lo que se percibe actualmente como la problemática acuciante en América Latina ante la debilidad de la clase política -las capacidades civiles para el control de la institución militar y fundamentalmente de las políticas de seguridad y defensa: "Construir un cuidadoso set de procedimientos y políticas, y hacerlos funcionar, requerirá tres cosas: coraje de parte de los civiles para insistir; aquiescencia de parte de los militares para someterse; y el sostén del público que animará a ambos (...) a alcanzar una relación de cooperación y respeto mutuo que funcione".

Su trabajo aporta asimismo lo que denomina fundamentos del control civil, a saber: el régimen democrático en sí mismo, y un concepto de subordinación asumido por los conductores, la población y los militares; los mecanismos de gobierno por el cual puede controlarse la fuerza militar (aquí interviene la importancia de la administración); la existencia de un poder que contrarreste a los militares si intentan ejercer poder (sea castigando violaciones a la subordinación, o reduciendo la estructura); y finalmente la que coloca como la más importante: la institución militar misma y su deseo de abstención de la vida política (sostenido en el ethos profesional y en la neutralidad política).

Estos distintos aportes teóricos han enriquecido el análisis del control civil a lo largo de las últimas décadas en América Latina. Las posibilidades de evaluar teóricamente el tema luego de haber transitado la experiencia histórica nos sitúa como investigadores en un lugar privilegiado que sin duda no tuvieron o tienen los autores aquí reseñados, y cabe por ello antes que nada destacar su contribución al conocimiento. Con sus diferencias, cada uno de ellos ha enfocado diferentes variables que nos permiten hoy diseñar una hipótesis para entender la problemática del control civil, que surgirá más claramente luego de arrojar una mirada sobre la historia reciente latinoamericana y sus desafíos.

4. La institucionalidad democrática en situaciones de crisis

La ausencia de intervención militar en la política es un indicador de la presencia de un régimen democrático. Sin embargo, en los últimos años se ha observado que aunque la legalidad democrática permanece, su legitimidad está siendo fuertemente cuestionada. Por ejemplo, recuérdese el caso del gobierno argentino caído en diciembre de 2001, la fuerte lucha entre oposición y oficialismo en Venezuela a finales de 2002 o, más cercano, la virulenta protesta ciudadana en Bolivia en febrero de 2003.

Como hemos visto, el control civil supone aspectos más complejos que la mera subordinación formal a las autoridades civiles electas. De hecho, el mismo concepto no enfrentará las mismas problemáticas en una realidad política estable y de larga tradición democrática que en democracias jóvenes, con desafíos a la seguridad pero también a la misma convivencia social. Recordando la definición de Agüero, el control civil supondrá desarrollar capacidades para llevar a cabo una política general sin intromisiones por parte de los militares, definir las metas y organización general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una política de defensa, y supervisar la aplicación de la política militar. En el caso latinoamericano, el contexto en el que deben pensarse las posibilidades del control incluye, entre las principales, las siguientes características:

a) América Latina muestra signos de debilidad profunda en la vitalidad de sus regímenes democráticos. De acuerdo con las encuestas de Latinobarómetro

, un promedio del 60% de las poblaciones nacionales ha preferido en el período 1996-2002 la democracia a cualquier otra forma de gobierno, mientras que la satisfacción con la democracia apenas llega a un 32%. Estas cifras son menores frente a la confianza en las instituciones, encabezadas por la iglesia, la televisión y las fuerzas armadas, quedando los partidos políticos en el último lugar de la confiabilidad popular. Más aún, la percepción de que los militares no están involucrados en política apenas alcanzaba el 35% en el año 2001, mientras que para los últimos datos de 2002 al 50% de las personas consultadas no le importaría que un gobierno no democrático llegara al poder si pudieran resolver los problemas económicos y dar trabajo a todos.

b) Las vulnerabilidades de las economías de la región se relacionan estrechamente con estos resultados. Aunque la democratización unida a la idea de libre mercado asomaron como los instrumentos que guiarían hacia el desarrollo, la situación económica fue deteriorándose más aún a medida que el mundo avanzaba en la especialización y el desarrollo tecnológico y financiero. Las realidades varían según los países, pero en general las economías caminan en medio de una fuerte desigualdad en la distribución del ingreso, y se caracterizan por el predominio del sector primario, con escasa industrialización y casi ningún desarrollo tecnológico propio. Ello en el marco de una reducción de las capacidades estatales al compás de la idea de los Estados mínimos (alentada también por los organismos internacionales de crédito).

c) El desafío que supuso para todas las naciones del mundo adaptarse al proceso de transformación global de las últimas décadas se agudizó en América Latina, pues en la práctica se superpuso al proceso de democratización. Los nuevos regímenes debieron adaptarse a una época de continua transformación sin poseer aún la fuerza institucional necesaria para comprender y diseñar las mejores formas de adaptación al cambio. Así, la debilidad intrínseca de estos Estados se acentuó aún más, sumándose a la vulnerabilidad natural de las jóvenes democracias las dificultades de la clase política para hacerse cargo en una forma eficiente y servicial de la gestión gubernamental.

d) La situación regional de seguridad (exceptuando la crisis de seguridad interna en Colombia) ha evolucionado favorablemente hacia la cooperación y la desactivación de hipótesis de conflicto, cuestionando la permanencia de grandes estructuras militares insostenibles además en medio de las actuales situaciones económicas nacionales. Dadas las dificultades planteadas en el acápite anterior respecto de la conducción de los asuntos de la defensa, las estructuras militares no han sido reformuladas en función de una evaluación de objetivos de defensa actuales. Las discusiones de los últimos diez años acerca de las posibles responsabilidades militares en la lucha contra las llamadas nuevas amenazas (narcotráfico, terrorismo) dicen entonces relación no sólo con la permanencia en algunos sectores de la idea de que si hay un conflicto, cualquiera sea su naturaleza, son las fuerzas armadas quienes deben actuar. Estos debates también nos hablan de la búsqueda desesperada de nuevas misiones para justificar aparatos y presupuestos en medio de la incertidumbre provocada por la cuasi desaparición de las hipótesis de conflicto vecinales.

De cada una de estas caracterizaciones generales de la situación regional se derivan condicionantes con los que el fortalecimiento del control civil deberá lidiar:

En primer lugar, las fuerzas armadas latinoamericanas han tenido una activa participación en la vida política de sus naciones. Ello no sólo implica que han tenido un lugar en la mesa política de decisiones: han probado y experimentado el poder con sus atracciones y sus debilidades. Por otra parte, la insatisfacción ciudadana con el funcionamiento de la democracia encuentra correlato con un débil sostenimiento a la idea de que son realmente los civiles quienes deben gobernar. Elemento ciertamente preocupante que puede dar lugar a nuevas formas de intervención que sin llegar a la ruptura del orden democrático posibilite que la institución militar tome mayores lugares en la arena de la decisión política.

Segundo, la exigüidad de los presupuestos nacionales disminuye las posibilidades de utilizar el presupuesto militar como instrumento de control o como tema de negociación. Los presupuestos de defensa no sólo han disminuido, sino que las carencias operativas por falta de presupuesto y los bajos salarios alimentan las resistencias y los resquemores militares.

Tercero, el control civil debe ser encarado por representantes que se debaten hoy en una profunda crisis de legitimidad ante sus pueblos, en instituciones de un Estado cada vez más débil ante los grupos de poder. Y aunque las transiciones incorporaron los debates acerca de la reformulación de la defensa nacional y su lugar en la política del Estado, lo cierto es que la lejanía de amenazas a la seguridad estratégica relegó en general la consideración de la defensa entre los líderes políticos, quedando el tema formalmente en manos civiles, pero en la práctica, a consideración de los mandos militares.

Finalmente, las misiones de las fuerzas armadas no están claras. La actual situación de la seguridad internacional no sólo ha relegado aún más la importancia estratégica de la región, sino que provoca al interior de los países un resurgimiento de la búsqueda de seguridad en el sentido más estricto de seguridad militar. El proceso de toma de decisiones en torno a las llamadas nuevas amenazas se ha visto rodeado de intensos debates durante la última década, poniendo en riesgo la diferenciación entre misiones externas e internas que ayudó a superar las transiciones y a evitar o manejar cuidadosamente el involucramiento de las fuerzas armadas en tareas de seguridad interior. Aunque el caso extremo ha sido la Argentina (donde se estipuló por ley la separación entre defensa y seguridad), las fuerzas armadas de la región se han mantenido en general (con la obvia excepción de Colombia) apartadas de presiones para introducirse en tareas tales como la lucha contra el narcotráfico. Sin embargo, luego del 11S, la confusión aún existente respecto de qué herramientas debe el Estado utilizar y cómo debe conducirlas se ha agravado. En este sentido, debe tenerse en cuenta que para una democracia avanzada las opciones de utilización de los instrumentos de fuerza contiene diversas opciones en tanto se asegura que el control civil será perseguido aún en situaciones de excepción. Pero, ¿cuál es el rumbo a tomar cuando no existe aún en el espíritu institucional gubernamental o en el militar la garantía de que la conducción corresponde a los estamentos civiles?

Estos condicionantes ilustran las particularidades de la situación regional y los desafíos que la construcción de instituciones democráticas más fuertes deberá abordar. Históricamente, la práctica del control civil en las jóvenes democracias latinoamericanas colocó el centro de atención en las posibilidades de disminución de la autonomía militar. Sin embargo la búsqueda de una profesionalización estricta por medio de la restricción de misiones y presupuesto no es necesariamente el método más eficiente para el logro del control. Tomemos por un instante el caso argentino -observado por años como ejemplo de subordinación militar- para pensar al respecto.

La Argentina experimentó una situación privilegiada en lo que se refiere a una transición sin condicionamientos: la Guerra de Malvinas y el fracaso político-económico del último proceso militar hicieron derrumbar la imagen de las fuerzas armadas como institución organizada y creíble y marcaron el carácter de una nueva relación entre civiles y militares. Pero aunque las posibilidades estuvieron dadas para una reestructuración militar en función de la nueva estrategia de seguridad estratégica (que incluyó la cooperación y la adhesión a los regímenes internacionales de seguridad), lo que en la práctica se implementó fue la reducción presupuestaria conservando al mismo tiempo una estructura militar con fines difusos y sin disponibilidad de medios.

Y aunque la actitud de las Fuerzas en la crisis de diciembre de 2001 fue concordante con el mantenimiento del orden democrático, no puede dejar de observarse con preocupación que algunos mandos militares comiencen a desafiar a las autoridades civiles.

¿Cómo explicar esta clase de dificultades en la construcción del control civil? Hasta el momento, los aportes académicos a la comprensión de la construcción de instituciones democráticas y del control civil han sido abordados progresivamente, de acuerdo con las circunstancias históricas atravesadas. Los primeros años de la transición tomaron los elementos profesionales de la institución militar y los estudios sobre intervención en política para trabajar sobre la realidad del momento. Posteriormente, el foco de atención cambió y se abrió paso a la discusión acerca de las capacidades civiles. ¿Es posible, en el contexto latinoamericano, construir un control civil efectivo? El control civil, ¿se construye en etapas?

5. Conclusión: hacia un control civil posible y efectivo en América Latina

La construcción de instituciones democráticas y la predominancia política sobre los asuntos militares -y más aún, la no intervención en política- necesita un ambiente de pensamiento democrático donde desarrollarse, una conducción de parte de quienes son electos para esa tarea, y la respuesta de los mandos militares de adherir al sistema. Si alguno de estos elementos no se encuentra presente, la democracia se pone en riesgo. Este riesgo no se refiere sólo al ámbito formal o legal. El problema actual más severo respecto de la democracia en la región no estriba tanto en la ruptura del orden legal, sino en la profunda falta de legitimidad que los gobiernos democráticos poseen ante los ciudadanos.

Las relaciones cívico-militares refieren a tres actores: la institución militar, los representantes político-estatales, y la sociedad en su conjunto. Por tanto, a cada uno de ellos corresponde observar qué situaciones o características de su comportamiento ejercen influencia sobre el desarrollo del control civil, y cómo puede operarse sobre ello.

Si la construcción de control ha experimentado hasta el momento diversas etapas ello ha demostrado ser escasamente efectivo. La experiencia académica ha tomado distintas piezas de una realidad compleja no sólo a medida que se debatía y reflexionaba sobre diversos avances teóricos, sino también en cuanto la circunstancia lo permitía. No puede en este sentido obviarse el hecho de que la reconstrucción democrática en algunos países de la región contó con severos condicionamientos políticos, principalmente resistencias militares. Sin embargo y como hemos visto, aún en el caso en el que no hubo condicionamiento a la transición -el argentino- tampoco se logró establecer pautas de control que permitieran el avance de la institucionalización. Así, el abordaje progresivo de la problemática del control civil debe ser reemplazado por una consideración simultánea y sistemática de las variables que en él intervienen. A partir de las diversas propuestas teóricas, de la realidad observada y de la consideración de los tres actores que intervienen en el proceso, surge que la problemática de la construcción institucional democrática y del control civil tiene ante sí básicamente:

una institución militar cuya mentalidad profesional lo acerca o lo aleja de la intervención;
representantes político-estatales que asumen o no la responsabilidad de conducir;
una sociedad que sostiene el ambiente democrático sobre el cual se apoya el control, o que vacila (y hasta proyecta) ante la intervención militar.

Un control civil efectivo y posible para la realidad latinoamericana depende entonces de tres variables:

El tipo de mentalidad profesional militar: los valores primordiales y los códigos recibidos por el profesional militar desde su ingreso a la institución informan su pensamiento y construyen concepciones acerca de su misión que pueden trasladarse a la intervención política. Por ejemplo, existe en la mayoría de los ejércitos latinoamericanos una concepción misional transmitida de promoción en promoción de que el Ejército es anterior a la nación, y que en él recae la última responsabilidad de supervisar y, de ser necesario, guiar, el destino nacional.29 Las percepciones que la institución construye acerca de la realidad nacional, regional e internacional contribuyen también a moldear una mentalidad. Una fuerza con misiones claras y dedicada a construir un ambiente de paz regional e internacional -por ejemplo- podrá ser menos proclive a inmiscuirse en asuntos de política interna. Mientras que un ejército ocioso y aferrado a una concepción clásica del poder militar como el más importante a desarrollar por una nación, tendría mayores posibilidades de tentarse a intervenir en la toma de decisiones.
La concepción de la comunidad nacional acerca de la misión militar en la sociedad: así como los golpes militares fueron alentados o al menos soportados por gran parte de la población, la adhesión a los ideales democráticos es el más fuerte freno para la intervención militar. Si la sociedad coloca a las fuerzas armadas en el papel de sustituto alternativo de la clase política, que puede naturalmente suplantar a éstos cuando el gobierno muestra signos de corrupción o ineficiencia, las posibilidades del control civil pueden verse disminuidas. Ello está en la base de la concepción de que las fuerzas armadas, como institución organizada, constituyen una reserva natural frente a los problemas políticos. Por el contrario, la adhesión a la resolución democrática de los conflictos está en la base de la construcción institucional necesaria para el desarrollo de la democracia.
La asunción civil de la conducción de la política de seguridad y defensa: los representantes político-estatales no sólo necesitan la capacidad para conducir, sino también la voluntad de hacerlo. Ambos atributos deben coexistir. Si el poder político cuenta con las capacidades pero no con voluntad de operar sobre las dificultades o sobre las transformaciones necesarias, no asume sus prerrogativas (por ejemplo, el caso argentino). Si no cuenta con las capacidades, su voluntad permitirá ir trabajando sobre ellas (posiblemente, el caso chileno). La conducción de la política de seguridad y defensa representa un punto esencial en el manejo de la institución militar y en la respuesta de la clase política a los desafíos nacionales de seguridad.

El análisis académico debe trabajar simultáneamente en el comportamiento de estas tres variables. Si, por ejemplo, la disposición militar a intervenir es escasa y ello se interpreta como presencia de un control efectivo, estaremos obviando otras variables que actúan en el proceso y que pueden provocar cambios. Si la concepción de la sociedad nacional descarta la presencia militar en política, pero la clase política no asume sus prerrogativas y la mentalidad profesional militar no se modifica, ello podría generar en el largo plazo problemas en cuanto a la conducción del poder político. Así podría continuarse elaborando ejemplos que ilustran cómo estas tres variables se interrelacionan continuamente operando sobre el control civil.

Figura 1. Areas de acción para el logro del control civil

Una dimensionalización primaria podría sugerir dicotomizar las alternativas (positivo/negativo, intervención/no intervención, etc.). Esta primera aproximación permitiría catalogar casos y deducir la existencia de dificultades. Sin embargo, si el control civil es un proceso debemos observar las alternativas de su desarrollo, buscar -como diría Kohn- en los lugares menos obvios. Por otra parte, la dicotomización nos habla de la existencia o inexistencia de problemas, pero no permite descubrir dónde éstos radican, cómo se originan, y cómo podría analizarse su resolución.

Para que el proceso quede a los ojos del analista, es necesario trabajar cada una de las variables en distintas dimensiones y buscar indicadores que permitan comprender la dinámica de dicho proceso. Aunque por razones de síntesis un desarrollo completo no pueda presentarse aquí, el siguiente esquema básico de trabajo puede representar un punto de partida para futuros estudios de caso:

- Mentalidad Profesional Militar:

Valores: entendidos como los ideales, parámetros o instituciones hacia los cuales se tiene una especial consideración afectiva y adhesión. Podemos dividirlos en:
Actitudes: el sentimiento o el estado de ánimo hacia cierto tema; en este caso, entendido como la fijación de misiones:
Perspectivas: entendidas como la percepción o información (de tipo cognitivo) que permite interpretar el ambiente: