Título: Integración Regional y Prevención del Lavado de Dinero


Fecha: 17/09/2001
Idioma: español

INTEGRACIÓN REGIONAL Y PREVENCIÓN DEL LAVADO DE DINERO

Mateo Germán Bermejo
Fundación XXV

Introducción

El presente trabajo se desarrolla en dos etapas. La primera contiene una descripción de la situación problemática que debemos resolver y la segunda una estrategia para la prevención de aquel problema.

La descripción de la situación se divide en tres partes. En la primera definimos qué es lavado de dinero, cuales son sus características relevantes y una categorización de las estrategias de lavado. Luego analizamos las consecuencias de esta actividad sobre el sistema económico, fundamentalmente en la deslegitimación del sistema financiero y en sus efectos anticompetitivos. Finalmente, analizamos el riesgo de un efecto de contagio de una economía nacional a otra en el marco de un mercado regional y la necesidad de una regulación regional.

La segunda parte se monta sobre la descripción realizada y dicta líneas estratégicas para la prevención del lavado de dinero en el marco de un proceso de integración económica. Para ello llamamos la atención sobre el hecho de que la estrategia de prevención de lavado debe tener su pilar en el sistema bancario. Esta estrategia debe ser coordinada entre todos los países miembro de forma homogénea para evitar sobreregulaciones o subregulaciones que tenga efectos negativos imponiendo costos desiguales sobre los bancos de alguno de los países y condiciones inequitativas sobre las empresas de alguna economía nacional, y de modo autónomo, evitando la imposición de normas desde organismos internacionales sin legitimación política, ya que se trata de la estrategia fiscal y de inversiones de los Estados parte y del bloque como tal. Asimismo se analiza la necesidad de incorporar una instancia autorregulatoria en la prevención.


Qué es el Lavado de Dinero.

El Lavado de Dinero es definido como un proceso por el cual dinero u otros bienes provenientes de actividades ilícitas, denominados "dinero sucio", se vuelcan a la economía legal, transformándose en "dinero limpio", con el objetivo de que se pueda gozar libremente de los beneficios económicos de aquellas actividades delictivas.

El blanqueo de capitales es un fenómeno fundamentalmente internacional que permite a los lavadores eludir la aplicación de normativas muy estrictas en determinados Estados, obtener ventajas de los problemas de cooperación judicial internacional y beneficiarse de las deficiencias de la regulación internacional desviando los bienes a países con sistemas más débiles de control y persecución de este delito (conf. Blanco Cordero 1997:33 y 56). Por ello, es la comunidad internacional la que ha reaccionado contra este fenómeno, estableciendo sistemas de prevención por medio de diversos instrumentos internacionales. En efecto, un conjunto de iniciativas de organismos internacionales hicieron un aporte fundamental a la prevención del lavado de dinero. Los organismos internacionales más relevantes que trabajaron en el desarrollo de recomendaciones y estándares de seguridad para la prevención han sido los siguientes: Organización de las Naciones Unidas (ONU), Grupo de Acción Financiera - GAFI/FATF - OCDE, Grupo de los 10 - Comité de Basilea, Unión Europea (UE), Cumbre de las Américas, Organización de los Estados Americanos (OEA) y el Consejo de Europa.

Las actividades de blanqueo presentan una tendencia a la profesionalización que se observa en la progresiva separación entre las actividades delictivas y las actividades de blanqueo de capitales, en el aumento de blanqueadores profesionales (contadores, abogados, banqueros) y en la elaboración de organizaciones lavadoras que ofrecen sus servicios a distintas organizaciones criminales.

A su vez, a medida que los sistemas de control y prevención se han ido sofisticando las actividades de lavado también se han ido complejizando. Diversos métodos se han desarrollado para clasificar las actividades de lavado. El método mas reconocido internacionalmente es el que desarrollara el GAFI(1) (Grupo de Acción Financiera Internacional) en sus 40 Recomendaciones que divide el proceso de lavado en tres etapas: a) Colocación (placement), b) Ensombrecimiento (layering) y c) Integración (integration).

La Colocación consiste en deshacerse materialmente de importantes sumas de dinero en efectivo, sin ocultar todavía la identidad de los titulares. Para ello se colocan grandes sumas de dinero mediante establecimientos financieros, recurriendo a la economía al pormenor o trasladándolo al extranjero. Se afirma que el 80% de los fondos que provienen del tráfico de drogas en EEUU se depósitan en cuentas bancarias (conf. Blanco Cordero 1997:72).

El Ensombrecimiento consiste en ocultar el origen de los productos ilícitos mediante la realización de numerosas transacciones financieras que se amontonan dificultando el descubrimiento del origen de los bienes. El método más importante son las transferencias electrónicas de los fondos, sistema que moviliza diariamente miles de millones de dólares y que, por su carácter instantáneo, dificulta su control. También se convierten instrumento financieros, adquiridos en la primer etapa, en otros instrumentos tales como cheques de viaje, órdenes de pago, bonos y acciones con el objeto de trasladarlos fuera del país sin ser detectados, o depositarlos en otras cuentas bancarias.

La Integración consiste en la introducción de los bienes procedentes de actividades ilegales en la economía legal otorgándoles apariencia de legalidad. Los métodos empleados van desde transacciones inmobilarias hasta la constitución de empresas pantallas en paraísos fiscales y el otorgamiento de créditos simulados a éstas.


Consecuencias de lavado de dinero sobre el sistema económico.

Los medios de inversión descritos en el punto anterior son muy beneficiosos para cualquier economía si los fondos que se invierten en el sistema financiero o en el mercado inmobiliario provienen de actividades legales. De hecho, la incorporación de dinero en la economía resulta altamente beneficiosa ya que aumenta la oferta de éste, reduciendo su precio, con la consecuente caída en las tasas de interés. Dicha reducción abarata el costo financiero de las inversiones en otros sectores de la economía, contribuyendo, de este modo, al desarrollo económico del país beneficiario de la inversión.

Ahora bien, cabe plantearse si las afirmaciones realizadas en el punto anterior se ven modificadas si el dinero que se invierte proviene de actividades ilegales.

Hay quienes creen que no existe diferencia entre el "dinero limpio" y el "dinero sucio"(2) y que, por lo tanto, el blanqueo de dinero es una actividad que carece de valoración negativa. Por ello, debe ser promocionada por el Estado ya que coincide con el objetivo de la labor inspectora de todos los mecanismos de inspección económica del país tal como la inspección tributaria. Esta perspectiva de corte fiscalista entiende que el blanqueo de dinero no hay que obstaculizarlo ni impedirlo sino conducirlo. De este modo, el dinero sucio tanto como el dinero limpio tienen el aspecto positivo de contribuir a la creación de riqueza y al gasto público. De este modo, la política en relación con el blanqueo de capitales está intimamente vinculada con la política fiscal de un determinado gobierno (Bajo Fernandez, Miguel 1995: 75 y 76).

Sin embargo, Isidoro Blanco Cordero y Diez Ripolles (Blanco Cordero 1997:199 y Donna: 538) entienden que la incorporación de este dinero sucio a la economía legal socava condiciones fundamentales del sistema económico de mercado. Afirman que la introducción de bienes provenientes de actividades ilícitas en la actividad económica regular incide negativamente, por un lado, en la estabilidad, solidez y confiabilidad del sistema financiero y, por otro, sobre la libre competencia.

En el caso de la estabilidad y solidez del sistema financiero, no sólo se traslada a este subsistema económico los problemas que se plantean respecto de la economía en general sino que se presenta un problema adicional. Los bancos son organizaciones institucionalizadas (Powell y Di Maggio 1991), es decir que dependen de su legitimidad social para el desarrollo de sus actividades, sin perjuicio de la eficiencia que también necesiten desplegar en su proceso productivo. La legitimidad social se manifiesta a través de acciones informales como la confianza general del público, el "nombre" en la plaza, y acciones formales más concretas, el mayor flujo de recursos hacia la entidad, la autorización legal para continuar desarrollando sus actividades, etc. De este modo, si las instituciones financieras aparecen vinculadas a actividades ilegales que ponen en riesgo el sistema económico, y por lo tanto contrarias al bien común, un complejo proceso de deslegitimación y pérdida de confianza puede dar lugar a que los inversores decidan correrse de esa institución, dando lugar a su caída. Si tal proceso se extiende a otros agentes financieros o se genera una crisis de legitimidad de todo el sistema un quiebre de la banca es posible.

La crítica que puede hacerse a esta tesis es su carácter circular. En efecto, la deslegitimación del sistema financiero es un riesgo que existe como consecuencia del discurso que concibe al blanqueo de capitales como una actividad no querida, ya que si hubiera acuerdo en que tal actividad es legítima y favorece el desarrollo económico no existiría tal riesgo de crisis de confianza en un banco, por el hecho de que recibe bienes de origen delictivo.

Entonces, el problema más crucial que ocasiona el lavado de dinero sobre la economía no es la crisis de legitimidad de los bancos ya que en caso de existir consenso sobre las bondades del blanqueo el problema desaparece. La cuestión que sí parece mas preocupante es el efecto del lavado sobre la competencia en los otros sectores de la economía. La libre competencia se fundamenta en la confianza en que el competidor también cumple las normas del mercado. Quienes obtienen recursos ilegales intervienen en el juego económico con enormes ventajas sobre los otros agentes ya que los costos de esos recursos son notablemente inferiores en comparación con los obtenidos legalmente: el empresario legal debe pagar el dinero que utiliza a precio de mercado, mientras que ello no ocurre con quienes reciben dinero ilimitado de actividades ilegales. Además se produce un efecto de contagio proveniente desde los sectores de la economía controlada por estos empresarios hacia otros sectores vinculados a aquel. Tomemos el siguiente ejemplo: si alguien, ayudado por capital de origen delictivo, baja los precios normales de venta en el sector del cuero, el comprador legal del cuero puede producir zapatos más baratos y ejercer una competencia ilícita sobre otros productores de zapatos. Lo mismo ocurre en el plano de los vendedores de zapatos. La consecuencia más indeseable es que estos jugadores pueden desplazar a los otros y quedarse con posiciones monopolísticas.

La Comisión Nacional de Defensa de la Competencia realizó un análisis de la distorsión que introduce la evasión tributaria en el mercado de las carnes y que es absolutamente aplicable a otros sectores de la economía. Cabe aclarar que la evasión tributaria es un delito y que por lo tanto la aplicación de los bienes obtenidos por medio de ésta es un actividad de lavado de dinero.

La Comisión indica como consecuencias de la evasión tributaria las siguientes (Informe de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, Resumen Ejecutivo: 4 y 5)(3)

1. Falta de equidad: los evasores obtienen una ganancia adicional que puede llegar a ser varias veces millonaria (como en el caso del mercado de la carne).


2. Ineficiencia: se produce una distorsión de los precios y por consiguiente de la relación entre los distintos actores del mercado. La eliminación de la evasión impositiva permitiría que desaparecieran del mercado aquellos operadores marginales que, teniendo costos más altos, los reducen artificialmente a través del incumplimiento de las normas tributarias.


3. Menor competencia e inversión: la evasión impositiva funciona como una barrera a la entrada para aquellos que, por diversos motivos, no evaden, desestimulando la inversión en el sector de la economía de que se trate.



Todo esto se traduce en una enorme pérdida de competitividad de quienes obtienen dinero de modo lícito frente a aquellos que lo obtienen de fuentes ilícitas como consecuencia de las diferencias de costos y/o márgenes de ganancias entre unos y otros. A modo de ejemplo cabe mencionar que en el mercado de la carne los evasores obtendrían en su conjunto una ganancia adicional de $463 millones anuales.

La evasión impositiva es una forma de incorporar a la economía legal (a modo de reinversión por ejemplo) dinero proveniente de la actividad ilegal de omitir el pago de los impuestos debidos. Pero los problemas que ocasiona en la competencia no son monopolio de la evasiòn de impuestos sino que son comunes a otras formas de obtener un flujo de dinero constante y a costo cero. En efecto, lo mismo ocurre con el dinero proveniente del narcotráfico, tráfico de armas, corrupción política etc. La Ley 25.156, de Defensa de la Competencia, indica expresamente en su artículo 1º que está prohibida y será sancionada la obtención de ventajas competitivas significativas mediante la infracción declarada por acto administrativo o sentencia firme, de otras normas. Así, quien comete delitos, violando normas penales o penales administrativas (con sentencia judicial firme que lo declare) y obtiene con ello ventajas competitivas significativas podrá ser sancionado además por afectar la competencia en ese mercado.


Integración Económica y lavado de dinero

La integración económica supone la constitución de un sistema económico regional que en su punto óptimo implica la eliminación de barreras arancelarias para los bienes y servicios del bloque y la libre circulación del capital (Freeland López Lecube 1996:43). En este contexto, el efecto de contagio de un sector de la economía a otro, que vimos en los párrafos anteriores, puede trasladarse ahora de una economía nacional a otra. En efecto, si uno de los países del bloque económico no crea un sistema de prevención con estándares adecuados y con instituciones que aseguren su cumplimiento (lo que en ingles se conoce como enforcement) las empresas radicadas en aquel país pueden obtener recursos financieros muy por debajo de los valores de mercado que tornen en una utopía la competencia para aquellas establecidas en los países que sí cumplan las reglas. Estamos ante una suerte de dumping por omisión en el control del origen de los recursos financieros.

La integración económica no puede darse sin una adecuada integración jurídico-política que asegure la capacidad del Estado Regulador ya no como Estado Nacional sino como Estado Regional para garantizar las reglas de la economía de mercado, diseñando una estrategia común para evitar las actividades dirigidas al lavado de dinero que sea homogénea entre todos los actores y que no imponga costos excesivos al sistema financiero, eje principal del sistema de prevención.

Ante la inacción son los organismos internacionales del origen mas variado las que pugnan por imponer sus estándares de seguridad, produciéndose una colonización normativa que no tiene en cuenta las características de las economías del bloque económico. En efecto, existe una creciente cantidad de instituciones, organismos internacionales y normas que buscan prevenir el lavado de activos. De hecho, Argentina es miembro pleno del mas influyemte de estos grupos técnicos, el Grupo de Acción Financiera (GAFI-FATF) que depende de la OCDE. Este grupo recibió el mandato de elaborar recomendaciones sobre cómo mejorar la cooperación internacional en la lucha contra el lavado de dinero. En el año 1992 se constituyó el Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC) y.actualmente los países del Cono Sur se encuentran avanzando en la constitución del GAFI Sudamericano (GAFI-SUD).

Resulta necesario comprender que es la región la que debe tomar la iniciativa regulatoria en lo referente al control de los flujos financieros para la prevención del lavado de dinero, ya que es patrimonio de cada Estado y del Bloque económico-político que conformen el diseño de una política fiscal, de inversiones y de regulación del sector financiero.


Resumen del estado de situación

Recapitulando el estado de situación observamos que:

1. El dinero proveniente de actividades ilícitas comienza a blanquearse tradicionalmente y en su mayor parte en el sistema financiero y mas puntualmente en el sistema bancario.


2. En el actual contexto de deslegitimación de la actividad de blanqueo se corre el riesgo que esta ocasione crisis de confianza en la entidad bancaria que administra tales bienes, con el consecuente riesgo de crisis de la entidad o del sistema bancario en general si se amplia aquella crisis.


3. Esta consecuencia podría dejar de existir si se impusiera el discurso legitimante de la actividad de blanqueo. En este caso, si el dinero quedara en el sistema bancario, y no se invirtiera en otros sectores de la economía de bienes o servicios, las consecuencias para la economía podría ser beneficiosas por una ampliación de la base monetaria, con la consecuente reducción del precio del dinero y el aumento del acceso al crédito, condición de posibilidad del desarrollo económico.


4. En general los blanqueadores no se satisfacen con la sola colocación en el sector financiero sino que terminan volcando las inversiones en otros sectores de la economía.


5. Existen buenas razones para pensar que el blanqueo de capitales produce consecuencias nocivas al volcarse a sectores productivos al afectar reglas de juego de la competencia económica en la economía de mercado. Estas consecuencias son: falta de equidad por los menores costos en la obtención del dinero, ineficiencia en razón de que los operadores marginales tienen costos más altos que reducen artificialmente a través del incumplimiento de las normas legales, desestimulación de la inversión legítima e inclusive la creación de posiciones monopolísticas.


6. La integración económica supone la constitución de un sistema económico regional que, en su punto óptimo, implica la eliminación de barreras arancelarias para los bienes y servicios del bloque y la libre circulación del capital. En este contexto, el efecto de contagio de un sector de la economía a otro, que vimos en los párrafos anteriores, puede trasladarse ahora de una economía nacional a otra.


7. La integración económica no puede darse sin una adecuada integración jurídico-política que asegure la capacidad del Estado Regulador ya no como Estado Nacional sino como Estado Regional para garantizar las reglas de la economía de mercado, diseñando una estrategia común para evitar las actividades dirigidas al lavado de dinero, que sea homogénea entre todos los actores y que no imponga costos excesivos al sistema financiero, eje principal del sistema de prevención.




Hacia una estrategia de prevención del Lavado de Dinero en un Mercado Regional

La preocupación por las consecuencias que el lavado en gran escala podría tener sobre la economía parece haber tenido eco en las autoridades del Mercosur ya que han comenzado a preocuparse por diseñar una estrategia común para la prevención. A partir de las líneas por ellos desarrolladas, aunque aun en estado embrionario, pueden establecerse algunas líneas centrales de la prevención del lavado de dinero en un mercado regional.

La Resolución Nro. 53/00 del Grupo del Mercado Común del Mercosur denominada "Pautas de regulación mínima a ser adoptadas por los Bancos Centrales para la prevención y represión del lavado de dinero", y que se reflejan a nivel nacional en las circulares del BCRA y en la ley nacional 25.246, ha comenzado a sentar las bases para una estrategia común.

De esta norma pueden deducirse algunos objetivos mas o menos explícitos para la prevención del lavado de dinero que parecen ser acertados y que indican un camino a seguir para el diseño de una estrategia común.

Partiendo del estado de situación realizado deben destacarse los principios que proponemos debe respetar una estrategia de prevención del lavado de dinero en un contexto de integración económica:


1. El acento en el sistema bancario,


2. Privilegiar la prevención;


3. Autonomía: deben ser los actores del sistema los que diseñen la estrategia de prevención, diseñen las normas y evalúen su impacto;


4. Homogeneidad: debe ser desarrollada de forma homogénea en todos los sectores de un sistema integrado;


5. Autorregulación: actuar junto con los bancos no contra ellos.




1. El acento en sistema bancario.

En la descripción de las distintas etapas del blanqueo de capitales que realizamos al comenzar el presente trabajo indicamos el valor crucial que tiene los bancos, sobre todo en las primeras dos etapas (Colocación y Ensombrecimiento). Esto significa que la estrategia de prevención del blanqueo debe centrarse en el sistema bancario. Pero, por ello, no se debe caer en el equívoco de convertir a los bancos en cómplices de actividades criminales reprochándoles, por ejemplo, un excesivo celo en el mantenimiento del secreto bancario (Bajo Fernandez 1995: 78) sino que, por el contrario, debe partirse del hecho de que estas instituciones deben cumplir con las tareas para las que han sido creadas y que en esta función también suelen ser víctimas del lavado.

EL Grupo del Mercado Común se ha hecho eco de esta preocupación ya que el artículo 1º de la Resolución 53/00 indica que los Bancos Centrales deben exigir a las instituciones financieras sobre las que ejercen funciones de supervisión la adopción de diversas medidas de prevención con relación a las operaciones locales o internacionales que están autorizadas a realizar residentes o no residentes.

Las medidas que deben adoptar todos los países miembros del Mercosur son:

• Obligación de conocer al cliente obteniendo las constancias completas pertinentes así como la información adecuada de su solvencia moral y patrimonial verificando por medios fehacientes la autenticidad de las fuentes de información y documentación ofrecidas por sus clientes, evitando el anonimato;


• Mantener registros actualizados y disponibles sobre las operaciones financieras realizadas durante la vigencia de la relación comercial y por lo menos cinco años a partir de la finalización de la transacción;


• Conservación de la documentación respaldatoria por un lapso no inferior de cinco años;


• a implementación de un sistema interno de auditoría;


• Designación del oficial de cumplimiento, es decir de una persona y órgano responsable del control interno del régimen de prevención



Cabe aclarar que la legislación argentina ha ido incorporando estas reglas primero a través de las circulares del Banco Central y luego, complementariamente, por la ley 25.246.


2. Privilegiar la prevención.

Consideramos que la estrategia básica para combatir el lavado de dinero debe ser una estrategia con un contenido mayoritariamente preventivo y no represivo y así parece haberlo entendido el organismo del mercado común. La persecución a través de la sanción implica que se ha producido un daño que hubiera sido mejor evitar. Por otro lado, la aplicación de la sanción produce graves perjuicios al sistema financiero en términos de pérdida de legitimidad social.

El análisis nos lleva a identificar una función central de las regulaciones preventivas del lavado de dinero: el mantenimiento de la confianza en el sistema financiero(4). Esta función se cumple mediante el expediente de identificar y aislar a las entidades en peligro de ser utilizadas para lavar dinero y la sanción de aquellas que han llevado a cabo acciones en este sentido, en forma dolosa o mediando temeridad o imprudencia grave. También nos previene de las importantes consecuencias que una sanción por lavado de dinero puede acarrear. En el actual contexto, un caso de lavado de dinero conlleva un grave reproche ético social; la deslegitimación de la entidad puede ser tan grave como para determinar su cierre. Esto obliga a una gran prudencia en la aplicación de sanciones y a la creación de resguardos institucionales para evitar estas consecuencias no queridas. Asimismo, resalta la importancia de la tarea preventiva en materia de lavado de dinero. El regulador no puede considerar a las sanciones como su herramienta primaria de acción, sino que éstas deben quedar reservadas para los casos más extremos.


3. Autonomía.

Como ya explicamos el lavado de dinero nace como un delito transnacional y las normas de prevención como reglas establecidas por organismos o convenios internacionales. Por ello, no cabe duda de la importancia de intentar cumplir con los requerimientos y estándares internacionales en la materia. La actividad financiera y la actividad del lavado de dinero tienen carácter internacional y deben ser abordadas desde una perspectiva acorde. En tal sentido, las naciones han formulado numerosas propuestas y acuerdos que tienden a coordinar sus esfuerzos y sus regímenes de prevención conforme a estándares comunes. El objetivo de cumplir con estos acuerdos debe estar presente en toda iniciativa pública relativa al tema, sobre todo teniendo en cuenta que existen mecanismos de acreditación y evaluación internacional del esfuerzo de cada país en la lucha contra este tipo de actividad (ver los acuerdos del GAFI / FATF)

Sin embargo, un bloque regional no puede renunciar al desarrollo de una estrategia común que contemple objetivos propios, etapas de cumplimiento acordes a sus realidades y una evaluación del impacto de las normas en su realidad económica. Dicha renuncia implicaría aceptar una colonización normativa que tiene como presupuesto la renuncia a ciertos aspectos de la política económica, como es la política fiscal, la política de inversiones y la imposición de costos a su sector financiero.

Agrava la situación el hecho de que los organismos que establecen estándares internacionales y sistemas de acreditación no son, en la mayoría de los casos, instituciones con legitimidad democrática sino entidades de carácter puramente técnico y que se legitiman por poseer el expertise en la materia. Esto se traduce en una imposición tecnocrática de normas, en desmedro de aquellas instituciones que poseen legitimación democrática por ser sus miembros elegidos por el pueblo o por los representantes de éste. Si bien el Mercosur no cuenta aun con representantes directos de la comunidad de naciones sus funcionarios son, al menos, delegados de gobiernos que tienen plena legitimidad democrática y que pretenden ejercer todas las facultades fiscales y regulatorias del Estado.

El articulo 2º del la Resolución Nº 53/00 MERCOSUR/GMC parece ir en esta línea tratando de asumir la conducción de la prevención en el marco de los países del Mercosur al afirmar que los Bancos Centrales deben adoptar los procedimientos y canales de cooperación mediante los cuales contribuirán a la prevención y represión del lavado de dinero en el marco de sus competencias. Dichas formas de cooperación se recogerán en un Memorando de entendimiento o acuerdo de igual naturaleza.

De hecho cabe resaltar que el Consejo de Europa(5) ya en 1990 adoptó la "Convención sobre el Lavado, Identificación, Embargo y Decomiso de los Beneficios Económicos derivados" más conocida como "Convención de Estrasburgo", que detalla las medidas a ser tomadas para prevenir y controlar el lavado de dinero, que tiene como objeto la incorporación en los países miembros de las normas allí mencionadas para lograr criterios homogéneos para el desarrollo de una política preventiva. Esta fue una muestra de la preocupación del organismo europeo no solo en prevenir estas actividades sino también en mantener cierta autonomía en la regulación.


4. Homogeneidad.

Los organismos regulatorios de los países miembros del Mercosur deben asegurarse que las normas impuestas a las entidades financieras de cada país guarden cierta homogeneidad entre ellas. Esto en virtud de dos razones: en primer lugar, porque si esto no sucede se presenta el riesgo de que se produzcan modificaciones en los flujos financieros de dichos países en beneficio de aquellos que poseen normas mas laxas y, en segundo lugar, por las distorsiones en la competencia entre los bancos de diferentes países.

En lo que se refiere a las modificaciones en los flujos financieros en detrimento de aquellos que tiene normas mas estrictas de control, cabe aclarar que los países con menos controles son mas convenientes no solo para los inversores de "dinero sucio" sino también para los inversores de "dinero limpio" que pretenden evitar dilaciones innecesarias, tramites burocráticos, costos mas altos, o una menor intromisión en su intimidad. Esta aclaración es valiosa, ya que, al momento de verificar esta hipótesis, se amplía el universo de potenciales inversores que debe tomarse en cuenta para medir el impacto de la sobregulación o de la subregulación sobre los flujos financieros.

Respecto de las distorsiones en la competencia entre los bancos esta se produce por dos razones. Por un lado, las entidades que sufren la imposición de una regulación mas estricta se encuentran con la imposición de costos mas altos que las entidades que deben cumplir con normas mas laxas. Por otro lado, las entidades con controles más estrictos, como dijimos en el párrafo anterior, posiblemente pierdan clientes a favor de aquello con menos controles. De este modo se produce una absoluta falta de equidad ya que los bancos subregulados obtendrán una ganancia adicional por una disminución de los costos y un previsible aumento en los beneficios.

La competencia se basa en la captura de porciones de mercado, captando la mayor cantidad de recursos monetarios y aplicándolos en inversiones productivas. Ahora bien, la prevención del lavado de dinero obliga a los bancos a abandonar algunos clientes por el hecho de provenir de actividades ilícitas. Esto es así, porque la cantidad de dinero limpio disponible es menor que la cantidad total de dinero en la plaza.

En esta competencia "darwiniana" los bancos que no permitan el ingreso de dinero sucio estarán en desventaja con respecto a los bancos que no estén dispuestos a abandonar las presas que se les presentan. Estos últimos ganarán mayor porción de mercado y producirán mayores ganancias. Como consecuencia de ello, algunos bancos predispuestos en principio a incorporar controles antilavado, pueden elegir no hacerlo para no verse perjudicados. Es un problema de acción colectiva (Olson 1965), free rider, o "tragedia de los comuneros", según la metáfora creada por Vincent Ostrom. Esta imagen nos hace notar que una aplicación despareja de controles de lavado de dinero puede afectar gravemente al mercado financiero. También nos muestra que la tarea de fiscalización puede verse facilitada por el apoyo de todos aquellos bancos que no estén dispuestos a tolerar a los free riders.


5. Autorregulación. Actuar con los bancos.

Llamamos estrategia regulatoria a un proceso en el cual una organización administrativa lleva a cabo acciones para el cumplimiento de un objetivo de política sectorial determinado (conf. Rodriguez Villar y Bermejo 2001). Estas acciones están constituidas, en su mayor parte, por la aplicación de normas que fijan estándares y que están respaldadas por sanciones, aunque también pueden consistir en normas que fijan retribuciones o incentivos, u otros mecanismos. Las agencias regulatorias llevan a cabo diversas acciones para el cumplimiento de las normas: pueden informar, negociar, aplicar sanciones, emitir autorizaciones u ordenar medidas. Las agencias deben organizarse administrativamente en consonancia con el tipo de acciones que realizan. Para el diseño de una adecuada estrategia regulatoria resulta necesaria además la evaluación del impacto que las acciones regulatorias generan en los regulados. De particular importancia resulta el estudio del impacto de normas regulatorias en organizaciones complejas como las grandes corporaciones modernas.

Tenemos así cinco elementos de una estrategia regulatoria: los objetivos, las normas, las acciones destinadas a su cumplimiento, la organización administrativa y la evaluación del impacto en los regulados. Además, la actividad regulatoria debe ser entendida como un proceso dinámico en el que la evaluación del impacto funciona como un retroalimentador de los otros elementos, para determinar acciones correctivas, según el siguiente esquema:



Así, la evaluación del impacto regulatorio determina una revisión de los objetivos, de las normas y de las acciones y organización regulatorias.

Las estrategias regulatorias de Comando y Control consisten en la imposición por parte del Estado de estándares respaldados por sanciones y cuyo cumplimiento se logra fundamentalmente a través de la amenaza o la imposición efectiva de sanciones. La fuerza de la ley es usada para prohibir ciertas conductas y para demandar ciertas acciones positivas o para establecer requisitos para desarrollar una actividad (autorización previa).

Ahora, si bien la intervención estatal resulta necesaria y hasta imprescindible en muchas circunstancias (ante fallas del mercado, defensa y seguridad, asistencia social, etc.), toda intervención del estado genera costos y está sujeta a falencias más o menos graves. Constituye un lugar común en las ciencias sociales identificar intervenciones que han dado lugar a resultados exactamente contrarios al intentado o que, aún logrando el efecto buscado, generan fuertes externalidades negativas en alguna otra parte de la economía (Sunstein 1990; Grabosky 1995). En general, el Estado debe estar atento a la posibilidad de estas fallas y procurar prevenirlas o disminuir el riesgo de su existencia.

En esta materia, los objetivos básicos de la política regulatoria pueden resultar parcial o totalmente contradictorios entre sí. Por ejemplo, el organismo regulador podría ser más eficaz en su tareas preventiva si no tuviera que preocuparse por los costos que les impone a los regulados. Sin embargo, si el regulador no tiene en cuenta estas restricciones puede poner en peligro la subsistencia del sector de la economía que intenta regular. Estas fallas podrían conducir al regulador a "reinar en un pueblo fantasma".

En otro orden de ideas, es dable considerar que, así como en una relación contractual la parte con más poder de negociación transferirá los riesgos que surgen del contrato a la parte con menos poder de negociación, un organismo regulador procurará transferir los riesgos de una falla regulatoria a los regulados en vez que asumirlos como propios. La existencia de lo que llamamos un riesgo regulatorio resulta un costo importante para los regulados y debe ser asignado en forma óptima, esto es, soportado por la parte que se encuentra mejor preparada para ello.

Una creciente corriente de opinión doctrinaria en los estudios socio legales ha buscado la superación de estos problemas a través de la generación de instancias institucionales que permitan la participación y el compromiso de los regulados con el objetivo regulatorio, la instauración de un "espacio regulatorio" (Hancher y Moran 1989). Resultan de particular relevancia las propuestas dirigidas a establecer mecanismos de autorregulación (Ayres y Braithwaite 1992; Ogus 1994, 1995; Mayer 1995; Baldwin y Cave 1999, Braithwaite 2000a, Braithwaite y Fisse 2000).

Los responsables de establecer la política de prevención del lavado en el marco del Mercosur parecen haber tomado nota de estas cuestiones que ya marcamos con mas detalle en otro trabajo nuestro (Rodriguez Villar y Bermejo 2001). En efecto la Resolución 53/00 establece principios para la autorregulación del sistema financiero. Se afirma que debe lograrse le compromiso de las instituciones financieras en el proceso de adaptación de medidas concernientes a la prevención y represión, preservando la imagen de las instituciones de cada país. Se promueve la creación de un Código de Etica y la divulgación de listas de ejemplos de operaciones potencialmente sospechosas para complementar la información oficial.

Un régimen de autorregulación, que transfiera a los bancos las tareas de monitoreo, puede generar controles más eficientes y a un menor costo para la administración y los contribuyentes porque permitirá a los bancos cumplidores detectar y aislar a los incumplidores. En efecto la autorregulación puede lograr la instrumentación de controles y monitoreos menos formales y más efectivos en la evaluación de actitudes, políticas, planes de acción y responsabilidades dentro de las entidades financieras, que resultan decisivos para la construcción de una "cultura organizacional de la prevención". La autorregulación provee además un mecanismo de seguimiento que genera información permanente sobre el estado del sistema y permite la aplicación de sanciones informales a entidades eventualmente reticentes a establecer controles adecuados. En un sector con gran interdependencia, como el sistema financiero, estas sanciones informales resultan sumamente efectivas. Una entidad conocida por su falta de rigor en sus controles preventivos corre el riesgo de quedar aislada por las otras para evitar que un eventual escándalo de lavado afecte al resto de los integrantes del sistema.

Además, la instancia autorregulatoria permitiría una mejor coordinación para lograr los objetivos mencionados de prevención, homogeneidad y autonomía. En el marco del Mercosur, sería útil con aquellos fines la constitución de un organismo autorregulatorio, conformado por representantes de las entidades financieras de cada uno de los países de la región, lo que permitiría el desarrollo de políticas de prevención consensuadas, el aprendizaje mutuo, el intercambio de información y la coordinación de acciones comunes, así como la división del trabajo con los funcionarios estatales del Mercosur.


Conclusión

Podemos concluir entonces que el lavado de dinero en una economía de mercado regional produce una serie de consecuencias anticompetitivas que se trasladan de una economía nacional a la otra. El modo de enfrentar este problema es responder a los problemas de una economía integrada con un integración política y jurídica que permita responder a la región con políticas comunes ya que, de otro modo, el vacío es completado por estándares impuestos por instituciones sin legitimidad democrática.

El Grupo Mercado Común del Mercosur ha establecido una estrategia, aun embrionaria, pero que puede ser muy útil a aquel fin. Esta estrategia común debe asentarse sobre ciertos objetivos que ya pueden verse en la Resolución de aquel órgano: creación de un espacio regulatorio que permita la colaboración entre el sector financiero, los Estados y el Mercosur, con la consecuente creación de una instancia autorregulatoria, centramiento en la prevención y no en la represión y el aseguramiento de cierta homogeneidad en las normas impuestas en los distintos Estados del mercado común.


Bibliografía

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(1) En el marco la Organización de Cooperación y Desarrollo (OCDE), el Grupo de los Siete países más industrializados del mundo (G7) creo el Grupo de Acción Financiera (GAFI-FATF) integrado por dichos países y abierto a otros Estados interesados. Este grupo recibió el mandato de elaborar recomendaciones sobre cómo mejorar la cooperación internacional en la lucha contra el lavado de dinero. En 1990, un año después de su creación, el GAFI presentó las 40 Recomendaciones tendientes a lograr un eficiente sistema de control para evitar el blanqueo de capitales. En el año 1996 se realizó una actualización de dichas recomendaciones en razón del dinamismo de la actividad financiera así como de la innovación en las modalidades de comisión de la actividad delictiva. Asimismo, este órgano ha dictado un conjunto de notas interpretativas de sus recomendaciones que pueden ser de utilidad para aclarar alguno puntos oscuros de aquellas. El GAFI, que a pesar de funcionar dentro del ámbito de la OCDE no es sino un grupo ad-hoc de carácter técnico sin dependencia funcional respecto de aquel, se halla formado por 26 países miembros y dos organizaciones internacionales de carácter regional: Comisión Europea y el Consejo de Cooperación del Golfo.
(2) "Dinero sucio" es, para nosotros, dinero proveniente de actividades ilícitas y "dinero limpio" aquel proveniente de actividades lícitas.
(3) Debo agradecer al Dr. Ernesto Cionfrini sus opiniones y recomendaciones respecto de este punto.
(4) Los bancos públicos plantean un problema adicional en cuanto a la cuestión de legitimidad. En ellos un episodio de lavado de dinero puede dar lugar a un proceso más complejo, en razón del traslado de la deslegitimación al gobierno que administra la entidad financiera pública. Agradecemos al Dr. Fucito el habernos llamado la atención sobre esto.
(5) Fundado en el año 1949, el Consejo de Europa se encuentra constituido por dos cuerpos principales: el Consejo de Ministros, compuesto por los Ministros de Relaciones Exteriores de los países miembros y la Asamblea Parlamentaria integrada por miembros de los respectivos Parlamentos Nacionales. Son materia de su competencia la protección de los derechos humanos, la cooperación en materia legal, medio ambiente, salud pública y cultura.


Fuente:
Ponencia presentada en el IV Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, septiembre de 2001