Criterios para la inclusión (o exclusión) de las Fuerzas Armadas en aspectos relacionados con la seguridad interior

Título: Criterios para la inclusión (o exclusión) de las Fuerzas Armadas en aspectos relacionados con la seguridad interior

Fecha: 01/10/2002
Idioma: español

CRITERIOS PARA LA INCLUSIÓN (O EXCLUSIÓN) DE LAS FUERZAS ARMADAS EN ASPECTOS RELACIONADOS CON LA SEGURIDAD INTERIOR

Thomas Scheetz (

scheetz@mail.retina.ar )
(Lincoln University College/Universidad Argentina de la Empresa)

Introducción

Desde el fin de la Guerra Fría muchas de las fuerzas armadas latinoamericanas han estado buscando nuevos roles y misiones para justificar su existencia. La propuesta de seguridad ambiental, narcotráfico y anti-terrorismo (las así llamadas "nuevas amenazas") deberían tomarse (al menos en parte) en este sentido. Su evaluación como roles legítimos (y hasta que punto los sean) para las fuerzas armadas debe someterse a un examen riguroso. Este trabajo espera contribuir a ese debate, sugiriendo posibilidades, y a la vez severas restricciones, sobre el empleo de personal militar en estos roles secundarios. Hacer "lobby" para "mission creep" (traducción: expansión lenta de roles) se entiende como un comportamiento normal que cualquier organización burocrática persigue. Pero lo que no se debe considerar como normal es la aquiescencia a estas presiones por parte de los civiles encargados de conducir a los militares y de la formación de la política militar.

Una indebida expansión de roles es aún menos aceptable en países como Argentina donde las demandas sobre el fisco para el gasto social son tan urgentes. La política de defensa nunca se formula en un vacío, prescindiendo de las demás demandas sobre el presupuesto estatal, o de las demás funciones especializadas del Estado.

En lo que sigue describiré la situación en Argentina con respecto a las posibilidades y las limitaciones que enfrenta una política respecto a estas "nuevas amenazas". Pero es mi intención sugerir que estas ideas son generalizables para toda América Latina, mutatis mutandis. Además, no solo me refiero aquí el tema de la "seguridad ambiental", etc., sino que implícitamente examino y reflexiono acerca de todas las misiones asignadas a las fuerzas armadas que no tienen que ver con combate. Este trabajo desarrolla cuatro argumentos que ponen en duda el uso de fuerzas militares en misiones bajo el rubro de las "nuevas amenazas", y termina con una quinta sección donde se presenta algunos criterios limitantes para casos donde se puede admitir el uso de las fuerzas armadas es esos roles.

1. La "nueva agenda de la seguridad"

Hoy por hoy el mismo término, "seguridad", está "creeping" o estirándose. Con frecuencia parecería significar mucho más que la defensa armada de la nación contra la agresión externa. En los años recientes el término ha llegado a ser tan amplio que prácticamente ha perdido todo significado, llegando a ser un símbolo para "todo lo bueno", sea "seguridad ambiental", o "seguridad individual", o cualquiera de la larga lista de terminología inventiva presente en el diccionario de los que proponen "la nueva agenda de la seguridad". Concretamente, respecto a la "seguridad ambiental", Ole Wæver (2000) dice lo siguiente:

"Un asunto de seguridad es un problema que exige una solución urgente, que es manejado en términos de amenaza/defensa, en que la amenaza es externa a nosotros y la defensa es con frecuencia una solución técnica; y tradicionalmente el estado toma la iniciativa cuando de un asunto de 'seguridad' se trata. Interpretar temas nuevos (v.g., el medioambiente) como asuntos de 'seguridad' puede lograr mayor atención para ellos en el corto plazo, pero en el largo plazo se paga con menos democracia, más tecnocracia, más estado y una militarización metafórica de los temas. Es por esta razón que los activistas y los intelectuales ambientalistas quienes al comienzo vieron con buenos ojos la idea de la 'seguridad ambiental' ahora no la proponen y en general evitan esta terminología." (traducción del autor)

Wæver continua:

"La seguridad se refiere a la supervivencia. . . . Invocar la seguridad ha sido la clave para legitimar el uso de la fuerza, y aún más generalmente para abrir el camino para que el estado se movilice o tome poderes especiales . . . la securitización de un área . . . También la amenaza tiende a tener una capacidad de trastorno; inunda otras áreas y por tanto no debería tener peso y ser considerada como una parte del proceso político normal. . . . 'La seguridad' es el impulso que lleva a la política más allá de las reglas de juego establecidas." (traducción del autor)

Uno podrá llegar a la conclusión que el medioambiente bien puede llegar a ser un asunto de seguridad, pero sólo cuando el problema medioambiental tiene la potencialidad de amenazar la supervivencia del Estado, y simultáneamente presenta una amenaza que puede enfrentarse por medio del poder militar. Cualquier otro compromiso de las fuerzas armadas en este área (v.g., el control de la pesca ilegal, o el rol de guardabosques) representaría una peligrosa e injustificada securitización de otras funciones del Estado.

2. La división racional de funciones burocráticas

La naturaleza de la burocracia estatal moderna Weberiana debería poner límites al área de acción de las fuerzas armadas. Max Weber (1964, p.215) lo expresó de esta forma:

"Por sobre todas las cosas la burocratización ofrece la posibilidad óptima para llevar a cabo el principio de funciones administrativas especializadas siguiendo consideraciones puramente objetivas. Las ejecuciones individuales son asignadas a los funcionarios que tienen preparación especializada y quienes, por medio de la práctica constante, aprenden cada vez más." (traducción del autor)

La burocratización Weberiana presume la agrupación de funciones estatales en formaciones jerárquicas de equipos de expertos especializados capaces de analizar y resolver problemas sectoriales distintos. En este sentido los roles asignados a las fuerzas armadas deberían estar directamente relacionados a su propio entrenamiento especializado y a su ventaja comparativa, es decir, el uso máximo de la fuerza coercitiva estatal. Cada profesión no sólo contiene un conocimiento especializado, también implica un costo considerable en la formación del individuo. En este sentido, los militares como grupo resultan ser más caros de entrenar y equipar que, por ejemplo, la policía (o aun la mayoría de los profesionales civiles entrenados en la universidad).

Por ejemplo, las fuerzas navales son más caras, y con experiencia profesional significativamente diferente, que los guardacostas. El control de la pesca ilegal en el Atlántico Sur requiere capacidades (v.g., el uso de fotografía aérea con GPS posicionamiento hecho para la identificación legal, equipos especiales de abordaje, etc.) que no se encuentran en la Armada.

Por lo tanto, ceteris paribus, el empleo de personal militar en el área ambiental o policial (es decir, en roles de seguridad interna) sería más costoso para el fisco que sería el uso de otros profesionales aun más especializados.

Se podría argumentar que, si el personal militar es menos eficiente en la producción de ciertos aspectos de la seguridad ambiental (o policial), por lo tanto deberíamos proveerles con adiestramiento adicional para poder cumplir con esas cuestiones ambientales

. Pero la lógica de esta solución es muy dudosa. Al contrario, si el personal militar dispone de tiempo de sobra para trabajar y ser entrenado en roles no-militares es una clara señal de que hay demasiados soldados, y las fuerzas deberían ser reestructuradas. Existen indicaciones que este es el caso en Argentina. Por ejemplo, la edad promedio de los oficiales y suboficiales argentinos es 41 años, mientras en las fuerzas armadas estadounidenses la edad promedio para este grupo es aproximadamente 28 años. Además, las Fuerzas Armadas Argentinas tienen 2,5 veces el número de generales y 1,25 veces el número de coroneles por cada 1000 oficiales que las Fuerzas Armadas Estadounidenses (Kulikowski & Scheetz, 2000, Table VIII).

Los niveles de suboficiales muestran ser similarmente "top heavy". En resumen, las Fuerzas Armadas Argentinas tienen 2,9 oficiales y suboficiales por soldado, mientras las Fuerzas Armadas Estadounidenses tienen 0,19.

Los EE.UU. tiene 15 veces más tropa por oficial y suboficial que la Argentina. En otras palabras, Argentina tiene un enorme y envejecida estructura de mando sin soldados. Encargarlos con una misión adicional ("seguridad ambiental", "anti-terrorismo", etc.) no es la solución. Primero habrá que enfrentar los intereses corporativos de los oficiales. Es difícil comprender cómo la ineficiencia en la producción del bien público "defensa" puede transformarse en eficiencia en confrontar estas "nuevas amenazas". Las Fuerzas Armadas no son "una ficha universal", capaces de ser usadas en múltiples funciones.

Resumiendo, desde la perspectiva Weberiana, un criterio claro para una organización burocrática es "siempre contrata a un profesional para hacer un trabajo." A la larga será más barato y el producto final será superior. La educación y salud rural deberían ser manejadas por maestros y médicos, no por militares. La construcción de carreteras es mejor manejada por ingenieros civiles. La seguridad interna debería estar en manos de la policía. La ayuda en caso de emergencia o desastre es un rol que compete al gobierno y debería ser coordinado por una agencia civil.

El uso de personal militar en estas áreas es una necesidad momentánea, no es una misión o rol. Si estas medidas fueran aceptadas como roles y misiones (y algunas efectivamente lo son en Argentina), los militares estarían en peligro de perder su genuina especialización funcional (la preparación para el combate),

esto es aún más cierto dado que actualmente les falta la capacidad operativa militar. Si países medianos como la Argentina van a mantener sus fuerzas armadas, su especialización funcional debe protegerse. De otra forma en el largo plazo los contribuyentes se darán cuenta de que quedan pocas cosas hechas por los militares que algún otro especialistas no podrían hacer mejor y a menos costo.

3. El uso eficiente de recursos fiscales escasos

Desde la perspectiva de un economista, las razones que subyacen la especialización burocrática Weberiana son la eficiencia en la producción de bienes públicos y el uso óptimo de recursos fiscales. El principio expresado arriba ("siempre contrata a un especialista; es más barato en el largo plazo") debería orientar nuestras reformas del estado en América Latina, aun en enfrentar estas "nuevas amenazas". En Argentina los recursos fiscales actualmente son muy escasos y están estirados al límite. Demandas sociales potencialmente explosivas no están recibiendo atención. La protección por parte de la policía está empeorando. Y el desempleo ha estado en muy por encima de 15% por más de 5 años. En este contexto la expansión del rol de las Fuerzas Armadas es altamente cuestionable. La justificación del gasto militar en base de roles secundarios tales como las "nuevas amenazas", cuando hasta las razones primarias por la existencia de las fuerzas armadas (defensa del territorio contra la agresión externa) evidentemente no pueden cumplirse, crea un sinsentido desde la perspectiva fiscal. Una misión secundaria de ninguna manera puede justificar el gasto que el contribuyente aporta para cubrir su misión primaria.

Debería admitirse que las Fuerzas Armadas Argentinas están lejos de ser usuarios eficientes de los recursos fiscales. Por ejemplo, el 80,4% del presupuesto militar argentino para el año 1999 se gastó en costos laborales (esto incluye gastos en retiros).

Para Chile, empleando la misma definición programática, el costo laboral para 1998 representaba 61% (Santos Muñoz, 1999, p.30). En cambio, y para contrastar, en los EE.UU. en 1996 los costos laborales representaron 39,2% del gasto militar, en el Reino Unido 41,2%, y el promedio para los países miembros de la OTAN entre 1994 y 1996 fue 57,6% (www.nato.int/docu/pr/1996/p96-1685.htm).

Todas estas cifras claramente indican que las Fuerzas Armadas Argentinas no están diseñadas para el combate. Por eso buscan otras misiones. Obviamente la misión principal de nuestras fuerzas armadas debería ser la defensa de la integridad territorial. En última instancia cada país es responsable de su propia seguridad externa. Esa debería ser la idea rectora que guíe el diseño de la fuerza, pero no parece serla en el caso de Argentina. Agregar las "nuevas amenazas" a sus roles sólo sería aceptable (dadas ciertas condiciones explicadas abajo en la sección 5) como una misión secundaria, suponiendo capacidades operativas adecuadas para su misión fundamental. De ninguna manera puede justificar la existencia ni el presupuesto de las fuerzas armadas.

4. Las prohibiciones legales contra operaciones militares internas en Argentina

Como consecuencia de la última dictadura militar (1976 - 1983), Argentina aprobó la Ley de Defensa Nacional (Nº 23.554, promulgada el 5 de mayo de 1988), un objetivo de la cual es limitar el uso de las Fuerzas Armadas "para enfrentar las agresiones de origen externo" con la finalidad de "garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de auto determinación, . . ." (Art. 2) La asunción de un rol en la seguridad interna (o en cualquier área de uso dual) ha, como resultado del golpe de estado y las violaciones de los derechos humanos durante la dictadura militar, sensibilizado a la población contra el empleo de las fuerzas armadas en cualquier asunto relacionado con la seguridad interna. La muy debatida excepción a esta regla les permite actuar sólo en "apoyo logístico", donde las fuerzas tienen alguna capacidad que pueda ser de utilidad para otras fuerzas, por ejemplo la cobertura radárica de la frontera por la Fuerza Aérea. Pero en ningún caso se le permite a la Fuerza Aérea emplear su personal en lugar de la policía (ni tampoco para realizar inteligencia interna). El caso del empleo de la Marina en un rol suplementario a la guardacosta sigue bajo debate en Argentina. Los criterios que sugerimos para la aceptación o rechazo de estos roles duales se presentan en la próxima sección.

De todas maneras, quizás una de las lecciones más claras que la historia de los ejércitos nos enseña es que la preparación para el combate debería ser el único rol de las fuerzas armadas, cualquier cosa no relacionada directamente con dicha preparación devalúa el instrumento militar para el momento en que se lo pudiera necesitar. Ciertamente la Argentina debería haber aprendido la lección como resultado de la guerra de las Malvinas. Argentina viene de un período de 50 años (1930-1983) en que encontramos ¨usos duales¨ de las fuerzas armadas para cosas tales como planificación del desarrollo, educación en el interior del país, seguridad interior, control de sectores económicos estratégicos (petróleo, acero y energía nuclear). Como resultado final llegamos al militar "todo propósito" empleado en el "uso dual" de presidente de la nación.

Más aún, la sabiduría históricamente alcanzada de la prohibición legal de la intervención militar en aspectos no relacionados con la preparación profesional para el combate, es fuertemente apoyada por el informe oficial producido por un equipo de oficiales retirados muy respetados (Rattenbach, 1988) quienes analizaron las razones subyacentes a la derrota de las Malvinas. Las fuerzas armadas deben dedicar su tiempo a la preparación para el combate. Si tienen tiempo además para hacer otras cosas es una señal de que, o no están preparadas para el combate, o hay demasiados soldados. No debería pedirse a los ciudadanos/ contribuyentes de los países en desarrollo que paguen ese desperdicio.

5. Algunos criterios para aceptar roles de "uso dual" para las fuerzas armadas

Habiendo argumentado contra el uso de las fuerzas armadas en misiones tales como estas "nuevas amenazas", ahora sugerimos algunos criterios claros para la aceptación de su uso limitado en ese tipo de roles:

Los militares deberían emplearse en "seguridad ambiental" (u otros roles duales) solamente cuando se requiere fuerza militar como la competencia necesaria en el problema. Esto evitará una indebida "mission creep".

El uso de las fuerzas armadas en seguridad interior sólo debería aceptarse cuando las fuerzas opuestas emplean sistemas de armas mayores ( por ejemplo, la situación en Colombia).

Los militares pueden entrar en un área de uso dual (por ejemplo, la producción de tecnología satelital o la de control por radar) sólo cuando dicha área tiene implicaciones directas para el uso de la fuerza militar Y A LA VEZ existe poca o ninguna "expertise" civil en el área.

Más específicamente, el uso de radares por la Fuerza Aérea Argentina para cubrir el uso ilegal del espacio aéreo nacional a lo largo de las fronteras del país es indudablemente de incumbencia militar. Cuando el intruso claramente no representa una amenaza militar (por ejemplo, vuelos ilegales de tráfico de drogas), el blanco debe ser derivado a las fuerzas policiales locales o nacionales.

Con respecto al caso de un posible conflicto de responsabilidades entre la Prefectura Naval Argentina (guardacosta) y la Marina Argentina,11 deberían operar dos criterios: i) la fuerza con mayor "expertise" (profesionalismo) en el área y, ii) la fuerza que demuestre la mejor razón costo-beneficio debería estar a cargo de la vigilancia costera. Bajo ambos criterios la Prefectura Naval sería el único proveedor de patrulla costera policial.12 El contra argumento expresa que a) la Prefectura Naval no tiene suficientes medios a su disposición,13 y b) la presencia de la Marina puede ser optimizada usándola en el rol de vigilancia policial mientras simultáneamente entrena a sus unidades para el combate. Una respuesta parcial a este argumento es que el entrenamiento de la unidad naval o fuerza de tareas sólo raramente tendría ocasión de intervenir en la vigilancia de la pesca ilegal a menos que fuera explícitamente enviada a las zonas de acción ilegal. Y dedicar barcos individuales de la Marina para esta misión policial puede entrenar a las unidades en sus habilidades de navegación, pero ello no constituye entrenamiento de combate. Todo esto es una indicación indirecta del número desproporcionado de unidades de superficie en manos de la Marina, en lugar de en manos de la Prefectura Naval. También parece indicar una falta de claridad en la planificación de las misiones por parte de la Marina (o por parte de las autoridades civiles de defensa). Ningún país en desarrollo puede sostener dos fuerzas guardacostas. Sin embargo, si se aceptara un compromiso limitado por parte de la Marina, ello llevaría al último criterio para el uso de roles duales, que se enuncia a continuación.
Para esos roles no militares de las fuerzas armadas debería existir una "sunset clause", es decir, que el presupuesto del Estado y la planificación burocrática deberían poner un límite temporal al uso ineficiente de los recursos del Estado. El presupuesto debería ser reasignado a aquellas áreas en que las habilidades y el equipamiento estarían distribuidos por medio de una planificación racional.