Título: La seguridad hemisférica en la post-guerra fría. Apuntes para su análisis
Fecha: 01/10/2002
Idioma: español
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA EN LA POST-GUERRA FRÍA. APUNTES PARA SU ANÁLISIS
Lic. María Julieta Cortes (jcortes@fcpolit.unr.edu.ar)
Lic. Patricia Rojo (projo@fcpolit.unr.edu.ar)
(Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales - Universidad Nacional De Rosario)
La noción de seguridad ha sufrido importantes transformaciones en la última década. La desaparición del sistema bipolar y las múltiples transformaciones que se han experimentado en el sistema internacional, trajeron consigo la necesidad de resituar los términos de la seguridad y redefinir el propio concepto. Hoy la discusión está orientada a precisar quiénes son los sujetos de la seguridad, cuáles son las nuevas amenazas en el sistema internacional y de qué manera éstas deben ser enfrentadas.
El objetivo del presente trabajo es realizar una descripción general de cómo el concepto de seguridad debió ser redefinido con los cambios acaecidos en el orden internacional y cómo influyó en cuanto a la definición de amenazas y en la búsqueda de respuestas para enfrentarlas. A su vez se consideran las percepciones continentales y regionales, teniendo presente que tanto en el esquema de Guerra Fría como en el nuevo orden, la seguridad latinoamericana se encontró estrechamente vinculada a la agenda de seguridad de los Estados Unidos, por ser este país la potencia hegemónica en la región.
Variaciones en la concepción de seguridad
Durante la Guerra Fría la lógica de confrontación bipolar permeó las percepciones de amenazas a la seguridad, llevando a las cabezas de bloque, Estados Unidos y la URSS, a establecer sus áreas de influencia. Así, cualquier amenaza a las mismas era considerada como una amenaza a la seguridad de la superpotencia. La concentración de poder - en los ámbitos político, económico, militar- en las cabezas de bloque, posibilitó que estas emitieran señales en los cuales ellas se presentaron como portadoras de "mensajes universalistas" (Saki Laïdi), a partir de los cuales, los estados satélites debían asumir como propios los principios rectores del bloque al cual pertenecían y los ejes prioritarios de sus políticas debían coincidir con los de la potencia hegemónica. En este contexto, se definió la seguridad de los países de la periferia
La lógica Este-Oeste determinó el tipo de amenazas y la naturaleza de las mismas. Estas provenían del bloque opuesto y tenían un fuerte componente ideológico, donde la disuasión nuclear, la primacía de los problemas de índole político-estratégico sobre las cuestiones económicas y sociales, y la importancia otorgada a los conflictos que se sucedían en las áreas de influencia caracterizaron el funcionamiento del sistema. La seguridad se convertía entonces en un juego de suma cero con posibilidades de un solo y único ganador.
En esta coyuntura internacional se estructuraron una serie de mecanismos de seguridad colectiva y acuerdos de defensa. Ejemplos de estos fueron la Organización del Tratado de Atlántico Norte (OTAN), el Pacto de Varsovia y el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) en el continente americano.
La finalización de la Guerra Fría provocó un cambio sustancial en la percepción de la seguridad, fundamentalmente sobre los tipos de amenazas, los sujetos destinatarios de la misma y el tipo de respuestas e instrumentos a aplicar. La proliferación de actores sujetos de la seguridad amplió la visión mas allá de los Estados más poderosos y de sus áreas de influencia. Regiones y subregiones, grupos étnicos y hasta el individuo demandaron una redefinición que responda a la conformación del sistema y que los incluya como sujetos de la seguridad internacional. "Limitar el concepto de seguridad exclusivamente a la protección de los estados equivale a ignorar los intereses del pueblo que forman los ciudadanos de un estado, en cuyo nombre se ejerce la soberanía."1
Existen hoy, variados conflictos y variadas amenazas. Conviven en un mismo escenario lo viejo y lo nuevo, las tradicionales amenazas estratégico-militares con el incremento de nuevas amenazas de carácter no militar. La persistencia de la guerra en el sistema, particularmente en la periferia y el uso de la fuerza o la amenaza de su uso, muestran que no todo ha cambiado.
La proliferación de nuevas amenazas en el sistema internacional ha sido muy significativa, son de diversas naturalezas y de difícil territorialización. Tal como lo enumera la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA, encontramos en el actual sistema internacional las siguientes amenazas: terrorismo internacional, fundamentalismo religioso, narcotráfico, actividades delictivas transnacionales, deterioro del medio ambiente, deterioro de la seguridad ciudadana, violación de los derechos humanos, inmigración ilegal, tráfico ilegal de armas y de tecnologías sensibles y explotación ilícita de recursos naturales. Estos temas de agenda requieren de un tratamiento distinto al abordado en las últimas décadas. Es necesario repensar instrumentos tanto para prevenir como para hacer frente a nuevos conflictos.
Tal como señala Barry Buzan, el concepto de seguridad fue adquiriendo mayor complejidad y tiene principalmente las características de multidimensionalidad y de globalidad. Barry Buzan identifica cinco dimensiones para definir a la seguridad y ellas son: la militar, la política, la económica, la social y la medioambiental, a partir de las cuales nos muestra que estas no operan aisladas las unas de las otras sino que están entrelazadas en una red de interdependencia. Se puede considerar que "en lo militar, seguridad se refiere a las capacidades ofensivas y defensivas de los estados y a las percepciones de los estados sobre las intenciones de otros. Seguridad política se refiere a la organización de los estados, sistema de gobierno e ideologías que dan legitimidad a otros estados. Seguridad económica tiene que ver con el acceso a recursos, finanzas y mercados necesarios para sostener niveles de bienestar a la población y estabilidad de los estados. Seguridad del sistema social se refiere a la capacidad de la sociedad de mantener los elementos de identidad cultural, de lenguaje, religiosas y de identidad nacional, adecuados a patrones socialmente aceptados. Y seguridad ambiental es entendida como aquella que permite que los otros sistemas se apoyen."2
Si bien es cierto que la globalidad y la multidimensionalidad del concepto de seguridad lo abarcan todo y a todos, también es cierto que las amenazas afectan de distinta manera a los Estados y a otros actores internacionales según su posicionamiento en la estructura del sistema. La amenaza militar para los países centrales proviene de la sobrecapacidad de los Estados armados y del control de armamento nuclear, en cambio para los países de la periferia, el problema de la posesión de armamento, en muchos casos, pasa por fuera del control del Estado.
En los países centrales, el rol del Estado esta definido, por lo cual la posibilidad de generar procesos de inestabilidad política interna que afecten directamente la seguridad del mismo es mas previsible. En cambio, el Estado en los países de la periferia está debilitado, dando lugar a la aparición de "zonas grises" que escapan al control del mismo y donde otros actores participan y legitiman su accionar. En la agenda de seguridad latinoamericana " el peso de las nuevas concepciones de seguridad se inclina, por lo menos coyunturalmente, a privilegiar la vulnerabilidad económica de la región (especialmente luego de haber perdido su capacidad de negociación en el marco de la confrontación estratégica bipolar) y las amenazas consecuentes encarnadas en la dinámica de la economía política internacional; así como la inestabilidad política derivada de las presiones sociales y políticas domésticas y del desentendimiento de los actores extraregionales."3
En este nuevo contexto se deben redefinir los intereses de los Estados para poder diferenciar en base a éstos: las amenazas regionales de las globales, la naturaleza de las mismas y la posibilidad de diseñar instrumentos para hacerles frente. Principalmente, en el caso del continente americano, donde la visión de los Estados Unidos es fundamental, ya que la consideración de sus percepciones y sus efectos tienen una consecuencia inmediata sobre las políticas a aplicar y sobre el relacionamiento que se establece entre los países de la región y la potencia hegemónica. Situación que se profundizó a partir de los atentados perpetrados el 11 de setiembre de 2001, los cuales incorporaron novedosos y sorprendentes elementos que generaron redefiniciones, posibles cambios de escenarios y de estrategias en materia de seguridad, por parte de Estados Unidos.
Una visión continental y regional de la seguridad.
La Seguridad Colectiva
Con la Guerra Fría Estados Unidos estructuró mecanismos de acción colectiva con los países del continente, para comprometerse a apoyar acciones conjuntas de defensa en contra de agresiones externas. Esto se plasmó con la firma del Tratado de Asistencia Recíproca (TIAR) en el año 1947.
La idea de seguridad colectiva -que surgió en la Conferencia Inter Americana sobre problemas de la Guerra y la Paz realizada en Chapultepec en 1945 y que primó durante casi toda la Guerra Fría- se basó "en el supuesto de que todos los estados americanos actuarán colectivamente, apoyándose unos a otros y presupone igualmente que todas sus preocupaciones o los problemas que consideren éstos como amenazas son legítimas, lo cual implica que la seguridad de cada miembro debe ser garantizada por todos a través de los diferentes instrumentos con los que cuenta el sistema americano".4
Ahora bien, este concepto de seguridad supone una comunidad de intereses compartidos y un compromiso por parte de los estados a respetar y actuar frente a las amenazas cuando ello se disponga según lo acordado entre los miembros. Evidentemente, esto no sucedió y esta vieja estrategia multilateral que encontró su fin con el conflicto de Malvinas, entró en crisis mucho tiempo antes a raíz de la ausencia de armonización de intereses de los países miembros. A ello hay que agregar que los conflictos que amenazaron a los países a lo largo del continente en unos casos se encontraban circunscriptos directamente a la reproducción de la lógica del conflicto bipolar, como: las guerras civiles que se sucedieron en Centroamérica (Guatemala, República Dominicana, El Salvador y Nicaragua), la invasión de Estados Unidos a Granada y Panamá y la amenaza cubana; en otros casos los conflictos se caracterizaron por particularidades propias de la región como fue la delimitación final de las fronteras (Argentina-Chile, Perú-Ecuador, Colombia-Venezuela, etc.).
El dilema clásico de seguridad, que se utilizó durante la guerra fría en la región, se configuró de tal manera que cuando el gobierno de un país X lograba su seguridad a través de la adquisición de nuevo armamento, de la profesionalización de sus fuerzas armadas o mejorando de alguna forma sus capacidades militares-estratégicas, el gobierno del país Y lo percibía y respondía a ello rearmándose, provocando en muchos casos carreras armamentistas y situaciones continuas de hipótesis de conflictos con los vecinos.
Los cambios acaecidos tanto en el sistema internacional, como en el orden interno de los Estados provocaron el agotamiento del anterior modelo de seguridad, dando lugar a nuevos intentos teóricos que tuvieron como objetivo reemplazar la vieja estrategia multilateral, a partir de un nuevo concepto de seguridad colectiva y de una actualización de los instrumentos hemisféricos. Se comenzó así, a trabajar sobre el concepto de seguridad cooperativa que presenta características más abarcativas y funcionales a la nueva coyuntura hemisférica.
La interrelación entre lo local, lo subregional y lo hemisférico en diversos ámbitos se ha hecho cada vez más difusa con el fin de la Guerra Fría. Conflictos de orden doméstico son a la vez importantes problemas internacionales. Estos son los que caracterizan las nuevas amenazas a la seguridad que afectan tanto a la figura del estado, a sus habitantes e intereses, como a la capacidad de control del mismo sobre los procesos políticos, sociales y económicos y a su integridad de territorial. La extrema pobreza, la debilidad democrática, el narcotráfico, el terrorismo, el crimen internacional son algunos ejemplos de ello.
Los principales cambios que se dieron en América Latina en la década de los 90, como ser los procesos de consolidación democrática, de integración económica y la activa política diplomática ejercida por los países, generaron caminos hacia la negociación y hacia la cooperación. Las relaciones entre los países han mejorado notablemente y se puede afirmar que si bien persisten aún una variada cantidad de conflictos de diversa índole, se han generalizado políticas que tienden a la negociación y a la búsqueda de soluciones concertadas para afrontar de manera conjunta las amenazas a la seguridad, sean estas tradicionales o no tradicionales.
Hoy en día, "América Latina es la región del planeta menos armada, la que posee el gasto militar más bajo y la que presenta un muy bajo nivel de conflicto. (...) El hecho de que la región tenga un bajo nivel de conflicto no significa que las controversias no existan. Por el contrario, es necesario reconocerlas y tomar medidas de prevención, manejo y control capaces de revocar las condiciones que generan el conflicto."5 Es importante destacar, en este punto, la tendencia de los países latinoamericanos hacia la cooperación y el diálogo en áreas, que en momentos de la Guerra Fría era impensables. Ejemplo de ello son las Medidas de Confianza Mutua que fueron adoptando estos países en la última década.
La Seguridad Cooperativa
El concepto de seguridad cooperativa gira en entorno a la "búsqueda de mecanismos que reduzcan las posibilidades y el alcance de las agresiones internacionales a través de la asociación preventiva de los estados participantes para proteger su seguridad conjunta. (...) Uno de los elementos centrales de este concepto es la disuasión, que se alcanza a través de la transparencia de los procedimientos e información militares, y de las medidas de confianza mutua que involucran a las fuerzas armadas de cualquier grupo de países."6
La seguridad cooperativa, se basa en la confianza y en la transparencia de compromisos que asumen voluntariamente los estados, que implican ceder autonomía en función de objetivos comunes en materia de seguridad. Este proceso no es automático y se logra en forma gradual, a través de un período de negociaciones y de interacciones que generan rutinas, acuerdos y tratados; que muestran un cambio en la forma en que los actores perciben su propia práctica política y la de sus vecinos.
El fortalecimiento de las instituciones democráticas, la profundización de la integración regional y una ampliación de las medidas de confianza y seguridad son los elementos necesarios para que esta estrategia de seguridad cooperativa se desarrolle.
Cabe tener presente que la instalación de medidas de confianza mutua no implica la seguridad cooperativa, sino que las mismas pueden constituirse en un antecedente para pensar en la posibilidad de instaurar la seguridad cooperativa en el continente. Sus objetivos principales son: reducir los riesgos de conflagración militar entre países con asuntos limítrofes pendientes, iniciar procesos tendientes a controlar las armas convencionales y de destrucción masiva, limitar las adquisiciones de material bélico y los gastos militares y aumentar los niveles de cooperación militar, política y económica, creando una seguridad compartida, que favorezca el desarrollo y la integración de los países. Las medidas de confianza mutua tienden a impartir confianza y "no son obligatorias, en su mayor parte son bilaterales y su significación militar es prácticamente simbólica. Estas medidas de confianza de primera generación permiten pasar a una etapa más avanzada en que los estados adoptan, voluntariamente, medidas que asumen como obligatorias, por lo común en el marco de intercambios multilaterales y con mecanismos de verificación. Este pasaje a medidas de segunda generación, abre el camino a mecanismos propios de la seguridad cooperativa, que podemos denominar de tercera generación. Los mismos incluyen el intercambio comprensivo de información militar entre los estados; la prevención de crisis mediante mecanismos de consultas multilaterales; el incremento del carácter intrusivo de los mecanismos de verificación; la creciente regulación recíproca de las actividades militares y el desarrollo de capacidades multilaterales para la gestión de las crisis."7
La seguridad cooperativa, si bien se basa en la confianza y en la transparencia, necesita de mecanismos (tratados, acuerdos, consultas, equilibrios de poderes) para constituirse en un régimen de seguridad. " La seguridad cooperativa no constituye en sí un objetivo último, sino que sólo es un paso más en dirección de la instauración de un régimen de conciliación tanto a nivel vecinal como regional."8
Variadas son las percepciones frente a la seguridad cooperativa. Tanto en Estados Unidos como América Latina tienen una visión particular de cómo debería darse esta estrategia de seguridad cooperativa. En el caso latinoamericano resulta difícil describir una posición ya que se viven realidades distintas y no siempre los esquemas elaborados responden a las necesidades planteadas.
Proceso de diálogo a nivel continental en materia de seguridad cooperativa
En este apartado se mencionan algunas de las reuniones que se realizaron en el continente americano y que tuvieron como objetivo común el tema de la seguridad, estableciendo una distinción entre aquellas que se desarrollaron a nivel continental (Reuniones de Ministros de Defensa de las Américas, Cumbres Presidenciales de las Américas, acuerdos bilaterales, etc.) y las que se establecieron en el marco de la OEA (Compromiso de Santiago, Comisión de Seguridad Hemisférica, Programa de Educación para la Paz en el Hemisferio, Conferencia Regional sobre Medidas de Fomento de Confianza y Seguridad, Reunión de Alto Nivel sobre las Preocupaciones Especiales de Seguridad de los Pequeños Estados Insulares del Caribe) y las que se sucedieron en espacios sub-regionales (Cono Sur, Región Andina, Centroamérica, Caribe)
Para comenzar a tratar el tema es oportuno presentar la postura de Estados Unidos en materia de seguridad y los objetivos que guiaron a la administración Clinton en este tema. Ellos se concentraron en:
"a) aprovechar y consolidar la victoria en la Guerra Fría;
b) reducir los riesgos de una guerra importante en Europa, Asia Oriental y medio Oriente; igualmente mantener la previsión estratégica de estar en condiciones de sostener dos conflictos bélicos mayores, simultáneamente en teatros diferentes;
c) reducir la amenaza de las armas de destrucción masiva;
d) fomentar la economía de mercado y desarrollo de la democracia en el mundo (este objetivo es evidentemente, mas general que meramente del orden de la seguridad internacional y en general colabora en la conformación de un mundo estable y previsible, sobre el que Estados Unidos podrían ejercer su influencia reduciendo zozobras y/o sobresaltos )"9
Para alcanzar cierto consenso que posibilite ampliar la cooperación en materia de seguridad entre los países del continente, Estados Unidos propuso, al margen de la OEA, el establecimiento de una Reunión de Ministros de Defensa de las Américas. La primera de ellas fue la Reunión de Williamsburg y se realizó entre los días 25 y 26 de julio de 1995. Participaron de la misma 34 países, a excepción de Cuba, con el propósito de discutir la temática de la seguridad. En este marco la estrategia de seguridad de Estados Unidos fue y es el apoyo a la democracia en la región, la solución pacífica de los conflictos, la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, la prevención de las crisis, la prevención de la proliferación de armas de destrucción masiva y la cooperación en materia de seguridad. " En Williamsburg se generaron los cimientos para responder a los desafíos que tiene el continente en el siglo XXI."10
Un año más tarde y debido al éxito de Williamsburg se convocó a la Segunda Reunión de Ministros de Defensa en San Carlos de Bariloche. El objetivo de la misma se centró en la necesidad de profundizar la cooperación interamericana para el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad, reafirmando la defensa del sistema democrático de gobierno y fomentando el compromiso con el Derecho Internacional para la resolución de los conflictos (integridad territorial, no-injerencia en los asuntos de otros estados, autodeterminación etc.).Sin embargo no se alcanzaron posiciones comunes en temas referidos a operaciones para el mantenimiento de la paz, rol de las Fuerzas Armadas en los países de la región para la protección del medio ambiente ni en el intercambio de tecnología.
Entre el 29 de noviembre y el 3 diciembre de 1998 se celebró la Tercera Reunión de Ministros de Defensa en Cartagena de Indias, Colombia. Este nuevo encuentro hemisférico sobre temas de seguridad y defensa arrojó como resultado la necesidad de fortalecer las instituciones vinculadas a la seguridad y mejorar los mecanismos que contribuyan a mantenerla. A su vez, se condenó todos aquellos actos que atenten contra la paz y la estabilidad en el continente.
La Cuarta Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas se realizó en Manaus, Brasil entre el 16 y el 21 de octubre de 2000. En la misma, los Señores Ministros resaltaron la importancia de la seguridad y de las instituciones encargadas de mantenerla y establecieron un programa de promoción del conocimiento recíproco e intercambio de ideas en el campo de la defensa y la seguridad entre los estados de la región. A su vez, se reconocieron las diferencias entre las realidades subregionales y en las prioridades otorgadas a la lucha contra las nuevas amenazas a los actores de la región y se reclamó una administración transparente de recursos y la cooperación en el área de desastres naturales, tan comunes en la región caribeña y centroamericana.
Cabe resaltar que el tema de la seguridad internacional y de la posibilidad de hacer frente a las nuevas amenazas también fue tratado a nivel presidencial en la I y II Cumbre de las Américas. La primera, fue la reunión de Miami en 1994 y la segunda fue la de Santiago de Chile en 1998. En las mismas, tanto en las declaraciones finales como en los planes de acción se hizo referencia al tema de la seguridad en el continente estableciéndose una serie de tareas específicas a ser cumplidas por los países de la región, donde la OEA y la Comisión de Seguridad Hemisférica alcanzan un protagonismo importante ya que deberán organizar y convocar una Conferencia Especial sobre Seguridad que permita evaluar las tendencias provenientes de las subregiones como diseñar mecanismos apropiados para cada tipo de conflicto.
En el marco de la OEA
Uno de los puntos de partida de un proceso de diálogo en el continente en materia de seguridad hemisférica fue la celebración de la Asamblea General de OEA en Santiago de Chile en junio de 1991, donde por primera vez los estados miembros de OEA comprometieron sus esfuerzos en la defensa de la democracia, el respeto a los derechos humanos y al desarrollo económico plasmado en la firma del Compromiso de Santiago. A partir de aquí, se fueron generando numerosos esfuerzos multilaterales tanto hemisféricos, regionales como bilaterales los cuales concentraron su interés en temas de paz y seguridad, en medidas de incremento de la confianza, en materia de no proliferación y proscripción de armas de destrucción masiva, y en materia de armas químicas y bacteriológicas.
En el seno de la OEA surgió en el año 1991 la Comisión de Seguridad Hemisférica, órgano político destinado a fijar los acuerdos de seguridad que atañen a los países del continente. Las distintas reuniones y la organización de conferencias hemisféricas demostraron el interés manifestado por los estados del continente para ser partícipes de los diálogos y negociaciones en materia de seguridad. En el año 1995 mediante la Resolución AG/RES 1355 se acordó la iniciativa para otorgarle carácter permanente a la Comisión. La Comisión de Seguridad Hemisférica se transformó en una de las Comisiones Permanentes del Consejo Permanente de la OEA la cual tiene competencia en temas vinculados a la seguridad regional y a la promoción de la cooperación en este ámbito: medidas de fomento de la confianza y seguridad; hemisferio occidental como zona libre de minas terrestres antipersonales; preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños estados insulares; apoyo al programa de desminado en Centroamérica; diseño de un programa de educación para la paz; transparencia en la adquisición de armas convencionales; consolidación del régimen establecido en el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe y cooperación para la seguridad hemisférica.
La OEA presta fundamental atención al Programa de Educación para la Paz en el Hemisferio, reconociendo a la educación como un medio para promover la paz, prevenir los conflictos y reducir la violencia. Es a partir de ese aprendizaje como se promoverán valores de convivencia y de prácticas democráticas que posibilitarán, ante las crisis, la solución pacífica de los conflictos a través de acuerdos que mantengan la paz y la estabilidad.
En noviembre de 1995 la OEA organizó en Santiago de Chile la Primera Conferencia Regional sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad. El antecedente mas próximo a las medidas de confianza mutua lo podemos encontrar en el ámbito europeo. Las medidas establecidas en la Carta de París y los Documentos de Viena y Helsinki de 1992 son su expresión más notable.
El objetivo último de las medidas de confianza es fortalecer la paz y seguridad. Las mismas no resuelven los conflictos, sino que contribuyen a la comunicación entre los estados y generan un ámbito mas predecible que tiende a reducir la incertidumbre.
Entre las medidas de confianza mutua presentadas por la OEA figuran las siguientes: la gradual adopción de acuerdos sobre notificación previa de los ejercicios militares; b- el intercambio de información y participación de todos los estados; c- el fomento de la elaboración y el intercambio de información sobre políticas y doctrinas de defensa; d- la consideración de un proceso de consultas con miras a avanzar en la limitación y control de armas convencionales; e- los acuerdos sobre invitación de observadores para ejercicios militares, visitas a instalaciones militares, facilidades para observar operaciones rutinarias e intercambio civil y militar para formación, capacitación y perfeccionamiento; f- las reuniones y acciones para prevenir incidentes e incrementar la seguridad en el tránsito terrestre, marítimo y aéreo; g- los programas de cooperación en casos de desastres naturales o para prevenir a los mismos; h- el desarrollo e implementación de las comunicaciones entre autoridades civiles o militares de países vecinos de conformidad con su situación fronteriza; i- la realización de seminarios, cursos de difusión etc.; j- la realización de una reunión de alto nivel sobre las preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños estados insulares; k- los programas de educación para la paz.
En febrero de 1998 se realizó en El Salvador la Segunda Conferencia Regional sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad juntamente con la Primera Reunión de Alto Nivel sobre las Preocupaciones Especiales de Seguridad de los Pequeños Estados Insulares del Caribe (los temas a tratar hicieron referencia a las medidas de confianza mutua y preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños estados insulares del Caribe). En relación a este último tema, si bien fue la primera reunión de envergadura, anteriormente (año 1996) la Comisión de Seguridad Hemisférica había convocado a sesiones especiales donde fue tratado el tema. En esta instancia se dejó expreso que si bien la seguridad es multidimensional, estos estados tienen vulnerabilidades especiales provenientes tanto desde el interior como del exterior de los territorios nacionales. Son territorios muy pequeños, dependientes del comercio exterior y del turismo. Siete estados del Caribe Oriental y territorios dependientes de la región son partícipes, desde 1982, del Sistema de Seguridad Regional (SSR, Antigua y Barbuda, Barbados, Dominicana, Grenada, St. Kitts y Nevis, Santa Lucía y S. Vicente y las Granadinas). El SSR reúne a fuerzas militares y de policía de la región para combatir el tráfico de drogas y el contrabando, como así también la asistencia en casos de desastres naturales.
Las principales preocupaciones de estos estados se refieren a la problemática de la droga, éste es un tema de índole social y económico, ocupando un lugar importante tanto en la agenda de seguridad local como en la hemisférica, ya que se debe tener en cuenta no sólo el consumo sino también la producción. Otras áreas de conflicto se refieren a la corrupción institucional, el lavado de dinero y la violencia. Estos estados insulares se caracterizan por sus limitados mercados internos y su dependencia de la exportación de materias primas. Los desastres naturales son una constante en la región (huracanes, inundaciones, sequías) por lo cual se han convertido en un tema prioritario en la agenda de seguridad.
En marcos subregionales
El primer instrumento con que contó la región para promover la paz y la seguridad fue el Tratado de Tlatelolco de 1967, Tratado para la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina,11 que si bien fue firmado por casi la totalidad de los países de la región su ratificación no fue inmediata. Su objetivo fue crear una zona desnuclearizada en América Latina comprometiendo a sus miembros a utilizar exclusivamente con fines pacíficos el material y las instalaciones nucleares sometidas a su jurisdicción, y a prohibir e impedir en sus respectivos territorios el ensayo, uso, fabricación, producción o adquisición por cualquier medio, así como el recibo, almacenamiento, instalación, emplazamiento o cualquier otra forma de armas nucleares.
Dentro de la evolución del proceso de cooperación en la región, la concertación política entre algunos gobiernos latinoamericanos caracterizaron, a partir de la década del ´80, nuevas formas de diplomacia multilateral para el manejo colectivo de problemas internacionales de importancia crítica para la región. Así lo demostró la conformación del Grupo Contadora, el Grupo de Apoyo a Contadora luego el Grupo de los 8 y finalmente, a partir de 1986, la institucionalización del Grupo Río.12 Este mecanismo de concertación política fue creado en los 80 para promover una solución latinoamericana a la crisis de la seguridad en América Central. Una vez alcanzada la pacificación en la región a través de la firma de los acuerdos de Esquipulas - a partir de los cuales se consiguió la paz en Nicaragua- y de los acuerdos de paz en El Salvador, Guatemala y Honduras, el Grupo redefinió sus objetivos. En la actualidad está integrado por casi la totalidad de los países latinoamericanos y se reúne una vez por año en encuentros Cumbres de Jefes de Estado analizando la realidad regional y los aspectos de seguridad.
La necesidad de un nuevo tipo de concertación - orientada por visiones comunes y sobretodo, por intereses nacionales convergentes favorecidos por el importante proceso de democratización- quedó plasmada en la constitución y posterior evolución del Grupo Río, donde los países miembros se comprometieron a concertar acciones comunes para: estimular iniciativas a favor del desarme y la seguridad internacional; alentar la confianza recíproca y las soluciones propias a los problemas y conflictos que afectan al área; contribuir a la defensa, fortalecimiento y consolidación de las instituciones democráticas; impulsar y ampliar el diálogo político con los otros Estados, dentro y fuera de la zona; concertar posiciones con el objetivo de fortalecer el multilateralismo y la democratización en la adopción de las decisiones internacionales; promover el establecimiento de áreas de paz y cooperación; fomentar los procesos de integración y cooperación para fortalecer la autonomía del área; emprender una lucha activa y coordinada para erradicar la pobreza absoluta y reforzar la cooperación contra el narcotráfico, así como contra el terrorismo.
El regreso a la democracia como sistema de gobierno, la eliminación de disputas fronterizas entre los estados, la desaparición de los intereses encontrados de las superpotencias en el territorio latinoamericano y el fomento del diálogo entre los sectores civiles y militares de la sociedad contribuyeron para que América Latina, en la década del 90, pueda ser caracterizada como una región estable y pacífica en materia de seguridad.
Tanto los países latinoamericanos como los centroamericanos han declarado a sus regiones como zonas de paz. "Las declaraciones de zonas de paz de Centroamérica en 1995, vinculadas a la suscripción del Tratado Marco de Seguridad Democrática y la declaración del Mercosur como Zona de Paz en 1998, buscan efectivizar un área de cooperación en el ámbito de la seguridad y estabilidad regional."13 Entre las principales tendencias que apuntan a la estabilización de un régimen de seguridad hemisférica cooperativa en el continente, podemos mencionar distintos planteos subregionales.
Es en América del Sur, donde se observa la expresión más clara del sistema de seguridad cooperativa. Por un lado, los acuerdos alcanzados por Argentina y Chile, entre los que se destacan las operaciones militares combinadas entre las armadas y los ejércitos de ambos países, los pasos fronterizos, negociaciones por límites especialmente entre el Monte Fitz Roy y el Cerro Daudet (último punto de conflicto territorial); y por otro, el consenso existente en el Mercosur para la consolidación de un régimen común en el área de seguridad. El proceso de construcción de un "Mercosur ampliado" genera condiciones favorables para una estrategia de seguridad cooperativa, de esta forma se alienta la asociación defensiva entre estos Estados con el objeto de garantizar de alguna manera la seguridad para los miembros, implicando la casi ausencia de la posibilidad de confrontación militar. Como menciona Ernesto López, "una opción de seguridad cooperativa implica algunos compromisos fuertes entre los miembros que se asocian y que se están cumpliendo en una medida más que apreciable entre los miembros del Mercosur. Entre otros: la reconfiguración de las instituciones castrenses, preocupación por la transparencia de los procederes de los distintos miembros y de la información disponible y circulante entre ellos, de la cooperación militar bilateral o multilateral entre los socios y el incremento de la confianza mutua".14
Las políticas en materia de seguridad llevadas a cabo por Argentina y Brasil a partir de los ´80, se caracterizaron por la eliminación de la competencia nuclear y por nuevas formas de cooperación. Este punto de partida, entre otros, favoreció el proceso de integración económica regional y numerosas actividades conjuntas, que incorporaron tanto iniciativas gubernamentales como privadas. Ejemplo de ello fueron, la Declaración de Iguazú de noviembre de 1985, sobre cooperación pacífica en el campo de la Energía Nuclear; la Declaración sobre Política Nuclear Común Argentino- Brasileña, firmada en Foz de Iguazú el 28 de noviembre de 1990, por la cual se estableció el Sistema Común de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (SCCC, 1990), que tenía como objetivo garantizar que ambos países llevaran a cabo actividades nucleares con fines pacíficos, a la vez que se planteó la posibilidad de negociar enmiendas con la AIEA (Agencia Internacional de Energía Atómica) para la entrada en vigor del Tratado del Tlatelolco; la Declaración de Mendoza de septiembre de 1991 suscrita por Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, que estableció el compromiso de proscribir las armas químicas y biológicas y la ratificación del Tratado sobre No Proliferación de Armas Nucleares ( TNP) de 1997.
En la región andina -que comprende Colombia, Venezuela, Panamá, Ecuador, Brasil y Perú- se diseñaron Comisiones de Vecindad e Integración a partir del año 1989, las cuales funcionan como mecanismos preventivos frente a todo tipo de conflictos, desde rivalidades fronterizas hasta los ocasionados por el comercio, las migraciones y la delincuencia, aunque las mismas no pudieron evitar el enfrentamiento entre Perú y Ecuador en 1995. En materia de proscripción de armas químicas y biológicas estos países se pronunciaron a través de la Declaración de Cartagena de diciembre de 1991.
Los países de Centroamérica y del Caribe trabajan con conceptos similares a la seguridad cooperativa pero con características propias. Centroamérica ha avanzado sustancialmente en la puesta en práctica de mecanismos y acuerdos para establecer medidas de confianza mutua. Ellos promueven un concepto similar a la seguridad cooperativa con el nombre de "seguridad democrática", vinculado al desarrollo de las políticas aplicadas a partir de la firma de los Acuerdos de Esquipulas. El Tratado Marco de Seguridad Democrática surgió en un contexto caracterizado por los conflictos políticos militares en el área centroamericana y "es la aplicación, al nivel de los problemas de la seguridad de los estados, de los principios y valores de la democracia, y por lo tanto, entiende como seguridad a todas aquellas condiciones que propicien el bienestar de los seres humanos: el desarrollo de las formas representativas en la vida política, la ausencia de riesgos o amenazas físicas, la generación de condiciones mínimas de ingreso, vivienda, salud, educación, etc."15 Esta visión de la seguridad se caracteriza por ser integral, es decir incorpora distintas dimensiones de la vida social que contribuyen al bienestar del individuo. El Tratado incluye no solo temas militares sino que hace referencia a las "nuevas amenazas" (ya enunciadas con anterioridad) y "al incorporar una problemática tan variada como el combate a la impunidad, la erradicación de la pobreza o la defensa del consumidor, el concepto de Seguridad Democrática se desdibuja de una manera tal que plantea problemas concretos para su implementación práctica en un modelo de seguridad regional."16 Cabe resaltar que la experiencia centroamericana evidencia la importancia del compromiso de los estados con la democracia como marco para el desarrollo de los pueblos y de sus ciudadanos, aunque es preciso concentrar esfuerzos para construir alternativas que permitan convertir a la "seguridad democrática" en un concepto operativo y eficaz.
Consideraciones finales
Con el fin de la guerra fría, el contexto internacional sufrió transformaciones, observándose la superposición de continuidad y cambio, la convivencia de viejos elementos con nuevas realidades, lo que generó un complejo escenario con reglas de juego que aún son imprecisas en algunas áreas y más claras en otras.
La desaparición de la lógica Este-Oeste impulsó la necesidad de redefinir la seguridad, identificar las amenazas y diagramar estrategias para enfrentarlas en un contexto signado por la globalización, distinto a la lógica bipolar que caracterizó el funcionamiento del sistema por más de 40 años.
América Latina acompañó el desarrollo de una nueva concepción de seguridad y logró significativos avances en esta materia, aunque persisten obstáculos para la consolidación de una estrategia de seguridad común, entre ellos: la redefinición de la relación cívico-militar y el nuevo papel de las Fuerzas Armadas, las particularidades propias de los conflictos que afectan la seguridad de cada estado y su relación con la potencia hegemónica regional y la capacidad de definir la naturaleza de las nuevas amenazas.
En este marco, la seguridad se muestra multidimensional y global, distorsionando en muchos casos, las prioridades de cada uno de los Estados en la región en la medida en que tienden a fundirse los intereses y amenazas a la potencia hegemónica (agenda impuesta) con los propios de la unidad estatal, que por cierto son bastante diferentes. La habilidad estaría en poder combinar estrategias conjuntas hemisféricas, con opciones locales, resguardando los espacios de maniobra que permitan la construcción y definición de objetivos acorde con los desafíos más urgentes. Así, evitaríamos importar agendas que no son propias de cada realidad subregional.
Los atentados al World Trade Center y al Pentágono plantearon una serie de interrogantes al sistema internacional. El terrorismo internacional fue identificado como la principal amenaza tanto para Estados Unidos como para sus aliados, elevando así su jerarquía en la agenda de las amenazas y reposicionando las políticas de seguridad en las preocupaciones gubernamentales. A partir de estos sucesos, la administración de George W. Bush definió al enemigo y llamó a los estados a optar "por el bien o el mal".
Si bien la multidimensionalidad de las cuestiones permite reconocer la importancia de los factores económicos, políticos, sociales, militares y medioambientales en la definición de la seguridad, Estados Unidos parece hoy en día priorizar las cuestiones militares marginando las otras dimensiones. La inseguridad económica no ha desaparecido para los países del sur con el fin de la guerra fría ni con la culminación del orden de postguerra fría, más aún, se han agudizado.
En este nuevo contexto América Latina se pregunta qué papel le otorgará Estados Unidos a la región en su nueva estrategia de seguridad. Cuáles serán las cuestiones más relevantes?, las referidas a la producción de droga y el narcotráfico en la región andina, la identificación de terroristas en la Triple Frontera (Argentina, Brasil, Paraguay) o las crisis financieras, la deuda externa, las disputas comerciales, los problemas de desarrollo, los embates contra la democracia como el caso Venezuela, la ausencia del estado en cuestiones vitales -educación, salud, seguridad del ciudadano-, la corrupción, la inseguridad ambiental y los desastres naturales en los países del Caribe, problemas éstos que se repiten -con diferente intensidad- en cada uno de los estados de la región. Probablemente América Latina no sea percibida como un todo y se apliquen estrategias bilaterales acorde con las particularidades de los países de la región y los intereses norteamericanos.
América Latina enfrenta un nuevo desafío: generar un espacio seguro habida cuenta de las dificultades existentes para resolver los nuevos desafíos con la limitación de las presentes estructuras. Temas centrales como el fortalecimiento democrático y la conquista de sustanciales mejoras en la condición económica de las poblaciones, sumados a la generación de medidas de confianza mutua a través de la transparencia de los actos, permitirán la profundización de los mecanismos de cooperación habilitando la construcción de un marco de seguridad apto para hacer frente a las nuevas amenazas.
Bibliografía
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1. Comisión de Gestión de los Asuntos Mundiales. Nuestra comunidad global. Alianza Editorial. Madrid, 1995. Pág. 82.
2. Pardo, Rafael. "Los nuevos elementos de seguridad para América Latina", ponencia presentada en el Foro sobre Seguridad Hemisférica convocado por la Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estados Americanos en Washington, DC, 19 y 29 de abril de 1999. Pág. 1. La definición de seguridad que utiliza el autor proviene de Barry Buzan "New patterns of Global Security" in International Affairs, Vol.67, Nº 3, p. 431-451.
3. Serbin, Andrés. "Nuevas tendencias en la seguridad internacional en la Cuenca del Caribe", en La Seguridad Internacional en América Latina y el Caribe. El debate contemporáneo. Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos, Universidad de las naciones Unidas, México, 1995. Pág. 107.
4. De la Lama, Jorge. "La seguridad hemisférica a fin de siglo: el nuevo concepto de seguridad hemisférica cooperativa", en Colección Paz y Seguridad en las Américas, FLACSO-Chile, 1998. Pág. 50.
5. Rojas Aravena, Francisco. "El Grupo Rio y la seguridad regional en América Latina", en Pellicer, Olga (compiladora) La Seguridad Internacional en América Latina y el Caribe: el debate contemporáneo. Instituto Mallas Romero de Estudios Diplomáticos, Universidad de las Naciones Unidas, México, 1995. Pág. 182.
6. Domínguez, Jorge, "Seguridad, paz y democracia en América Latina: desafíos para la era de la posguerra fría", en Domínguez, Jorge, Seguridad internacional, paz y democracia en el cono sur, FLACSO Chile, abril 1998.
7. Fontana, Andrés. "A modo de introducción", en Archivos del Presente, Año 1, Nº3. Buenos Aires, Argentina. Verano austral 95-96. Pág. 197.
8. Leyton, S. "Introducción al factor de hostilidad: de la seguridad cooperativa a la seguridad por la cooperación/disuasión", en Fuerzas Armadas y Sociedad Nº4, FLACSO/Chile, Chile, octubre-diciembre 1999. Pág. 3.
9. López, Ernesto "La seguridad nacional en los albores del siglo XXI", Documento de Trabajo Nº 9, Programa de Investigación Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS), Universidad Nacional de Quilmes, mayo de 2002. Pág. 9.
10. Rojas Aravena, Francisco, "Williamsburg: un giro definitivo en las relaciones hemisféricas de seguridad?", en revista Estudios Internacionales Nº 114, Año XXIX. Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, Santiago de Chile, Chile. Abril- Junio 1996. Pág.157.
11. El Tratado fue firmado en la ciudad de Tlatelolco, México, el 14 de febrero de 1967 por Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. Otros signatarios fueron: Argentina, Brasil, República Dominicana, Honduras, Jamaica, Paraguay, Trinidad y Tobago. Holanda también adhirió al Tratado con sus territorios en el Hemisferio occidental. El único país latinoamericano que no firmó el Tratado, hasta 1994, fue Cuba, a causa de la política agresiva de los Estados Unidos en la región del Caribe y el mantenimiento, en esta región, de bases norteamericanas con armas nucleares en Guantánamo, Puerto Rico, Panamá e Islas Vírgenes. Los primeros países que ratificaron el Tratado fueron: México, El Salvador, Dominicana, Uruguay, Honduras, Nicaragua, Ecuador, Bolivia, Paraguay, Barbados, Haití, Jamaica, Costa Rica, Guatemala, Venezuela, Trinidad y Tobago y Panamá. A inicios de la década del 90 se estableció como objetivo alcanzar la univerzalización del tratado, con el levantamiento de las reservas que habían impuesto algunos países latinoamericanos y el reconocimiento por parte de estados extraregionales. Las enmiendas fueron consensuadas y se establecieron las ratificaciones. Se destacan las de Argentina, Brasil y Chile en 1994. En 1995 el tratado había alcanzado una plena efectividad en el conjunto de la región. Sobre la base del Tratado , los países latinoamericanos conformaron la OPANAL, como organismo supervisor del mismo.
12. El Grupo Rio -mecanismo permanente de consulta y concertación política- fue creado en el año 1986, en la ciudad de Rio de Janeiro, Brasil. Esta integrado por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela, Uruguay e un representante de la Comunidad del Caribe/CARICOM. A partir de la reunión de Cartagena (junio de 2000) Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua e República Dominicana participan del Grupo Rio como miembros plenos e individuales, y no bajo la forma de representación rotativa como venia ocurriendo hasta ahora. En marzo de 1999 fue promulgada el Acta de Veracruz que consolidó las posiciones y principios compartidos y consensuados a lo largo de su período de existencia, ente las cuales se destacan: la democracia; la consolidación de la paz en América Central; la protección de los derechos humanos; el desarme; las acciones contra el terrorismo, la corrupción y el problema de las drogas; la institucionalización regional; el fortalecimiento del multilateralismo,; las relaciones comerciales en el marco de la OMC; la integración regional; la superación de la pobreza; el desarrollo sustentable y la cooperación científica, tecnológica, cultural y educativa. El Grupo Rio participa activamente en las discusiones sobre los grandes temas de la agenda internacional y fue reconocido como un legítimo interlocutor por la Unión Europea.
13. Rojas Aravena, Francisco. "América Latina y la seguridad internacional: contribuciones y desafíos para el siglo XXI.", ponencia presentada en el Foro sobre Seguridad Hemisférica convocado por la Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estados Americanos en Washington, DC, 19 y 29 de abril de 1999. Pág. 8.
14. López, Ernesto, "Criterios generales para la definición de políticas nacionales de seguridad y defensa: 36 Tesis", Bs. As., julio 1999, pag. 10.
15. Arévalo de León, Bernardo. "Hacia un nuevo modelo de Seguridad Hemisférica: Reflexiones en torno al Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica", ponencia presentada en el Foro sobre Seguridad Hemisférica convocado por la Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estados Americanos en Washington, DC, 19 y 29 de abril de 1999. Pág. 2.
16. Ibídem. Pág. 4.
Fuente:
Ponencia preparada para el V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, 1 al 3 de octubre de 2002