Título: Crisis y oportunidad. Escenario estratégico, situación regional y alternativas posibles
Fecha: 16/05/2003
Idioma: español
CRISIS Y OPORTUNIDAD. ESCENARIO ESTRATÉGICO, SITUACIÓN REGIONAL Y ALTERNATIVAS POSIBLES
Coronel Guillermo César Viola*
- Toda crisis nos permite replantear las estrategias, al igual que en el núcleo básico de la sociedad, la familia.
- Frente a un grave problema, se activan mecanismos de esfuerzo, creatividad, de fe, que convierten la crisis en oportunidad, siempre que existan con anticipación, diagnósticos correctos y una planificación de medidas adecuadas.
Introducción
La crisis representa un desafío que se profundiza y se torna en amenaza, generando, si se aplican la inteligencia y los valores, la oportunidad para manejarla. El futuro es un problema del presente y gravita en las decisiones más inmediatas. Pensar sólo en el presente impide romper el círculo vicioso de la crisis.
El extraordinario cambio producido a partir del término de la Guerra Fría, el proceso de la tan mentada Globalización, el diseño del llamado "Nuevo Orden - Des / Orden" surgido luego del año 1989 y nuevamente replanteado a partir de la evolución de la situación de Medio Oriente, abonan enfáticamente el camino, a fin de que se trate de preservar el ambiente de las sociedades para que se desenvuelvan cada vez más afianzadamente en el marco de la libertad y la democracia, alejadas de peligros y apuntando siempre a la protección de los Intereses Nacionales. Si bien en el ámbito Regional estarían dadas estas condiciones y que ya desde principios de los años noventa muchos pensadores mencionaban que ya no existían peligros, la experiencia está repleta de instancias en la que a menudo han surgido enormes cambios estratégicos en forma inesperada. Esta es una lección que deberíamos aprender para mantener fresco el aprendizaje y no pagar más cara la ignorancia.
Las FFAA de la Región continúan transitando por un proceso de permanente reestructuración y actualización, redefiniendo su tamaño y despliegue, pero ello debe ejecutarse de acuerdo - al igual que el resto de los Factores de Poder del Estado - con una estrategia y un Plan de Defensa, que preserven la integridad de la capacidad militar, de lo contrario estaremos reduciendo el Estado o la Fuerza Militar a un nivel donde nuestra propia seguridad se vea francamente amenazada.
En lo que a la República Argentina se refiere, la Ley de Defensa Nacional ha establecido un camino para asegurar nuestra capacidad de manejar peligros potenciales y establecer el ambiente en modo que sea favorable para nuestra seguridad.
En 1982, con la experiencia de Malvinas, surgió en el País el trascendente valor del Planeamiento y la Conducción Conjunta de las FFAA en un Teatro de Operaciones, en el nivel superior de la guerra, colocando en el más alto nivel de asesoramiento y planeamiento al Estado Mayor Conjunto de las FFAA.
La actualización continua resulta necesaria para estar en condiciones de responder de inmediato, ante cualquier situación que pueda hacer peligrar la soberanía nacional.
Las posibilidades de guerra van cambiando de acuerdo a las circunstancias y son consecuencias de la aplicación de la estrategia nacional que determina -enfrentada al de los probables adversarios- los estados de presión, tensión y conflicto.
Debemos sencillamente recordar que desde el fin de la 2da Guerra Mundial no ha transcurrido un solo día sin que en el mundo no se librase una batalla o no se estuviese frente a un conflicto armado.
América Latina enfrenta hoy por hoy, una numerosa cantidad de nuevos desafíos, que de por sí se encuentran enmarcados dentro de una larga lista de conflictos, a los cuales los Estados Nacionales deben y deberán hacer frente con el objetivo de poder sobrevivir. Puede afirmarse entonces, que no se encuentra exenta de este inquietante panorama, muy por el contrario, la nueva realidad golpea con insistencia a sus puertas.
En este ámbito se van produciendo gradual y sucesivamente una serie de hechos tendientes a dibujar un sombrío panorama, donde tampoco es utópico considerar que las posibilidades de proyección Regional de esta problemática, crece aceleradamente. Entre los principales inconvenientes que dan origen a la aparición de estos fenómenos, se encuentra la falta de un desarrollo económico - social sostenido.
La extensión del proceso de integración, no alcanza solamente los aspectos meramente económicos, sino que también ingresa en el terreno político, social y cultural. Estos temas son convenientemente tratados por organismos especializados de diverso nivel. Es aquí, cuando la idea de la necesaria complementación entre integración y seguridad regional cobra cada vez más fuerza.
El acercamiento entre BRASIL, URUGUAY, PARAGUAY, CHILE Y ARGENTINA se perfila como un esfuerzo amplio y sostenido.
Analizando la evolución de esa situación, bien podría afirmarse que se incrementan las posibilidades de concretar los mecanismos de cooperación, que permitan avanzar en el campo Estratégico-Militar. De esta manera nos hallaremos frente a la presencia de un fortalecimiento en todas aquellas manifestaciones políticas de seguridad y de confianza.
El nuevo escenario Regional - especialmente el integrado por los países que conforman el MERCOSUR más CHILE - no es de integración sino de cooperación.
Nos preguntamos pues, ¿Cuál es la naturaleza misma de la antedicha problemática?. ¿Se está preparado para enfrentarla?. Su correcta identificación se apoyará en el adecuado análisis y posterior determinación de la misma, lo que traerá aparejado su necesaria interpretación. En una palabra: tomar y tener conciencia sobre el escenario estratégico en que se desenvuelve la Región, para luego adoptar las resoluciones que conduzcan a una adecuada solución.
El escenario estratégico
La situación regional en materia de seguridad
Finalizada la Guerra Fría, hecho que de alguna forma galvanizara la posición de Occidente en cuanto a la defensa mutua respecto de la agresión soviética, la pérdida de enemigo constituyó la primera gran prueba para todos aquellos que se hallaban adscriptos al mecanismo bipolar.
La problemática de la seguridad en la Región ha sufrido cambios profundos a lo largo de la última década. Existe hoy por hoy una nueva situación, que es la resultante de factores tanto intraregionales como de factores extrarregionales. Esta nueva coyuntura plantea grandes desafíos a la par de que en materia de seguridad propone numerosas variantes.
Aquí es donde debemos preguntarnos cómo puede caracterizarse la situación actual, a la luz de los profundos cambios que la problemática de seguridad de la Región ha experimentado. En tal sentido aquí caben los nuevos interrogantes de cuáles son los imperativos en materia de seguridad y cuáles son los medios adecuados para poder hacer frente a los desafíos emergentes.
En cuanto a la Región y la materia que se analiza se refiere, existe una caracterización dada por un conjunto de factores positivos que de hecho son favorables a la existencia actual de una situación de paz entre los diversos actores internacionales allí localizados, a saber:
- No se visualiza una situación de amenaza estrictamente militar de naturaleza extra Regional.
- En toda la Región -más allá de algún caso puntual de crisis temporal- se mantiene vigente la Democracia y el Estado de Derecho.
- La necesidad de alcanzar la mentada integración económico - regional, es un motivo de permanentes replanteos y análisis coyunturales con vistas a su concreción.
- Se han asumido compromisos formales en materia de no proliferación de armas de destrucción masiva.
En toda la Región se han dado pasos muy importantes. En tal sentido ARGENTINA como BRASIL han elaborado una serie de acuerdos para el uso de la energía nuclear. Dentro de este sistema, existe el acordado con el Organismo Internacional de Energía Atómica (O.I.E.A.), denominado "...de salvaguardias...".
Ya se han producido adhesiones de ARGENTINA - BRASIL y CHILE al Tratado de Proscripción de Armas Nucleares en América Latina, con lo cual sólo resta la incorporación de CUBA para alcanzar la adhesión plena al mismo y los compromisos en materia de armas químicas, incluyendo también la adhesión de casi todos los países de la Región a la Convención sobre Armas Químicas.
Globalización, crisis y alternativas posibles
Percepcion de amenazas ... ¿riesgos?....
Más allá de la situación antes descripta, existen condicionantes de la debilidad y vulnerabilidad de la Región en materia de seguridad. A modo de resumen pueden citarse los siguientes ejemplos:
- No existen mecanismos de orden preventivo e instrumentos eficaces en la Región, los cuales se hallen en capacidad para resolver conflictos y/o administrar las crisis.
- En el supuesto caso que estallen los conflictos, no existen mecanismos propios que preserven la situación, hasta tanto se active un sistema de seguridad colectivo previsto en la Carta de la O.N.U.
- El narcotráfico y el terrorismo, sus posibilidades de transnacionalización, son un elemento permanente de riesgo, amenaza común y de violencia.
- Las situaciones socio - económicas que sustentaron muchos de los movimientos subversivos en América, subsisten y aún se han profundizado en muchos países.
- Pobreza, marginalidad, desatención sanitaria, educacional y jurídica, desempleo y falta de perspectiva son otros elementos que influyen en una situación de incertidumbre, también instigados por ostentaciones sectoriales de riqueza, amenaza común y de violencia.
- La inmigración ilegal.
- La defensa de los recursos naturales dentro de su espacio geográfico como así también su libre disposición.
Estos, entre algunos de los aspectos más importantes, se hallan de algún modo vinculados a lo que puede denominarse "conflictos de tipo tradicional". A esto deben agregarse otros factores cuyo carácter de amenaza se halla en discusión, pero que sin duda alguna afectan profundamente la seguridad y las condiciones de estabilidad de la Región. La misma se ve crecientemente afectada por el narcotráfico, su poder económico, su capacidad de penetración de las estructuras estatales y el nivel de violencia que despliega.
Existen otros fenómenos, denominados "Situaciones Estructurales Críticas", tales como la desocupación, el desequilibrio demográfico, el endeudamiento externo, las migraciones masivas y la degradación del medio ambiente -entre otros- que también se constituyen en un factor de preocupación.
Influyen sobre la situación de inseguridad fenómenos propios derivados de la coyuntura internacional, tales como la aparición de nuevas formas de terrorismo, desarrollo de organizaciones que operan a nivel internacional sobre la base del crimen y la corrupción y la continua expansión de circuitos financieros, cuya legalidad es difícil de establecer. Todos estos fenómenos tienden a amenazar de alguna forma la capacidad de los estados nacionales para hacer frente y controlar estos procesos que ocurren dentro de su jurisdicción.
En algunos casos no se tratan de amenazas, sino de diversos factores de distinta índole, que por sus características exceden la órbita de esos estados, otorgando a la Región un clima de cierta inseguridad e incertidumbre.
Teniendo en cuenta la amplitud del concepto de Seguridad, la lista de riesgos o amenazas a la misma puede ampliarse. A pesar de existir consenso en la definición de los peligros, no existe tal acuerdo en cuanto a su prioridad. Cada nación, además tiene leyes que permiten u obligan en diverso grado a sus Fuerzas Armadas, a participar en acciones de seguridad interna. Esta situación hace que los acuerdos y la eventual organización de un Sistema de Seguridad Subregional / Regional, debe hacerse sobre aspectos claramente definidos, es decir sobre un concepto estrecho de cooperación en la seguridad.
Una política adecuada a los objetivos y condicionantes de la Seguridad Regional, debe cumplir dos presupuestos fundamentales : basarse en la cooperación y la coordinación política entre los estados y comprender mecanismos e instrumentos esencialmente preventivos.
Una herramienta ... Las medidas para el fomento de la confianza mutua
A fin de poder analizar este tipo de " herramienta de la Política Exterior ", conceptualizaremos las MFCM como el conjunto de mecanismos que aplicados en áreas especialmente sensibles, tienen por objeto reducir el riesgo de conflictos y aumentar el grado de confianza existente.
Para ello es necesario el esfuerzo conjunto de la política exterior y de defensa de los Estados.
El ámbito militar es el que concreta materialmente la mayoría de las medidas de confianza entre los Estados. Aunque estas no son privativas de los militares, es en esta área donde se evalúan los acuerdos políticos.
Largos años de trabajo en los Comités de Desarme , dilatadas discusiones sobre los sistemas de verificación, cuantificación, control de transferencias y tantos otros problemas derivados del enfrentamiento nuclear, crearon una cultura de medidas de confianza de base negativa, es decir quitar, destruir, prohibir, limitar.
Esta cultura aplicada a las situaciones de armamentos convencionales es poco eficiente. Los mecanismos de control ya existentes en las organizaciones internacionales, tienen sólo dos tipos de interesados : por un lado las Potencias que pretenden mantener su supremacía y por el otro lado, los Estados pequeños y débiles a los que en nada afecta. Aún así, son incontables los casos en que las mismas Potencias vulneran sus restricciones y controles.
La abundancia de excedentes de armas convencionales es una realidad que en el marco de las crisis comerciales, ha generado la proliferación de las llamadas "empresas fantasmas" de triangulación de armamentos.
Los acuerdos de limitación de gastos de defensa, son vistos por muchos Estados como " de subordinación ". En este sentido las políticas del Banco Mundial y del FMI han sido más efectivas, aunque han tenido verdadero efecto en los países más débiles, generando la idea de que solo los ricos tienen opción a defenderse.
La redefinición del Sistema de Seguridad Hemisférico, como "asociación defensivo - disuasiva" y de un Sistema Interamericano de Resolución Pacífica de Conflictos, o la construcción de un Sistema de Seguridad cualquiera sea el nivel al cual se tienda consolidar, se inicia con el ejercicio de una mayor responsabilidad de los Estados en su propia seguridad, a partir de la cual los diferentes actores asumen compromisos de cooperación por necesidad mutua y no por imposición.
La cooperación plantea entonces como desafío inicial, acuerdos bilaterales, para remontarlos posteriormente al ámbito regional y contribuir efectivamente con los compromisos a nivel global.
Las medidas para el fomento de la confianza mutua no son un fin en sí mismo y se encuadran en el ámbito de la gran política de un Estado, pudiendo afirmarse que son la base de una política exterior activa que tiende al desarrollo integral.
En lo que al ámbito del CONO SUR se refiere, el hecho mismo de carecer de una amenaza común, implica pensar que un emprendimiento regional se ve en cierta forma dificultoso, pero no imposible. Una organización de seguridad regional daría a nuestros países un marco de estabilidad y peso político que los destacaría en el nivel mundial.
La búsqueda de intereses compartidos convoca a todos los protagonistas para dotar de mayor peso relativo a una región y para que los anhelos de crecimiento se hagan realidad.
Una perspectiva de probable evolución
Latinoamérica, considerada por muchos analistas como una virtual "zona de paz", ha experimentado también múltiples cambios en materia de seguridad. El cambio de dirección visualizado en la Región - entre otras cosas un mayor sentido de cooperación, un mayor grado de intercambio, la variación de las urgencias y una mayor atención de las necesidades poblacionales, se ha ido afirmando dentro de un sostenido proceso de democratización y afianzamiento de las instituciones republicanas.
También es cierto, que las cuestiones referidas al ámbito de la Defensa Nacional no fueron siempre regionalmente consideradas como una prioridad. No obstante, existen también mecanismos que aplicados en áreas especialmente sensibles, tienen por objeto reducir el riesgo de conflictos y aumentar el grado de confianza existente.
Aquí deseo formular una expresa mención a las antes enunciadas y descriptas medidas para el fomento de la confianza mutua. Como expresé anteriormente, éstas no están en capacidad de resolver las causas básicas de un conflicto, pero al actuar sobre las mismas, pueden disminuir la probabilidad de desencadenarlo.
La seguridad y paz en la Región encuentran una quizás cada vez más pequeña limitación en las verdaderas posibilidades existentes para accionar en forma colectiva ante conflictos o amenazas comunes. Para avanzar en esta paz definida como activa, es pues, inicialmente imprescindible la identificación de los referidos fenómenos.
Este tipo de mecanismo se constituye en una de las partes centrales de la "Diplomacia Preventiva". Se materializa mediante acciones diplomáticas y militares tendientes a evitar que en el futuro se presenten situaciones de conflicto. Actualmente, en la Región, se plantean estrategias económicas heterogéneas para abordar, entre otros, lo que considero como dos problemas estructurales básicos: la pobreza y la deuda externa.
El surgimiento de nuevos elementos conflictivos, que permanecían latentes, configuran un escenario de alta complejidad, no por las dimensiones de la escalada del conflicto sino por la amplitud causal del mismo e impredecibilidad de reacción de los actores involucrados.
Las múltiples iniciativas de paz basadas en el principio de integración desplazan la confrontación como método y exigen transparencia y reciprocidad en el devenir de las relaciones interestatales.
Conclusiones
Los países de la Región, entre los que se encuentran los integrantes del MERCOSUR y CHILE, perciben que algunos de los problemas que los afectan, son comunes y de carácter heterogéneo y, según los casos, pueden interrelacionarse entre sí, provocando la aparición de las llamadas nuevas situaciones potencialmente críticas, como por ejemplo el narcoterrorismo, la pobreza, la inmigración ilegal, las migraciones de tipo compulsivas, etc.
Frente a la problemática del nuevo escenario mundial, existe la firme convicción de que el Continente Americano -pese a las amenazas que hoy lo afectan- se encuentra en una oportunidad histórica para consolidar un sistema hemisférico en el que la confianza, el mutuo conocimiento, la capacitación de interacción de las FFAA y la defensa de los intereses comunes sean su esencia.
A pesar de la incertidumbre de la situación internacional, la Región se caracteriza por un creciente compromiso de cooperación de todo tipo. En este sentido se trabaja en forma permanente reforzando el compromiso de trabajar en el diseño de un esquema de seguridad cooperativa.
Debe existir un interés común por parte de los Estados para minimizar las posibilidades de conflictos, lo que coadyuvará al logro de la defensa y la seguridad mutua. Estos tópicos poseen una importancia clave, en el diseño del Sistema de Seguridad Continental.
En este contexto, el sistema que quede formalmente constituido dentro del ámbito americano, debe inexorablemente contemplar la problemática que cada actor internacional de la Región debe enfrentar.
* El presente artículo ha sido escrito a título personal del autor, no constituyéndose necesariamente en un reflejo de la opinión Institucional.
Licenciado en Ciencia Política. Magíster en Relaciones Internacionales y Magíster en Defensa Nacional. Coronel del Ejército Argentino. Profesor Universitario. Autor de numerosos artículos sobre Relaciones Internacionales, Política Exterior y Defensa Nacional.