Título: Hacia un control civil democrático de la Fuerza Armada en el Perú


Fecha: 01/05/2003
Idioma: español

HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRÁTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERÚ

Ana María Tamayo Flores

I. Marco teórico: el reto de forjar un control civil democrático sobre la fuerza armada

1. Antecedentes: el viejo debate entre Huntington y Jonawitz

Samuel Huntington planteó que la subordinación de la fuerza armada a la autoridad civil se logra a través de la propia profesionalidad militar, y que ésta se nutre de un carácter autónomo de la sociedad. Caso contrario los valores y el espíritu militar se pierden y con ello cesan su eficiencia.

Morris Janowitz sostuvo que se ha producido una transformación de la posición tradicional sobre la profesión militar- que parte de la idea de la guerra heroica- hacia un función que incluye características que se pueden categorizar como de dirección y administración, y en este sentido las fuerzas armadas tienen que abrirse a la sociedad y desarrollar mayor conocimiento sobre el mundo civil para ser eficientes.

Jonawitz asienta su teoría sobre dos premisas básicas. Por una parte da por supuesto que las relaciones entre civiles y militares deben estudiarse como un sistema compuesto por elementos interdependientes. Los componentes principales de ese sistema son la posición estructural de la institución militar en el gobierno, el papel informal y la influencia de los grupos militares en la política y la sociedad, y finalmente la naturaleza de las ideologías correspondientes a los grupos militares y no militares. De esta forma cualquier sistema de relaciones entre civiles y militares implica un equilibrio complejo entre estos factores. La segunda de estas premisas es que partiendo de unas ideas previas respecto de la naturaleza y el fin de las instituciones militares, es posible definir un tipo particular de equilibrio que el autor bautiza como "control civil objetivo". Este equilibrio lleva al máximo la seguridad militar. Utilizando este patrón es posible analizar el nivel hasta el cual el sistema de relaciones entre los civiles y los militares de cualquier sociedad tiende a reforzar o debilitar la seguridad militar. Así mismo es también posible sugerir los cambios en los componentes del sistema necesarios para acercarse más a ese equilibrio de "control civil objetivo"1.

La discusión entre Huntington y Janowitz ha motivado un fecundo debate posterior. Diferentes académicos han profundizado, y discutido los conceptos más importantes de sus teorías. La necesidad de la separación entre los civiles y los militares que reclama Samuel Huntington para lograr un funcionamiento adecuado y objetivo de la institución militar, no acaba de encajar con la evolución histórica de las sociedades. Según Janowitz la convergencia de habilidades civiles y militares es una tendencia imparable en el seno de las fuerzas armadas, y eso difícilmente puede conjugarse con la reclamada autonomía que Huntington defiende como más conveniente2.

Para Narcís Serra, la teoría de Huntington no brinda ayuda alguna para orientar el control civil en procesos de transición democrática, ni dice qué hay que hacer cuando el concepto que los militares tienen de su propia profesión no incluye la aceptación de la supremacía civil.


2. El Debate de los noventa: Peter Feaver y Robert Kohn

a) Los planteamientos de Peter Feaver

En la década de los noventa, Peter Feaver presenta las bases para elaborar una teoría comprensiva del control civil que encaje en los supuestos democráticos. Feaver sostiene que una teoría sobre el control de los militares no puede quedarse en analizar las posibilidades de intervención militar, sino que debe plantear el diseño de algún tipo de mecanismo que asegure el control de las pequeñas relaciones diarias que son las que constituyen la política.

En su opinión en una democracia, las relaciones civiles-militares son una clásica relación de principal-agente en la que el civil-principal busca caminos para asegurar el comportamiento apropiado de su militar-agente. Su teoría de la agencia proporciona ese análisis micro, tratando las relaciones civiles-militares como un conjunto de interacciones estratégicas3.

Para Feaver, la explicación al control civil debe buscarse, desde la ciencia política, en el establecimiento de una variable dependiente: el grado de delegación civil a los militares y las clases de monitoreo que se adoptan para regular esa delegación.

Una premisa central es que el control no finaliza con la decisión de delegar, sino que supone la elección de medidas de monitoreo. A su vez, el sector militar elabora una respuesta a esta delegación y monitoreo, que deberá ser contrarrestada de ser necesario por el sector civil. Todo ello supone que el analista debe buscar evidencias de control no tanto en el marco general, sino en aspectos no tan obvios, como los mecanismos cotidianos de relación.

El estudio está especialmente realizado para analizar el caso norteamericano, y aunque presenta una serie de hipótesis para el análisis de la interacción civil-militar, no necesariamente pueden ser aplicadas a América Latina. Ello puede explicarse porque el fundamento del control civil aparece diferente en ambos casos. En el presentado por Feaver, existe una estructura militar poderosa cuya influencia debe ser controlada en función de los desafíos de seguridad que se enfrentan en Estados Unidos, que podrían llegar a constituir una fuente de poder. En el caso latinoamericano, la influencia nace del papel político histórico y actual; estructuras militares débiles en lo atinente a su función pueden ser políticamente poderosas por su papel en la vida política. Feaver concluye, en que más que contrarrestar una estructura militar poderosa en su función específica, el ámbito del control debe aludir a elevar la influencia civil4.


b) El aporte de Robert Kohn

Robert Kohn parte de la premisa que el control civil en una democracia es fundamental porque permite a una nación basar sus valores, instituciones, y prácticas en la elección popular más que en las elecciones de los líderes militares.

Sostiene, que "en principio, el control civil es absoluto y abarca todo: ninguna decisión o responsabilidad recae en los militares a menos que esté expresamente o implícitamente delegado por los líderes civiles. Los civiles hacen las reglas y pueden cambiarlas en cualquier momento. La realidad es bastante diferente. Por una variedad de razones, las instituciones militares han ganado un poder significativo y han logrado una considerable autonomía, aún en aquellas democracias que han practicado el control civil.

Para Kohn el control civil es un proceso definido por la influencia relativa de civiles y oficiales militares. Este depende de la organización y funcionamiento del gobierno, en el que se han de mezclar las perspectivas civiles y militares para que en la formulación de la política se tengan en cuenta las dos caras del problema. En ese proceso ha de existir una clara cadena de mando que contemple todas las circunstancias, y ha de asegurar que la decisión de la política militar empiece y acabe en manos civiles. Para Kohn política militar significa ampliamente todas las decisiones que afecten al tamaño, forma, organización, carácter, armamento, y procedimientos internos de la Institución militar.

El test necesario que hay que superar para saber si existe control civil de la política de defensa es, en opinión de Richard Kohn, si los civiles pueden ejercer la supremacía en la política militar, y en la construcción de la decisión: tanto al presentar las alternativas, como al definir la discusión, y finalmente tomar la última decisión.

Mirando al igual que Feaver el control civil como un proceso en desarrollo antes que como una figura estática, Kohn se dirige al corazón de lo que se percibe actualmente como la problemática acuciante en América Latina ante la debilidad de la clase política -las capacidades civiles para el control de la institución militar y fundamentalmente de las políticas de seguridad y defensa.

Para ello Kohn plantea: "construir un cuidadoso set de procedimientos y políticas, y hacerlos funcionar, lo cual requerirá tres cosas: coraje de parte de los civiles para insistir; aquiescencia (consentimiento), por lo menos no resistencia clara de parte de los militares para someterse; y el sostén del público que animará a ambos (...) a alcanzar una relación de cooperación y respeto mutuo que funcione".5

Su trabajo aporta asimismo lo que denomina fundamentos del control civil, a saber: el régimen democrático en sí mismo, y un concepto de subordinación asumido por los conductores, la población y los militares; los mecanismos de gobierno por el cual puede controlarse la fuerza militar (aquí interviene la importancia de la administración); la existencia de un poder que contrarreste a los militares si intentan ejercer poder (sea castigando violaciones a la subordinación, o reduciendo la estructura); y finalmente la que coloca como la más importante: la institución militar misma y su deseo de abstención de la vida política (sostenido en el ethos profesional y en la neutralidad política).


3. El debate en Latinoamérica: las aproximaciones de Felipe Agüero y Rut Diamint

a) La contribución de Felipe Agüero

La definición de Felipe Agüero sobre control civil es más que vigente en el momento actual. Agüero sostiene que el control civil es la "capacidad de un gobierno civil democráticamente elegido para llevar a cabo una política general sin intromisiones por parte de los militares, definir las metas y organización general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una política de defensa, y supervisar la aplicación de la política militar"6.

Capacidades de esta naturaleza se traducen en lo que Agüero denomina supremacía civil, la cual se alcanza mediante un proceso que consiste en la eliminación de los militares de puestos de poder fuera del área de defensa, y en la definición y reconocimiento de superiores políticos civiles en las áreas de defensa y militar7.

Por ello, la supremacía civil exige que existan o estén en formación estructuras gubernamentales adecuadas que permitan pautas de autoridad en los órganos del estado mediante los cuales los civiles puedan ejercer una dirección efectiva sobre los militares8. Al respecto examinaremos en este documento, qué estructuras gubernamentales pueden permitir estas pautas de autoridad para el caso peruano.

La supremacía civil no es sólo una estrategia a aplicar sobre los militares, sino un objetivo de desarrollo democrático que se materializa sólo en la medida que cubre a toda la sociedad. Ella regula, en las relaciones entre ellos, el comportamiento no sólo de militares sino también de todos los grupos no -militares, es decir civiles.

Supremacía civil, en un contexto democrático, involucra no sólo la subordinación militar al poder político democrático, sino también el reconocimiento activo por parte de las instituciones y grupos fuera de la institución militar del carácter distintivo de ésta conforme a su especialización profesional y sus funciones9. Pero tiene, o debe tener, un fundamento material real en instrumentos institucionales específicos de control en el Estado. ¿Con qué instrumentos contamos al respecto en el Perú? Examinaremos los mismos en un acápite más adelante en el presente texto.


b) La contribución de Rut Diamint

Para la especialista Rut Diamint, se puede hablar de control político sobre los militares cuando los civiles tienen capacidad real de decidir en cuestiones de seguridad interna, defensa externa, tamaño, forma, organización, carácter, armamento, procedimientos operativos internos, establecimientos militares y ascensos.

La deuda en la cuestión cívico-militar es alcanzar la supremacía civil. Para lograrla, Diamint afirma que es necesario desarrollar las prerrogativas civiles. Ello significa sostener la legitimidad de los ciudadanos para intervenir en las cuestiones de seguridad. También implica desarrollar herramientas para limitar la incertidumbre respecto de la permanencia de los regímenes democráticos sin usurpación militar10.

En un plazo medio, el objetivo es establecer una tradición de control civil, hacer que las instituciones militares sean neutrales en política y limitar sus posibilidades de intervención militar en la vida política. En otras palabras, según Diamint, se trata de demarcar las prerrogativas militares que crean condiciones desestabilizantes para el sistema político. Un primer paso en la constitución de las prerrogativas civiles es ampliar los mecanismos de transparencia, de comunicación e información para orientar las preguntas que estos ciudadanos deben hacer y hacerse para conocer las cuestiones de seguridad11.

En definitiva, para Diamint, la supremacía civil es otra forma de analizar si la política de defensa es conducida por los administradores estatales, o continúa siendo una prerrogativa sectorial de las fuerzas armadas12. Si los militares siguen participando de la toma de decisión política, erosionan la legitimidad, que no se mide por el número de congresistas a favor, sino por la previsibilidad de los arreglos institucionales y por establecer reglas de juego transparentes que neutralicen los espacios corporativos, incorporando al mismo tiempo a amplios sectores de la sociedad.
Diamint se pregunta qué deben hacer los países de América Latina para ejercer el control civil democrático de las instituciones armadas sin imitar modelos. Parte por afirmar que es necesario iniciar un esfuerzo voluntario y sistemático para reformar las relaciones entre la sociedad política-civil y los militares. Pone como ejemplo de ello a la Unión Europea. Dentro de este proceso los ciudadanos deben asumir sus responsabilidades y reclamar ante las autoridades electas la conducción civil de las fuerzas armadas, afirmando el ejercicio de la supremacía civil, que implica que las fuerzas armadas detentan legítimamente el monopolio de la violencia, solamente bajo los preceptos constitucionales13.


c) El aporte de Marcela Donadio

Para Donadio la problemática de la construcción institucional democrática y del control civil comprende tres dimensiones: a) una institución militar cuya mentalidad profesional lo acerca o lo aleja de la intervención; b) representantes político-estatales que asumen o no la responsabilidad de conducir; y c) una sociedad que sostiene el ambiente democrático sobre el cual se apoya el control, o que vacila ante la intervención militar.

Por ello según esta especialista, un control civil efectivo y posible para la realidad latinoamericana depende de tres variables:

i) El tipo de mentalidad profesional militar.

Esta mentalidad se nutre a partir de los valores y los códigos recibidos por el militar desde su ingreso a la institución para construir concepciones acerca de su misión que pueden trasladarse a la intervención política.

Para Donadio existe en la mayoría de los ejércitos latinoamericanos una concepción misional transmitida de promoción en promoción de que el Ejército es anterior a la nación, y que en él recae la última responsabilidad de supervisar y, de ser necesario, guiar, el destino nacional.

Las percepciones que la institución construye acerca de la realidad nacional, regional e internacional contribuyen también a moldear una mentalidad. Una fuerza con misiones claras y dedicada a construir un ambiente de paz regional e internacional -por ejemplo- podrá ser menos proclive a inmiscuirse en asuntos de política interna. Mientras que un ejército aferrado a una concepción clásica del poder militar como el más importante a desarrollar por una nación, tendría mayores posibilidades de tentarse a intervenir en la toma de decisiones.

ii) La concepción de la comunidad nacional acerca de la misión militar en la sociedad.

La idea fundamental al respecto es que la adhesión de los ciudadanos a los ideales democráticos es el más fuerte freno para la intervención militar. Si la sociedad coloca a las fuerzas armadas en el papel de sustituto alternativo de la clase política, que puede naturalmente suplantar a éstos cuando el gobierno muestra signos de corrupción o ineficiencia, las posibilidades del control civil pueden verse disminuidas. Ello está en la base de la concepción de que las fuerzas armadas, como institución organizada, constituyen una reserva natural frente a los problemas políticos. Por el contrario, la adhesión a la resolución democrática de los conflictos está en la base de la construcción institucional necesaria para el desarrollo de la democracia.

iii) La asunción civil de la conducción de la política de seguridad y defensa.

Los representantes político-estatales no sólo necesitan la capacidad para conducir, sino también la voluntad de hacerlo. Ambos atributos deben coexistir. Si el poder político cuenta con las capacidades pero no con voluntad de operar sobre las dificultades o sobre las transformaciones necesarias, no asume sus prerrogativas (por ejemplo, el caso argentino). Si no cuenta con las capacidades, su voluntad permitirá ir trabajando sobre ellas (posiblemente, el caso chileno). La conducción de la política de seguridad y defensa representa un punto esencial en el manejo de la institución militar y en la respuesta de la clase política a los desafíos nacionales de seguridad.

En suma, atendiendo a los planteamientos reseñados consideramos, que en principio se debe tomar en cuenta, los fundamentos del control civil, en los términos que presenta Robert Kohn: la legitimidad del régimen democrático y un concepto de subordinación asumido por los conductores, la población en general y los militares.

Sobre dicha base, se debe prestar atención a la construcción de mecanismos que aseguren el control de las relaciones cotidianas al interior del sector defensa, en los términos expuestos por Peter Feaver. Estos mecanismos tienen que viabilizarse a través de estructuras gubernamentales que permitan en planteamiento de Felipe Agüero, pautas de autoridad en los órganos del Estado mediante los cuales los civiles puedan ejercer una dirección efectiva sobre los militares.


II. Conducción civil de la fuerza armada en el marco de la reforma institucional del sector defensa

1. Contexto político nacional

Transcurridos cerca de dos años de la gestión presidencial de Alejandro Toledo, se constatan signos preocupantes de debilidad del sistema democrático e institucional, que evidencian la permanencia de factores estructurales, que constituyen un reto para la construcción de un control civil democrático de la fuerza armada.

A ello se aúna la situación de los partidos políticos con limitada legitimidad y escasa iniciativa frente al tema de la defensa, y una participación limitada de los distintos sectores de liderazgo de la sociedad civil, que dificultan este proceso de construcción.

Sinesio López sostiene, que la construcción de la democracia en el Perú depende de dos tareas centrales: por un lado, la edificación de instituciones que le otorguen solidez -incluyendo el diseño constitucional a adoptar y la redefinición del rol y del tamaño de las mismas- y, de otro lado, de la existencia de condiciones que le permitan consolidarse. Añade a ello que el desafío que tiene el Perú en la actualidad es "enfrentar al mismo tiempo la construcción de las instituciones democráticas y el impulso de las condiciones que permitan su consolidación"14.

En este marco la reforma del sector defensa en el Perú se plantea en un horizonte temporal muy particular. De un lado se enfrentan las secuelas de la guerra contrasubversiva, con la historia de impunidad que hemos vivido, y sumado a ello, se palpan las consecuencias de la corrupción dentro del aparato del Estado, y con claridad dentro de la fuerza armada.

Sin embargo, este contexto político significa una oportunidad para llevar adelante la reforma institucional del sector. Aprovechar el momento político favorable es urgente. En este sentido coincidimos con Santiago Pedraglio cuando sostiene, que sólo es factible la creación en el Perú, de un sistema de control civil democrático que se base en la decisión de los actores políticos y la redefinición de la misión militar, si se aprovecha-y no se termina de perder-el momento político abierto con el fin del fujimorismo15.


2. Estado del proceso de reforma institucional de las fuerzas de seguridad

A inicios del 2002 el gobierno impulsó con fuerza un marco normativo apuntando hacia la modernización del Estado. Para ello se promulgó la ley de modernización del Estado- ley número 27658 publicada el 30 de enero del 2002-, con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano.

Posteriormente se publicó la Ley de transparencia y acceso a la información pública, Ley N° 27806 con fecha 03 de agosto del 2002, que fuera modificada por Ley N° 27927 del 06 de enero del 2003, cuya versión modificada contempla la regulación de criterios más específicos para clasificar la información de carácter secreto, reservado y confidencial, así como el periodo de tiempo para su desclasificación.

Sin embargo, con el correr de los meses los hechos demuestran que el poder ejecutivo no cuenta con una plataforma para impulsar la reforma institucional del Estado. En todo caso, el impulso inicial ha decaído.

En relación con el sector defensa, se cuenta con las bases de un pensamiento estratégico expresado en el informe final de la comisión presidencial para la reestructuración integral de la fuerza armada16. Sin embargo, no existe evidencia de una voluntad política decidida en las más altas esferas del ejecutivo para abordar una reforma del sector defensa a fondo, eso es lo primordial. Esta señal ha sido clara en relación a lo sucedido a principios de año en el sector interior, cuando el Presidente optó por apoyar a la oficialidad policial por encima del ministro del sector.

Complementariamente, lo acontecido en el Consejo Nacional de Inteligencia en el primer trimestre del 2003 ilustra la falta de claridad desde el ejecutivo. Tras la fugaz jefatura de César Almeyda Tasayco a cargo del CNI, que desembocó en su renuncia, se cuenta ahora con una jefatura encabezada por Alfonso Panizo Zariquey, militar en retiro. El asunto de fondo es en qué medida se ha desaprovechado la oportunidad para afirmar la preeminencia del poder civil en el aparato del Estado, y especialmente en aquellos espacios, que durante la década pasada fueron cooptados y orientados a satisfacer los intereses de gobiernos de turno y no los intereses del Estado.


III. Principales actores y escenarios del proceso de reforma del sector defensa

1. Poder Ejecutivo

Presidencia de la República

Desde que se inició el presente gobierno la actuación del Presidente muestra una falta de claridad sobre la ubicación y rol de la fuerza armada peruana en la configuración del Estado peruano del siglo XXI.

El nombramiento de David Waisman como primer ministro de defensa no fue muy afortunado, dada su falta de conocimiento previo del sector. Esto coincidió con la innovadora propuesta presidencial en la región para la reducción de la compra de armamento en la región al inicio del mandato en julio del 2001. David Waisman ocupó la cartera de defensa a partir del 28 de julio del 2001 hasta que fuera reemplazado por Aurelio Loret de Mola Bohme, actual ministro en funciones.

La estrategia de llevar a cabo la reestructuración de la fuerza armada por la vía presupuestaria resultó insuficiente. El recorte presupuestario expuso la gravedad de las estructuras anémicas y de la falta de capacidad operativa de los institutos militares. El gobierno tuvo que enmendar su error asignando partidas adicionales para cubrir los gastos corrientes y fijos del sector defensa durante el segundo semestre del 2002. El propio ministro de defensa afirmó públicamente a mediados del 2002, que ya alrededor de dicha fecha se había consumido el 94% del presupuesto total del sector. Se llegó a hablar de una situación de miseria institucional de la fuerza armada.

En el 2002 dos hechos marcaron la agenda de la reforma militar y el marco de las relaciones civiles-militares. En primer lugar, la publicación en el diario oficial del informe de la Comisión Presidencial para la reestructuración integral de las Fuerzas Armadas-el 20 de abril del 2002-, y el mandato de detención de los comandos Chavín de Huántar a mediados de año, por la ejecución extrajudicial de por lo menos un miembro del MRTA en el marco de dicha operación.

El respaldo presidencial y de las altas autoridades del ejecutivo a los oficiales y comandos de Chavín de Huántar no tardó. Las Fuerzas Armadas en su conjunto, encabezadas por el Presidente del Comando Conjunto, general Víctor Bustamante Reátegui, realizaron una férrea defensa de los militares que participaron en dicha operación militar, calificando como un despropósito el proceso judicial iniciado. Para ello se armó un escenario apropiado en el Cuartel General del Ejército para honrar la memoria de los caídos y reconocer a sus familiares sobrevivientes. Un típico pronunciamiento militar bajo un formato de ceremonia de conmemoración a los comandos caídos.

Pero las reacciones no sólo provinieron de los institutos armados, o de los uniformados en retiro. El Partido Aprista Peruano y Unidad Nacional reaccionaron prontamente a través de sus congresistas presentando tres proyectos de ley, dos de los cuales plantearon conceder amnistía a los militares que participaron en la Operación Chavín de Huantar17. Añadido a ello, el Congreso de la República solicitó la presencia del Presidente de la Corte Suprema a fin de que fundamentara los motivos de la detención provisional de los comandos, hecho por demás insólito.

Planteada la contienda de competencia respectiva la Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema resolvió a favor del fuero militar para que este se haga cargo de la investigación por homicidio calificado iniciado a quince comandos de la operación "Chavín de Huántar", por el presunto asesinato extrajudicial, en abril de 1997, de tres miembros del MRTA que participaron en la toma de rehenes en la residencia del embajador japonés18.

Ronald Gamarra Herrera, procurador ad hoc sostiene que con este fallo la Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema perdió la oportunidad para establecer los límites de la justicia militar respecto de los delitos comunes cometidos por militares.

En el 2003 el Presidente ha reiterado en varias ocasiones el pedido expreso al Congreso de la República para otorgar facultades a la fuerza armada para su participación en la lucha contra el contrabando, y ha relievado la denominación de éstas como "socios estratégicos del gobierno en la lucha contra la pobreza". La fuerza armada captó muy bien la voluntad del ejecutivo y se alineó rápidamente19.

A pesar de ello el Presidente ha reiterado en distintas ocasiones su apoyo gubernamental a la reforma en curso. Sostengo que dicha voluntad política debe traducirse en acciones concretas más que en simples declaraciones.

En forma paralela, el Presidente incurre innecesariamente en gestos políticos contraproducentes para afirmar la conducción civil democrática, cuando se exhibe en sus giras a provincias vistiendo la casaca de aviador de la Fuerza Aérea, situación que rememora al hoy prófugo Alberto Fujimori. ¿Cómo lee este mensaje el pueblo peruano? ¿En qué medida los pequeños avances en la tarea de construcción de la institucionalidad de la fuerza armada se desinflan ante hechos aparentemente anecdóticos como éste?

Un tema adicional y que debería explicarse es el papel que desempeña el general FAP Luis Arias Graziani, asesor presidencial en asuntos de seguridad y defensa, que acompaña la gestión presidencial desde un inicio. Arias Graziani formó parte de la Comisión presidencial que elaboró las recomendaciones para la reforma estructural de las fuerzas armadas. Asimismo es miembro de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación. ¿Qué responsabilidad política le toca a este asesor, jefe del gabinete de asesores del Presidente Toledo?

En resumen, planteo, que a falta de un proyecto político para conducir la reforma del sector defensa a fondo, el Presidente ha asumido una actitud pragmática en las relaciones con la fuerza armada. El desenlace del debate sobre la integración de la justicia militar al sistema de administración de justicia ordinario, así como la implementación de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación en relación a reformas institucionales de la Fuerza Armada, serán indicadores de cómo evolucionará los términos de dicha relación.


Gabinete ministerial

En relación al papel del gabinete ministerial en temas de defensa, debe señalar que dicho gabinete no existe como espacio de discusión de la política de defensa del ejecutivo salvo en temas que traslucen la utilización de las fuerzas armadas en problemas caracterizados como nacionales (colaboración en la lucha contra el contrabando, contención de protestas sociales). Tal es el caso del respaldo del gabinete para la incorporación de las fuerzas armadas en la ley de lucha contra el contrabando. Otra materia también para examinar es la propuesta respaldada por algunos sectores del ejecutivo para restablecer la instrucción pre-militar obligatoria en la enseñanza secundaria, con lo cual no concordamos.


2. Ministerio de Defensa

Felipe Agüero sostiene, que para una adecuada concepción de la transferencia de poder y la potenciación de un Ministerio de Defensa se requiere la definición clara de sus prerrogativas, su autoridad y la capacidad para que funcione como una agencia centralizadora de viceministerios civiles. Según Agüero, ello se expresa en la construcción de los canales orgánicos para la conducción civil sobre el mando militar20.

Los viceministerios expresan dichos canales orgánicos para afirmar la conducción civil sobre el mando militar, que se traduce en la toma de decisiones sobre el sector y la supervisión de la ejecución de las mismas. Complementariamente sirven como instrumentos de modernización y eficiencia de la fuerza armada.

Luego de seis meses de publicada la Ley del Ministerio de Defensa y casi tres meses de publicado el reglamento respectivo se acaban de nombrar a los dos nuevos viceministros de defensa. El viceministerio de asuntos administrativos y económicos ha recaído en el abogado Luis Alberto Otárola Peñaranda, y el viceministerio de asuntos logísticos y personal en el Mayor General FAP (R) Juan Morante Bardelli. Asimismo se ha nombrado en el cargo de Director General de Política y Estrategia al doctor Enrique Obando Arbulú.

Al respecto consideramos que lo ideal hubiera sido el nombramiento de dos civiles en los cargos de viceministros para instaurar como principio la autoridad civil. El reto asumido es enorme: lograr la transferencia real de poder de los mandos militares a las autoridades civiles.

Resulta también de importancia el nombramiento del nuevo director de política y estrategia en la medida que esta dirección ha sido concebida como el "cerebro del ministerio, como el elemento planificador" en palabras de un alto asesor del ministro de defensa.

Un tema adicional y que también es clave en la reorganización del sector es la forma en que el Ministerio se organize internamente para el proceso de rendición de cuentas. Cabe preguntarse en qué medida se está articulando un aparato organizacional y administrativo, que facilite dicho proceso.


Ministro de Defensa

El rol central del ministro de defensa es la formulación, dirección y supervisión de la política de la defensa nacional en el campo militar. Como representante del poder político el ministro de defensa es responsable jurídica y políticamente ante el Poder Judicial, ante el Parlamento y la ciudadanía. Al mismo tiempo debe dar espacio para el propio proceso de adecuación de los institutos militares a los términos de la reforma en curso. En este sentido, no se puede imponer formas aceleradas de integración político-militar. Un ejemplo de ello fue el proceso de unificación de las tres policías en una, durante el gobierno de Alan García, que encontró muchas resistencias y tropiezos.


Roles de un Ministro para un proceso de transferencia de poder en un marco democrático

a) El ministro debe desempeñar el papel de árbitro entre las distintas armas

El ministro de defensa debe fungir como un árbitro entre los institutos armados respecto de la asignación de las partidas presupuestarias o en los distintos enfoques de una doctrina de acción conjunta.

Un caso que se acomoda a la situación antes indicada es la reacción de ciertos sectores de oficiales en retiro de la Fuerza Aérea, quienes frente a la reciente autorización ministerial para la adquisición de dos fragatas Lupo por un monto de US$ 15 millones de dólares cada una abogan en los medios de comunicación por la necesidad de atender los requerimientos de la Fuerza Aérea.

b) El ministro funge como nexo del poder ejecutivo con el poder legislativo

El ministro debe abrir un canal orgánico con el Congreso, y en particular con la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia. De esta manera se establece una relación permanente y fluida, que no se reduzca a lo que ha venido ocurriendo a lo largo del 2002 y el primer trimestre del 2003: sucesivas presentaciones del ministro ante la Comisión de Defensa para descargar sobre temas aludidos por dicha Comisión, que no abordan temas sustanciales de la reforma militar en curso.

c) El ministro se constituye en el nexo con el resto de las instituciones públicas y con el mundo exterior.

Al respecto se ha avanzado a partir de las Conferencias conjuntas entre Ministros de Defensa y Relaciones Exteriores en el marco de la Organización de Estados Americanos, a las cuales ha asistido al ministro en funciones. Aproximación de la política exterior y la política de defensa. Asimismo se viene ejecutando una política de medidas de confianza mutua en las relaciones bilaterales con los países vecinos de Ecuador y Brasil.

d) El ministro se desempeña como nexo del sector defensa con la sociedad civil

En este nivel resulta indispensable el acercamiento y difusión de la política ministerial a la sociedad civil. Con tal fin se debería potenciar la página web del ministerio de defensa, introduciendo información actualizada y relevante. Asimismo, constituyen excelentes vehículos comunicaciones las entrevistas concedidas a los medios de comunicación, las participaciones en foros académicos etc.


3. Poder Legislativo

Rol del parlamento

El control parlamentario sobre el sector defensa y la fuerza armada, debe ser entendido en un contexto amplio de control democrático. El parlamento tiene el rol de resguardar la dimensión democrática del control político sobre la fuerza armada. Este rol se hace más ostensible en procesos en transición democrática, a fin de institucionalizar la rendición de cuentas del poder ejecutivo sobre la conducción y control del sector defensa. De esta manera se examina la responsabilidad política del Gobierno. Asimismo, el parlamento debe balancear las necesidades de seguridad y defensa con las otras necesidades del estado.

En las democracias consolidadas el Congreso tiene la última palabra en términos generales de política de seguridad, tales como la aprobación de leyes de seguridad y defensa nacionales, ratificación de altos mandos militares, desarrollo de investigaciones y aprobación del presupuesto de defensa. Según el Centro de Ginebra para el control democrático de la fuerza armada (DCAF) el soporte institucional y normativo del control parlamentario se encuentra bien establecido en la mayoría de los países en transición, sin embargo, debe asegurarse que estas estructuras legales funcionen y ello es mucho más complicado.

Queda también evidente, que el factor más importante para desarrollar una fiscalización parlamentaria es la voluntad política. Ni aún contando con la mayor amplitud de prerrogativas constitucionales, ni con los recursos humanos ni financieros adecuados se puede reemplazar la voluntad política de fiscalización. La experiencia comparada muestra que los parlamentarios no están interesados en escrutar la política de seguridad y defensa. En tiempos de paz, no rinde dividendos políticos.

El problema básico de las comisiones de seguridad y defensa es que la información con la que trabajan es proporcionada por el gobierno y la fuerza armada, cuando estas son las instituciones sobre las cuales se tiene que ejercer fiscalización. Esto crea relaciones de dependencia asimétricas entre el parlamento, el gobierno y la fuerza armada. Esta situación se agrava por la naturaleza cerrada del sector seguridad y defensa debido a la cultura del secreto que ha imperado y todavía subsiste en el sector. En este sentido parlamentos eficaces hacen uso de los aportes de organizaciones no gubernamentales, solicitan informes de investigación a centros de investigación e invitan a expertos civiles a audiencias en la materia21.

Atribuciones del Congreso en materia de seguridad y defensa en el proyecto de reforma constitucional

Son cuatro las facultades atribuidas al Congreso de la República en materia de seguridad y defensa en el proyecto de reforma constitucional. Enumeramos los mismos:

Artículo 153°. Corresponde al senado:
Ratificar los ascensos de los oficiales generales y almirantes de las fuerzas armadas y la policía nacional (inciso 1°).
Conocer de los regímenes de excepción declarados por el Presidente de la República, así como aprobar su prórroga (inciso 5).
Evaluar la política exterior del estado a partir del informe que al respecto presentará anualmente el poder ejecutivo (inciso 8); y
Evaluar la política de defensa nacional a partir del informe que al respecto presentará anualmente el poder ejecutivo (inciso 9).


Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia: criterios de especialización

Conforme señala el artículo 34° del T.U.O del Reglamento del Congreso de la República, esta comisión es un grupo especializado de trabajo cuyas funciones comprende la fiscalización y seguimiento de las actividades que, en materia de seguridad nacional dispone el Estado en los frentes externo e interno, a través de los sectores Defensa, Interior y Presidencia del Consejo de Ministros (Inteligencia). De igual modo, le compete el estudio y dictamen de proyectos de Ley, así como la absolución de consultas en los asuntos relacionados a los temas de su competencia.

En el Congreso argentino, la Comisión de Defensa Nacional es competente para dictaminar sobre la organización, armamento y disciplina de las fuerzas armadas de la nación y sus servicios auxiliares y fines, las cuestiones atinentes con las misiones que a estas fuerzas corresponden y las que se refieren a recompensas, honores y todo otro asunto referente al ramo de defensa nacional. Esta comisión está compuesta de quince senadores (artículo 67°).


Estructura de la Comisión

La Comisión está compuesta por nueve miembros ordinarios y dos accesitarios. El presidente de la Comisión es miembro del partido de gobierno (Perú Posible). El vicepresidente es miembro de Unidad Nacional. Les acompañan tres congresistas de Perú Posible, dos del Partido Aprista Peruano, uno de la Unión Parlamentaria Democrática y otro del Frente Independiente Moralizador. Del total de los miembros ordinarios y accesitarios dos son mujeres22.


Producción legislativa de la Comisión de Defensa

Según información presentada en la página web del Congreso de la República, la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia presentó en el periodo comprendido, entre el 27 de julio del 2001 y el 31 de marzo del 2003, un total de 249 proyectos legislativos de los cuales 43 de ellos (17.3%) corresponden a materias de defensa nacional, 2 de ellos corresponden a materias relacionadas con el servicio de inteligencia (0.8%), y los 206 proyectos restantes versan sobre materias de orden interno (83%). Como se aprecia de estas cifras la Comisión viene otorgando mucha mayor prioridad al tratamiento de materias que guardan relación con materias de orden interno, que a materias sobre defensa nacional.

Del total de proyectos presentados entre el 27 de julio del 2001 hasta el 31 de marzo del 2003, sólo se han llegado a promulgar y publicar dos leyes sustanciales vinculadas a temas de defensa nacional y reforma militar, pues existen otras leyes logradas pero que se refieren a asuntos de menor trascendencia. Las leyes sustanciales a las que nos referimos son:

a) Ley de requisitos para la autorización y consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República.

b) Ley del Ministerio de Defensa, ley número 27860. Esta ley se impulsó con mucha energía desde el poder ejecutivo al amparo de la propuesta integral de la comisión oficial para la reestructuración de las fuerzas armadas, que fuera una iniciativa del propio poder ejecutivo.

Cabe destacar que el proyecto de ley 2855 elaborado por el ejecutivo presentaba una propuesta mucho más articulada e integrada a diferencia del texto que finalmente se aprobó. Aquí se puede percibir claramente en qué medida el dictamen elaborado por la Comisión de Defensa "desvirtuó" algunos aspectos que le daban organicidad al proyecto original.

Si se compara la agenda legislativa 2002-2003 aprobada por el pleno el 04 de setiembre de 2002, bajo el acápite reforma de las fuerzas armadas y policiales encontramos que sólo dos de las doce leyes contenidas en dicha agenda han sido publicadas: a) Ley de requisitos para la autorización y consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República (precisar número) y b) Ley del Ministerio de Defensa, ley número 27860.23

Los avances aparentemente lentos de la Comisión tienen que tomar en cuenta, que la experiencia comparada señala que el proceso de construcción de consensos en materias como defensa en el parlamento es lento. En el caso del Congreso argentino, le tomó quince años sancionar los instrumentos legales para la reestructuración de las Fuerzas Armadas. Recién al final del gobierno de Alfonsín, se pudo abordar la sanción de la Ley de Defensa Nacional para encuadrar el accionar de las Fuerzas Armadas y establecer el principio de la supremacía de la conducción política institucional. Se necesitó una década para obtener el nuevo marco legal de la defensa y quince años para ajustar cuentas con la autonomía militar24.


Actuación de Comisiones especializadas del Congreso

Es necesario dar cuenta que paralelamente al trabajo que desempeña la comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia, existen otras comisiones que vienen conociendo asuntos relativos a defensa nacional.

La Comisión de Fiscalización y Contraloría, viene abordando investigaciones sobre compra de armamento militar. Un caso concreto abordado por esta Comisión es el informe de Contraloría N° 164-2002-CG/SDR, que contiene el resultado del examen oficial relativo a la venta directa de seis aviones Tucano de la FAP25.

La Comisión de Derechos Humanos, viene llevando a cabo investigaciones sobre casos de fallecimiento y presuntos actos de violación y agresión física y psicológica de soldados durante la prestación de servicio militar en diferentes cuarteles a nivel nacional.

La Comisión Permanente, viene abordando a través de la sub - comisión investigadora las denuncias constitucionales Núms. 114, 115 y 133 contra los ex - Ministros de Defensa, Generales de División EP (R) César Saucedo Sánchez, Tomás Castillo Meza y Carlos Bergamino Cruz, por la presunta comisión de los delitos de colusión desleal y asociación ilícita para delinquir; además, la presunta comisión de delito Contra la Fe Pública - Falsificación de Documentos - en el caso del General de División EP (R) Tomás Castillo Meza.


Estándares democráticos sobre control parlamentario del sector defensa

Luego de examinar los estándares democráticos de control parlamentario con los cuales trabajan comisiones de defensa en otras regiones, consideramos que es necesario tomar en cuenta las siguientes.

La presidencia de la comisión de defensa es asumida por un parlamentario con conocimiento y experiencia en los temas de defensa nacional.

La comisión de defensa asume el control y fiscalización de la aprobación y ejecución del presupuesto público del sector defensa.

La comisión de defensa asume una coordinación constante y sostenida con otras comisiones relevantes para el sector defensa, tales como la comisión de presupuesto, relaciones exteriores, derechos humanos etc.

La comisión de defensa participa de asambleas parlamentarias internacionales en materias de su competencia, a fin de facilitar el intercambio de experiencias con parlamentarios de otros países.

La comisión de defensa requiere y cuenta con la colaboración de expertos de la academia, centros de investigación y organizaciones no gubernamentales fuera del gobierno, que trabajan en temas de seguridad y defensa.

La comisión de defensa cuenta con un cuerpo de asesores de carácter permanente, el cual goza de una línea de carrera. Asimismo, los asesores parlamentarios son reconocidos como expertos en la materia.

La comisión de defensa cuenta con la infraestructura, recursos humanos (humanos y financieros) y un sistema documental apropiado.


4. Poder Judicial

El control judicial sobre el ámbito de la justicia militar es uno de los temas más difíciles para abordar desde una agenda de reforma militar en la región.

En muchos países de la región, los tribunales militares han gozado de un espacio político y social sobredimensionado y nocivo para la democracia, sobre todo en lo que se refiere al encubrimiento de graves violaciones a los derechos humanos.

La experiencia comparada ilustra que el poder político en la región no tiene interés en abordar la reforma de prerrogativas militares de la magnitud de la justicia militar. Por ello las organizaciones no gubernamentales juegan un papel primordial para empujar la reforma de este ámbito de poder militar.

En el actual momento de la transición en el Perú, la justicia militar sigue constituyendo un poder castrense enquistado. Si bien es cierto se ha comenzado a desarticular algunos aspectos del mismo, como es el caso de la eliminación de la competencia del fuero militar para juzgar civiles en aplicación de sentencias del Tribunal Constitucional emitidas a finales del 2001 y en enero del 2003.

Para Narcís Serra, la reforma de la justicia militar constituye uno de las tareas de mayor trascendencia para desmontar los privilegios militares. "La defensa de los derechos humanos exige enfrentarse a la reforma de la justicia militar, dejando sentada su subordinación a la justicia única si quieren evitarse situaciones de impunidad. Argumenta que si el ejecutivo ordena misiones de carácter interno a las fuerzas armadas, deje claro que se realizan con sumisión a la justicia civil26.


El proyecto de reforma constitucional sobre justicia militar

En primer lugar hay que destacar, que el proyecto del texto de reforma constitucional elimina el artículo 139° inciso 1° de la Constitución Política de 1993 que contempla la jurisdicción militar y arbitral. En segundo lugar, presenta el artículo 227° que incorpora a la justicia militar, en calidad de una justicia especializada, que sea parte del Poder Judicial, que no tenga ninguna competencia para juzgar civiles y que funcione bajo el principio de la unidad jurisdiccional. Ello sin duda alguna comprende una reforma de la estructura orgánica y del marco normativo que la regula.

Artículo 227°. Los miembros de las Fuerzas Armadas en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses están bajo la competencia de los jueces militares, que constituyen órganos especializados del Poder Judicial, de conformidad con la ley. El ámbito de sus atribuciones no se extiende, en ningún caso, a los civiles. Corresponde a la Corte Suprema de Justicia revisar las resoluciones dictadas por los jueces militares.

Queda claro que la principal responsabilidad sobre la fórmula final adoptada recae sobre el Congreso, y hasta fines del año pasado, se contaba con esta propuesta concreta para integrar la justicia militar al Poder Judicial, la cual debía ser ratificada y aceptada en referéndum. Sin embargo, recientemente desde la presidencia de la Comisión de Justicia se viene argumentando, que el Consejo Supremo de Justicia Militar no debe eliminarse, sino que más bien debe delimitarse su jurisdicción. Se sostiene al respecto que se trata de una institución necesaria para prevenir y reprimir los delitos y faltas cometidos por militares y policías en el ejercicio de su función. En este sentido, la Comisión de Justicia actualmente se encuentra elaborando un anteproyecto del nuevo Código de Justicia Militar, para delimitar el ámbito de aplicación de la justicia militar en concordancia con el principio constitucional de la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional. Asimismo, dicha comisión viene analizando el proyecto de ley del Consejo Supremo de Justicia Militar, teniendo en cuenta criterios rectores que permitan establecer cuales son los delitos militares, entre estos criterios están: que las infracción del tipo afecte bienes jurídicos castrenses o militares; que no resulten agraviados civiles y que sólo se comprenda a los militares en actividad27.


La propuesta del Poder Judicial

La Sala Plena de la Corte Suprema ha acordado proponer que se incluya en el texto de la reforma constitucional, que los miembros de las fuerzas armadas en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses, estén bajo la competencia de jueces especializados del Poder Judicial. El proyecto remitido al Congreso señala que el ámbito de atribuciones del fuero militar no se extenderá, en ningún caso, a los civiles.


La posición de la Asociación de Jueces por la Democracia

Para la asociación de Jueces por la Democracia, la reciente experiencia histórica pasada ha llevado a proponer la desaparición de la justicia militar para integrarla al sistema ordinario de justicia. Sin embargo, si bien es cierto que es importnate mantener la independencia y fortaleza del Poder Judicial, la justicia militar tiene una lógica distinta a la de la justicia penal, por lo que su incorporación debe ser mejor estudiada y regulada 28.

De este modo se argumenta que mientras la justicia militar sigue una lógica propiamente disciplinaria, la segunda se caracteriza por buscar un control social preventivo general, por lo que no son compatibles. Asimismo, se señaló que si bien era importante resaltar la necesidad de que cualquier tipo de delito recogido en el Código Penal debía ser procesado por la justicia ordinaria, existían ciertas acciones que no podían ser juzgadas debidamente en este fuero ya que correspondían a materias propiamente militares, como la insubordinación al superior o la deserción. En virtud a dicho debate presentaron la siguiente fórmula.

Artículo 224.- Jurisdicción en materia militar
Los miembros de las Fuerzas Armadas en actividad que cometan delitos contemplados en el Código Penal están bajo competencia de la justicia ordinaria, aún cuando se hayan cometido en recinto militar.


Consejo Nacional de la Magistratura

El presidente del Consejo Nacional de la Magistratura coincide con la eliminación del Consejo Supremo de Justicia Militar, y con la instalación de una instancia civil especializada que juzgue a los uniformados. Por ello, la nueva instancia especializada deberá estar supeditada al control directo del Consejo Nacional de la Magistratura. De esta forma se contaría con un Poder Judicial más orgánico.


La posición del Consejo Supremo de Justicia Militar

La presidencia del Consejo Supremo de Justicia Militar ha expresado su desacuerdo con las propuestas de incorporación de la justicia militar al sistema de administración de justicia ordinario. El argumento esgrimido es que la justicia militar y la civil cumplen roles completamente distintos.

La finalidad de la justicia militar es mantener la moralidad, el orden y la disciplina dentro las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, reprimiendo su quebrantamiento, en los casos previstos por la Ley, y ello no es objetivo del Poder Judicial. Se presenta la argumentación en términos de una dualidad de lógicas de carácter distinto, que no podría eliminarse.

Nuestra posición

La justicia castrense debería convertirse en un ámbito especializado que forme parte del sistema judicial peruano y así independizarla del poder ejecutivo. De este modo se incide en la existencia de juzgados y salas especializadas dentro del Poder Judicial, las cuales estarían destinadas a resolver los casos en los que se impute la comisión de delitos de función a militares en actividad. El ámbito de acción de estas salas y juzgados de la judicatura ordinaria, especializadas en lo militar se limita a militares en situación de actividad, no cabe la posibilidad de juzgamiento a civiles.

Advertimos, que ello no guarda coherencia con la actual ubicación del Consejo Supremo de Justicia Militar en la ley orgánica del Ministerio de Defensa, Ley número 27860, bajo cuya primera disposición complementaria y transitoria se señala, que a partir del 1° de enero del 2003, el Consejo Supremo de Justicia Militar se incorpora como unidad ejecutora al Ministerio de Defensa.


IV. Avances del nuevo marco normativo para una conducción democrática de las fuerzas armadas

1. Dimensión regional

El papel que juega la dimensión internacional y regional en el debate sobre el control democrático de la fuerza armada tiene que tomarse en cuenta. Los organismos internacionales de la región han ido elaborando consensos mínimos, y desde la sociedad civil se están articulando redes internacionales a niveles intergubernamentales. ¿Qué papel guardan estas diferentes instancias para el caso materia de examen?

La Carta Democrática Interamericana de la Organización de Estados Americanos, aprobada y celebrada el 11 de septiembre del 2001 establece en su artículo cuarto una mención expresa al principio de "la subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia".

Lamentablemente dicha Carta no recogió el texto del proyecto que reconocía con toda claridad que "la subordinación constitucional de las fuerzas armadas y de seguridad a las autoridades civiles legalmente constituidas es fundamental para la democracia".

Posteriormente en junio del 2002, se suscribió la Carta andina para la paz y la seguridad, instrumento de integración regional en materia de defensa, que establece principios de una política comunitaria de seguridad basada en la cooperación, reducción de gastos de defensa, solución pacífica de controversias y declaratoria de zona de paz.

Actualmente, se cuenta con un texto base para adoptar una Declaración sobre Seguridad en el marco de la Conferencia especial de Seguridad de la OEA, que se llevará a cabo en octubre próximo en México. Dicho texto incluye textualmente en su artículo quinto el principio de la subordinación de las instituciones del Estado a la autoridad legalmente constituida como un valor fundamental que contribuye a la estabilidad y la seguridad en el hemisferio. Si bien es cierto no se hace una mención explícita a las fuerzas armadas, este texto constituiría un claro avance en la afirmación de una conducción civil democrática sobre los institutos militares.

Ya en el espacio de acuerdos bilaterales tenemos el caso de la Comisión Binacional Peruano Ecuatoriana sobre medidas de confianza mutua y de seguridad, que se conformó a raíz de la Declaración conjunta de los Presidentes del Ecuador y Perú en octubre del 2001, con la finalidad de de considerar acuerdos que permitan una reducción sustantiva y gradual de efectivos, armamentos y unidades existentes en la zona de frontera, así como establecer una zona de confianza mutua a lo largo de la línea de frontera común y adoptar un sistema de homologación de los gastos militares.

Cabe también destacar el papel de redes transnacionales de la sociedad civil que se están articulando en la región, tal es el caso de la Red de Seguridad de América Latina (RESDAL) creada en el 2001, para promover la colaboración entre instituciones e individuos dedicados al tema, la organización de visitas de asistencia a diversos países, el debate y la investigación sobre las relaciones cívico-militares etc.


2. Dimensión nacional

La propuesta del texto de reforma constitucional sobre defensa y fuerzas armadas

La necesidad política de contar con un texto constitucional reformado en el marco de la transición, demandó al Congreso de la República, la elaboración de un texto consensuado, al cual se arribó a fines del año pasado. A inicios del presente año se inició el proceso de debate para su aprobación por el pleno del Congreso. Lamentablemente, por razones de índole político, el proceso de reforma se ha estancado.

El texto del proyecto de reforma constitucional contiene algunas innovaciones importantes sobre temas vinculados a la institucionalidad sobre defensa y fuerzas armadas. Entre ellas las siguientes.

Incorpora el reconocimiento del derecho al voto para los miembros de las fuerzas armadas y de la policía nacional otorgándoles el ejercicio parcial de la ciudadanía, pues se deja de lado la posibilidad de que puedan ser candidatos mientras se encuentren en servicio activo. Con ello, se busca reafirmar el principio de igualdad de derechos que establece la Constitución (artículo 46° del proyecto).

Se propone restituir al Congreso y específicamente al senado la atribución para ratificar los ascensos de los oficiales generales y almirantes de las fuerzas armadas y la policía nacional, que conforme a la Constitución vigente corresponde exclusivamente al Presidente de la República (artículo 153° inciso 1 del proyecto).

En forma innovadora se establece como atribución del senado, la facultad para evaluar la política de defensa nacional a partir del informe que al respecto presentará anualmente el poder ejecutivo (artículo 153° inciso 9). Esta fórmula facilitaría la labor de control legislativo sobre el ejecutivo y la rendición de cuentas del ministro de defensa.

Asimismo se reafirma que corresponde al senado, conocer de los regímenes de excepción declarados por el Presidente de la República, así como aprobar su prórroga (artículo 153° inciso 5 del proyecto).

En relación con la definición de la integración de la justicia militar al sistema de administración de justicia nacional se propone, que los miembros de las Fuerzas Armadas en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses, estén bajo la competencia de jueces especializados del Poder Judicial, cuyo ámbito de atribuciones no se extenderá a los civiles. Asimismo, que corresponde a la Corte Suprema de Justicia revisar las resoluciones dictadas por dichos jueces, en los casos que establezca la ley (artículo 227° del proyecto).

El capítulo XIV denominado de la defensa nacional reafirma el carácter permanente de la política de defensa nacional, y obvia acertadamente la mención al sistema de defensa nacional como medio para garantizar la seguridad nacional.

En relación al crucial tema del rol de la fuerza armada, abordado en el artículo 224° del proyecto, resulta claro que las posibilidades de un control civil democrático de la fuerza armada presupone asignarles un rol o misión específicos. Un análisis detallado de esta dimensión se desarrolla en el acápite vinculado a la redefinición de la misión de las fuerzas armadas.

Finalmente es necesario destacar que se ha recogido por primera vez a nivel de un proyecto de texto constitucional el carácter voluntario del servicio militar, señalándose que se tenderá a la profesionalización gradual de dicho personal.

El texto del proyecto reseñado ha generado cuestionamientos reiterados desde las asociaciones de oficiales en retiro. Algunas de ellas señalaron que como nunca antes ningún otro proyecto constitucional presenta una clara intención de ir disminuyendo las posibilidades existenciales de las instituciones castrenses.


Ya en el calor del debate del proyecto constitucional

En enero del 2003 tras muchas dificultades para adoptar un consenso en torno al reconocimiento del derecho al voto para el personal de las fuerzas armadas y policiales (artículo 46º), se decidió postergar el debate sobre este tema junto con otros hasta el mes junio de este año. La postergación del debate de este tema revela el nivel de politización y sensibilidad que genera, al igual que otros temas, tales como el reconocimiento del derecho a la verdad como derecho fundamental, el derecho al asilo y extradición etc.

Hasta el mes de marzo del presente año, entre los artículos más significativos que han sido aprobados en el pleno del Congreso se encuentran dos:

a) El deber de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional de no obedecer y no subordinarse al gobierno usurpador (artículo 68°). Este apartado se integra bajo el reconocimiento del derecho de insurgencia del pueblo en defensa del orden violentado y admite, en consecuencia, la no obediencia a un gobierno usurpador ni a quien asume funciones públicas violando la Constitución y las leyes.

b) La ratificación del senado de los ascensos de los oficiales generales y almirantes de las fuerzas armadas y la policía. Se retoma así la orientación de la Constitución Política de 1979 al respecto.


El marco del Acuerdo Nacional

El Acuerdo Nacional nació como una propuesta que reunió a los partidos políticos con representación en el Congreso, organizaciones de la sociedad civil con representación nacional y el Gobierno para establecer políticas de Estado sobre temas de interés nacional a futuro. A partir de la firma del Compromiso de Diálogo, el 5 de marzo de 2002, los participantes del Acuerdo Nacional sesionaron en un foro central de gobernabilidad y cuatro foros temáticos hasta la suscripción el 22 de julio del 2002 de un documento final.

El desenvolvimiento de esta iniciativa no ha sido muy afortunado. A la fecha, nueve meses después de la suscripción del texto final del Acuerdo, no es mucho lo avanzado. Recientemente el gobierno ha relanzado el acuerdo planteado, pues éste no ha encarnado en la agenda política y tampoco en la conciencia ciudadana.

Desde el sector defensa se alude continuamente a las políticas novena y décimo quinta del acuerdo nacional, las mismas que abordan la política de seguridad (política novena), y cautela e institucionalidad de las fuerzas armadas y su servicio a la democracia (política vigésimo quinta)29. Se afirma, que ésta última constituye el marco que orienta el actual proceso de reforma militar en marcha.

Haciendo un breve análisis de ambas concluimos, que el texto de la política novena se inclina a identificar seguridad y defensa cuando se coloca en primer lugar que la política de seguridad nacional busca garantizar la independencia, soberanía, integridad territorial y la salvaguarda de los intereses nacionales. En cambio, el contenido de la política vigésimo quinta resulta más articulada pues desarrolla sus planteamientos en el campo específico de la defensa y del instrumento militar de la misma, la fuerza armada30.


Ley del Ministerio de Defensa, Ley número 27860

Antecedentes

El informe final de la comisión para la reestructuración integral de las fuerzas armadas enfatizó que el instrumento institucional para lograr un control civil de las mismas era la creación de un nuevo Ministerio de Defensa.

Ello se condice con la experiencia comparada que señala que una efectiva supremacía civil democrática sobre las fuerzas armadas supone, redefinir el ámbito, finalidades y estructura del ministerio de defensa.

Bajo dicha estrategia el poder ejecutivo elaboró el proyecto de ley número 2855/2001-CR que fuera remitido al Congreso a mediados del año 2002, el cual lamentablemente no gozó de la necesaria atención por los partidos políticos ni tuvo la difusión deseada por los medios de comunicación. Dicho proyecto fue materia de un dictamen de la Comisión de Defensa y se publicó en el diario oficial El Peruano el 12 de noviembre del 2002.

La ley significa sin duda alguna un avance en el proceso de reforma institucional del sector. Bajo este nuevo marco legal el ministerio de defensa ya no puede aparecer como el nexo entre el poder ejecutivo y las fuerzas armadas, fraseo legal que se encuentra en el decreto legislativo número 434, Ley del sistema de defensa nacional.

Sin embargo, una lectura atenta de sus contenidos y estructura revela algunas incongruencias respecto del nuevo modelo a implementar. Estas resaltan si se hace una comparación cuidadosa entre los contenidos del proyecto de ley orgánica y el texto que se aprobó en el Congreso y que se publicó.


Principales nudos de poder:

a) Finalidad específica del Ministerio de Defensa diluida

A diferencia del proyecto de ley del Ministerio de Defensa, Nº 2855/2001-CR que definió la especificidad sectorial para diseñar, coordinar, planificar, dirigir y ejecutar las labores y actividades de la Defensa nacional en el campo militar a través de los organismos pertinentes (artículo 3º), la ley 27860 amplía en su artículo 3° la finalidad antes señalada al introducir que el Ministerio además de lo anterior, diseña, planifica y coordina la política de defensa nacional en los campos no militares. De esta manera se introduce un concepto ambiguo-campos no militares- que acarreará efectos en la estructura organizativa del ministerio. Lo que preocupa es el posible debilitamiento de la conducción política sobre el conjunto de la defensa, en particular sobre la política militar. Esta diferencia de campos podría alentar que se asuma que los militares se encargan de manera exclusiva de los "campos militares", y los civiles-incluidos el ministro y el viceministro- de los "no militares"31.

Otro aspecto a resaltar en el artículo 3° de la Ley bajo análisis, es la atribución del ministerio para formular y difundir la doctrina de seguridad y defensa nacional y asesorar, planificar y coordinar las acciones que en esta materia realicen los órganos que integran el Consejo de Defensa Nacional32. Esta formulación revela en qué medida se conciben las amplias competencias del ministerio.


b) Atribuciones principales del ministro de defensa: avances y omisiones

El artículo 7º de la Ley enumera dieciséis atribuciones del ministro de defensa, pero difumina la atribución central que éste debería desempeñar, al omitir señalar que es la autoridad política encargada de formular, dirigir, coordinar y supervisar las políticas y estrategias en materia de defensa nacional en el campo militar (artículo 7° inciso a del proyecto de ley 2855)33. Al respecto se encuentran antecedentes legislativos de esta atribución central en legislaciones de países como Argentina y España entre otros34.

A contracorriente de la experiencia comparada anterior, el inciso a) del artículo 7° de la ley 27860 indica que le compete al ministro: a) formular la política de defensa nacional y someterla a la aprobación del Consejo de Defensa Nacional aplicándola en lo que corresponde al Ministerio de Defensa, en el cual dirige y supervisa su ejecución.

Claramente se aprecia como el texto difumina la responsabilidad principal del ministro, y es más, se señala que la política formulada será sometida a la aprobación del Consejo de Defensa Nacional, debilitando aún más su autoridad política.

Entre las otras atribuciones reconocidas al ministro destacan como avances los numerales e) y f). Según el numeral e) al ministro le compete, establecer los objetivos y políticas de las fuerzas armadas en relación con la defensa y promoción de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario; según el numeral f) le compete: garantizar la acción conjunta de las fuerzas armadas en el mantenimiento de la independencia, soberanía e integridad territorial de la República, asegurando la debida preparación y capacitación, así como la administración de los recursos presupuestales, de acuerdo a ley.


c) Atribuciones de los nuevos viceministros

Considerando que la creación de los dos viceministerios constituyen un aspecto central del nuevo modelo organizativo del ministerio de defensa, llama la atención que la formulación de las atribuciones de los viceministros pierden vigor al omitir señalar, que ellos formulan, aplican y supervisan la política sectorial, por delegación ministerial en el marco de sus facultades.

Por el contrario, los artículos 8º y 9º de la Ley establecen respectivamente, que tanto el viceministro de asuntos administrativos y económicos, como el viceministro de asuntos logísticos y de personal son los encargados de orientar, ejecutar, supervisar y evaluar, por encargo y en coordinación con el Ministro, la aplicación de la política sectorial en ambas dimensiones. De esta forma el texto aprobado lima el marco de la las atribuciones de ambos nuevos funcionarios.


d) Se enfatiza el papel del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, con el consiguiente debilitamiento del rol del ministro de defensa

Los artículos 22° y 23° de la ley regulan el papel y ubicación del Comando Conjunto en la nueva estructura del Ministerio de Defensa.

El artículo 23° prescribe que el Jefe del Comando Conjunto está encargado del planeamiento, coordinación, preparación y conducción de las operaciones militares para el cumplimiento de la política de Defensa Nacional y misiones asignadas de acuerdo a ley.

La idea fundamental es que este no debe cumplir un papel permanente de intermediario entre la autoridad política y los institutos castrenses. De ser así, se debilita la autoridad política del ministro. En un modelo democrático los institutos armados dependen directamente del ministro y el Comando Conjunto solo debería tener un papel de conducción funcional con los institutos militares, pero no debería estar ubicado en la cadena de mando. Tal es el caso de la legislación española.

Un aspecto positivo sobre dicha nueva jefatura es el procedimiento y plazo de su designación. El mismo artículo 23° establece que el cargo de jefe del comando conjunto es ejercido, a dedicación exclusiva, por un Oficial General o Almirante designado por el Presidente de la República entre los tres más antiguos de las Fuerzas Armadas en situación de actividad, por un periodo no mayor de dos años, con lo cual se minimizan las posibilidades de control subjetivo de dicha jefatura.


e) Necesidad de una delimitación y coordinación de competencias entre los órganos de control

Bajo el título VI de la ley denominada órganos de control, se desarrolla un capítulo único sobre inspectoría general y auditoría interna. Considerando que por primera vez se introduce en la ley orgánica del sector defensa una oficina de auditoría general, que va a convivir con la oficina de inspectoría general del ministerio, es necesario hacer una clara delimitación de las competencias operativas entre dichos órganos de control y sobre todo del nivel de coordinación que debe existir en ambas oficinas, lo cual no se precisa en los artículos 19° y 20° de la ley en cuestión.


f) Incorporación del Consejo Supremo de Justicia Militar al Ministerio de Defensa

La primera disposición complementaria, transitoria y final de la Ley, ordena la incorporación del Consejo Supremo de Justicia Militar al Ministerio en calidad de unidad ejecutora. Con ello se busca afirmar la dependencia administrativa y económica de dicho Consejo al sector defensa.

Teniendo en cuenta la actuación de dicho organismo en la década anterior, consideramos que éste debería convertirse en un espacio de administración de carácter disciplinario militar y por lo tanto ya no debería funcionar como un espacio de impartición de justicia.


El Reglamento de organización y funciones del Ministerio de Defensa DS N° 004-DE/SG del 20 de febrero del 2003

El 20 de febrero del presente año se publicó en el diario oficial el reglamento aludido. A diferencia de la Ley 27860, que omitió recoger el artículo 2° del proyecto de dicha ley N° 2855/2001-CR, el reglamento ha rescatado en su artículo 2° dicho artículo que establece el concepto de control constitucional bajo el cual se encuentra el ministerio de defensa en el ejercicio de sus funciones y competencias. De este modo se remarca la importancia de la rendición de cuentas sobre el sector.

A continuación se desarrolla aquellos aspectos que presentan incongruencias dentro del nuevo modelo institucional que se busca afianzar.

a) Nueva función asignada al Ministerio de Defensa

Se agrega una nueva función al ministerio de defensa que no tiene antecedentes en la ley orgánica respectiva. Es el caso del artículo 4° inciso g), que indica la participación del ministerio en la preservación del orden interno.

A pesar de la formulación del inciso en cuestión, que señala que el Ministerio de Defensa participa, en consonancia con la normativa constitucional y legal sobre la materia, en la preservación del orden interno, dicha estipulación es ilegal, en la medida que no guarda un correlato en la Ley correspondiente. Pero lo delicado al respecto, es que este nuevo inciso podría utilizarse para justificar la participación de la Fuerza Armada en labores propias de la Policía Nacional.

La vía pertinente para cuestionar este exceso del reglamento por infracción de la ley respectiva es la acción popular, regulada en el artículo 200, inciso 5) de la Constitución vigente.


b) Tratamiento dispar entre los nuevos viceministerios creados

El artículo 9° establece que el viceministerio de asuntos logísticos y de personal es el órgano encargado de orientar, ejecutar, supervisar y evaluar por encargo y coordinación con el ministro de defensa, la política del sector en los ámbitos de logística, personal y sistemas de información.

Mientras que de otro lado el artículo análogo sobre el viceministerio de asuntos administrativos y económicos (artículo 25°) prescribe que es el órgano responsable de formular-y no solo orientar- proponer, ejecutar, supervisar y evaluar, por encargo y en coordinación con el ministro de defensa, la aplicación de la política sectorial en materia económica y de ejecución presupuestaria, así como de los sistemas administrativos de contabilidad, tesorería y pensiones del ministerio de defensa.

Es tratamiento dispar en los alcances generales de ambos ministerios resulta de la mayor importancia, porque de no rectificarse esta situación, se corre el riesgo que el nuevo viceministro de logística y personal que se nombrará se convierta en un funcionario encargado de tramitar y asignar los recursos económicos requeridos por los institutos armados, sin poder real de decisión35.


c) Atribuciones del secretario general del Ministerio de Defensa

El rol del secretario general de un ministerio es la asistencia directa al ministro en las tareas técnico-administrativas, coordinación de las actividades de órganos del Ministerio, conducción de los sistemas de trámite documentario y de archivo, así como aspectos de comunicación social y relaciones públicas.

El reglamento añade una curiosa atribución adicional al secretario general del Ministerio de Defensa en su artículo 35°. Se le atribuye la supervisión de las labores y la marcha administrativa de todos los órganos del Ministerio, labor que no desempeñan funcionarios del mismo rango en otros sectores del Estado. De otro lado el artículo 36° enumera trece atribuciones a dicho secretario general. ¿Cuál es la racionalidad del cúmulo de tantas atribuciones a este funcionario de confianza?

Acertadamente, a diferencia de la antigua ley orgánica del Ministerio de Defensa que estipulaba que el secretario general tenía que ser un militar en actividad o en retiro (Decreto Legislativo N° 434), la actual ley y reglamento establece que se trata de un cargo de confianza.

Finalmente, llama la atención la fórmula de coordinación establecida en el artículo 7º inciso k) referida a las atribuciones del ministro de defensa para disponer la coordinación con la secretaría general, la oficina de inteligencia del despacho ministerial, y el Comando Conjunto de las actividades y acciones destinadas a la integración y provisión permanente de información de inteligencia. En la misma aparece la secretaría general ocupando un lugar preeminente en dicha espacio de coordinación.


d) Extensión de las atribuciones del Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas armadas

El artículo 72° del reglamento contiene diecisiete atribuciones del Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas armadas. En primer lugar debe quedar claro, que todas las atribuciones mencionadas se ejercen por delegación del ministro y que por lo tanto a éste se le rinde cuentas sobre el cumplimiento de las atribuciones delegadas. No es del caso la formulación utilizada en dicho artículo. Ejemplo de ello son los incisos b), c) y d) de dicho artículo que constituyen el corazón de las atribuciones bajo análisis36.


e) Aclaración de las atribuciones de la oficina de auditoría interna

Mientras que la Ley del Ministerio de Defensa otorga al auditor general la responsabilidad del control de las actividades de gestión administrativa, económica y financiera de los recursos y bienes del sector defensa, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República (artículo 20°), el reglamento le asigna la obligación de cautelar la correcta administración de los recursos del sector y la confiabilidad de su información financiera, mediante el control posterior de la gestión. En dicha fórmula empleada debe quedar claro que el nuevo auditor tiene la responsabilidad de desarrollar una labor comprensiva de control público y no sólo de cautela. A través de la resolución de Contraloría N° 114-2003-CG publicada el 09 de abril del presente, se ha designado como jefe de la oficina de auditoría general a un oficial general de brigada en actividad, que venía desempeñándose como inspector general del ministerio.

En nuestra opinión, el jefe de la oficina de auditoría general debiera ser un profesional civil experto en control público. Un funcionario civil no se encuentra sujeto a la natural subordinación que guardan los oficiales a sus superiores jerárquicos, más aún si estos están en actividad.

Aunque formalmente el nuevo funcionario nombrado guarda dependencia funcional con el Contralor de la República, es de público conocimiento, cuan arraigado es el concepto de la subordinación jerárquica que se maneja en la vida castrense.

Finalmente cabe remarcar que es responsabilidad conjunta de la Contraloría General de la República y del Ministerio de Defensa velar por el cumplimiento eficiente y autónomo de las funciones de la nueva oficina de auditoría interna.


f) Competencia de la Dirección General de Política y Estrategia

La finalidad de esta nueva dirección según el artículo 73° del reglamento es proponer al titular del sector la política de defensa nacional, así como la concepción del planeamiento integral, movilización, investigación y desarrollo de ésta. Llama la atención que en dicho mismo artículo 73° se incluya además, que esta dirección: norma, orienta, evalúa y supervisa el planeamiento, presupuesto, inversión pública, organización, programación, doctrina, estadística e informática del sector defensa.

Al respecto nos preguntamos en qué medida estas competencias de esta nueva dirección podrían colisionar con los ámbitos de acción de los nuevos viceministros de logística y personal y de asuntos administrativos y económicos recientemente nombrados.

Se debe tomar en cuenta que esta nueva dirección asume las funciones de la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), la cual se encontraba adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros.


V. Agenda para una conducción democrática de la fuerza armada en la actual coyuntura

1. Redefinición de la misión de la fuerza armada

La redefinición de la misión de la fuerza armada en el Perú es un tema pendiente y cuya resolución no debería esperar más. El texto del proyecto de reforma constitucional contiene al respecto una formulación muy distinta a la recogida en las Constituciones de 1979 y 1993.

Se debe aprovechar la actual coyuntura política para ajustar la misión de la fuerza armada a las necesidades de defensa de la sociedad peruana, en el marco del nuevo escenario internacional. Ello presupone identificar las amenazas existentes y elaborar una política de defensa nacional, que a la fecha no se debate en la agenda pública. Si bien es cierto, que desde el Congreso de la República se han llevado a cabo algunos esfuerzos iniciales para sentar el debate, no es mucho lo avanzado. Por su parte el Ministerio de Defensa viene impulsando la difusión del proyecto del Libro Blanco, como un instrumento que pueda plasmar un consenso social sobre la política de defensa nacional, pero se está todavía muy lejos de ello.


Las misiones de la fuerza armada en el proyecto de reforma constitucional

El artículo 224° del proyecto de reforma constitucional contiene la siguiente propuesta:
"Las Fuerzas Armadas están constituidas por el Ejército, la Marina de Guerra y la Fuerza Aérea. No son deliberantes y están subordinadas al orden constitucional y a los organismos que lo integran. Tienen a su cargo la planificación y ejecución del ámbito militar de la Defensa Nacional, participan de la Defensa Civil y en las misiones de paz internacionales, de acuerdo con la política que establece el Poder Ejecutivo".

En primer lugar, consideramos acertado que se haya eliminado en el texto del proyecto, la mención a la participación de los institutos armados en el desarrollo económico y social del país. En el pasado reciente, el desempeño de la fuerza armada en dichas áreas, abonó a favor del sobre dimensionamiento político y social de las mismas y la utilización de éstas por el poder político de turno.

En segundo lugar, nos parece también importante que se haya remarcado en dicho texto que las Fuerzas Armadas se encuentran subordinadas al orden constitucional y a los organismos que lo integran. Entendemos por ello que la subordinación se entiende a los poderes públicos constitucionales, lo que posibilita un espectro de control constitucional amplio.

Sin embargo, discrepamos de la propuesta del texto en tres aspectos. Primero, no distingue entre la finalidad principal de la fuerza armada, de otras de carácter secundario. Segundo, no se utiliza el concepto de rol o misión o su equivalente, sino más bien se utiliza una formulación técnica propia de un ordenamiento administrativo, que invita a la superposición de ámbitos de competencia con el ministro de Defensa en lo relativo a la planificación del ámbito militar de la Defensa Nacional. Solo la Constitución de Venezuela presenta una formulación similar37. Tercero, se incluye la participación de la fuerza armada en misiones de paz internacionales, situación que no encuentra antecedente en la legislación comparada revisada.

Finalmente, considero, que en la medida en que se amplíe la misión tradicional de defensa externa a otras de carácter interno ó externo, se debe considerar importantes cambios en los patrones de actuación de los ejércitos y, paralelamente a ello, la elaboración de métodos de control civil de los mismos. La participación de la fuerza armada en la erradicación del narcotráfico durante las décadas pasadas, reveló el riesgo que implica para la institucionalidad castrense la incursión en este tipo de actividades, con la consecuente posibilidad para el ejercicio de actividades ilícitas. Por ello, resulta indispensable concebir políticas de supervisión y control estricto sobre nuevas misiones asignadas.


Desinstitucionalización del rol de la fuerza armada en proyectos de ley en curso.

Existen en curso dos proyectos de ley que regulan formas de participación de la fuerza armada en tareas de control social, que a nuestro parecer van en contra de la institucionalidad de la propia fuerza armada, y les abren un camino de legitimación que podría debilitar la afirmación de la supremacía civil. A continuación se reseñan los mismos.


a) Participación de la fuerza armada en cuestiones de seguridad interna

Proyecto de Ley N° 2562: "Ley que modifica la Ley N° 25410 y deroga el artículo 5 del Decreto Legislativo N° 738", presentada por el poder ejecutivo el 16 de abril del 2002. Este proyecto del ejecutivo establece la colaboración de la fuerza armada con la policía nacional en hechos que transgredan la seguridad interna del país de una manera ambigua. Este texto no regula con criterios mínimamente objetivos los límites de la participación de la fuerza armada en la seguridad interna.

Proyecto de Ley N° 3271: "Ley que establece los límites de la participación de las Fuerzas Armadas en el restablecimiento de la seguridad interior en zonas no declaradas en emergencia". Se trata de un proyecto presentado por el congresista Javier Diez Canseco Cisneros en junio del 2002. Este proyecto, a diferencia del anterior establece la forma, límites, casos específicos y responsables de dicha intervención


b) Ley sobre Delitos Aduaneros (participación de la Fuerza Armada)

Proyecto de ley N° 4357 de fecha 25 de octubre del 2002. Este proyecto contempla la colaboración de la Fuerza Armada a ADUANAS ó a la Policía Nacional, de superarse las posibilidades de respuesta inmediata de ésta, o cuando las posibilidades de acción resulten insuficientes para la represión de los delitos e infracciones aduaneras (artículo 42°).

En relación a estos proyectos somos de la opinión, que sólo en circunstancias excepcionales las fuerzas armadas pueden tener participación en cuestiones de seguridad interna, y que dicha situación de urgencia debe ser regulada constitucionalmente.


2. Reconstrucción de una institucionalidad moderna y democrática de la fuerza armada

Rediseño de las principales normas necesarias para reconstruir la institucionalidad de la fuerza armada.

La destrucción de la institucionalidad de la fuerza armada fue probablemente el efecto más grave y pernicioso durante la década fujimorista, y ello se expresó concretamente en la modificación de los criterios de ascenso y promoción en los institutos militares. Daniel Mora, general en situación de retiro, y director de inteligencia estratégica durante el primer año del gobierno del presidente Toledo se pronuncia en ese sentido.

Concordantemente, Fernando Rospigliosi es de la opinión que la reprofesionalización de los miembros de la fuerza armada significa volver a los ascensos y cargos por méritos y no por favoritismo, como sucedió en la última década38.

Atendiendo a ello resulta urgente la elaboración de una nueva Ley de situación militar. Actualmente se encuentra en vigencia el decreto legislativo número 752, que regula la carrera militar de los oficiales del ejército, la marina de guerra y la fuerza aérea. Esta norma debe modificarse en lo que respecta a la designación y duración del ejercicio del cargo de comandante general, pues el periodo de un año es insuficiente. Asimismo debe modificarse los criterios sobre el ascenso por acción meritoria y regularse el pase a la situación de retiro por causal de renovación, mediante la especificación de los requisitos necesarios para que esta causal se pueda invocar. Esta norma resulta fundamental, pues a partir de ella se proyecta la estructura del personal militar, que en la década de los noventa se tergiversó hasta convertirse en una pirámide insostenible. A la fecha una comisión ministerial viene elaborando un proyecto de ley sobre situación militar. Asimismo existe un proyecto de ley presentado por el congresista Luis Gonzáles Posada que modifica el artículo 58° del decreto legislativo 752, relativo al pase a situación de retiro por renovación de cuadros.

De igual modo deben modificarse las Leyes número 26226 de setiembre de 1993 y número 26685 de noviembre de 1996 que modificaron la Ley de ascensos para el personal superior de la marina y la fuerza aérea respectivamente, con el objeto de permitir que oficiales especialistas puedan ascender a los grados de vicealmirante y teniente general, y de este modo se reserva el cargo de comandante general a personal de oficiales clasificado como comando de armas y de combate.

Complementariamente debe replantearse en forma integral la Ley del sistema de defensa nacional, decreto legislativo 743, pues después de veinticuatro años de la puesta en vigencia del modelo, el mismo ha fracasado. Adicionalmente cabe señalar que el actual proyecto de reforma constitucional ha obviado cualquier mención al concepto del sistema de defensa nacional, y que en el marco de la nueva ley orgánica del ministerio de defensa, ley número 27860 de noviembre del 2002, tampoco se hace mención alguna a dicho sistema.


VI. Bases para articular mecanismos que pueden contribuir a facilitar el proceso de control civil democrático sobre la fuerza armada

Poder Ejecutivo


• Publicación de agendas y acuerdos arribados por el gabinete ministerial sobre temas de seguridad y defensa nacional.
  
  
• Política de transparencia en la gestión ministerial del sector defensa.
  
  
• Presentaciones periódicas del ministro de defensa ante la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia del Congreso.
  
  
• Implementación pronta de los dos nuevos viceministerios del sector defensa, a cargo de las autoridades recientemente nombradas, a fin de garantizar la toma de decisiones y supervisión de la ejecución de las decisiones adoptadas.
  
  
• Adecuación organizacional del ministerio de defensa para facilitar el proceso de rendición de cuentas.


Poder Legislativo


• Constitución de una comisión de defensa nacional que a diferencia de la actual, se avoque exclusivamente a las labores fiscalizadoras y propositivas sobre el sector defensa. Esta comisión deberá presentar una composición multipartidaria, que garantize la participación de los diferentes grupos y partidos políticos.
  
  
• Extensión del mandato de los miembros de la comisión de defensa por lo menos a dos periodos anuales a fin de acumular un mínimo de competencias.
  
  
• Publicación obligatoria de la memoria del plan de trabajo anual de la comisión de defensa.
  
  
• En relación con las atribuciones de la Comisión de Defensa contempladas en el proyecto de reforma constitucional, estas deberían complementarse de la siguiente forma:
  
  
  a) Debate y aprobación anual de las líneas centrales de la política militar de la defensa sustentada por el ministro de defensa. Ello en forma complementaria a la propuesta del artículo 153° inciso 9 del proyecto de reforma constitucional, que propone que al senado le corresponde: "evaluar la política de defensa nacional a partir del informe que al respecto presentará anualmente el poder ejecutivo".
  
  b) Debate y aprobación del presupuesto del sector defensa por la comisión de defensa.
  
  c) Aprobación de la movilización de fuerzas armadas fuera del territorio en misiones de paz. Esta solicitud debe estar adecuadamente fundamentada y sólo podrá ser decidida con el voto válido de los dos tercios de los miembros del Congreso.
  
  d) Autorización de la adopción de las medidas ordenadas por el Presidente para la defensa de la república, la integridad del territorio y la soberanía en caso de agresión así como para firmar la paz (artículo 173° inciso 18 del proyecto de reforma constitucional).
  
  e) Ratificación de los ascensos de los oficiales generales y almirantes de la fuerza armada y la policía nacional.
  
  f) Ratificación de la facultad del Congreso o de la Comisión Permanente para la prórroga del estado de emergencia.


Poder Judicial


• Control judicial efectivo sobre las resoluciones dictadas por los magistrados especializados en los casos que establezca la ley.
  
  
• Capacitación de los magistrados civiles especializados por el Consejo Nacional de la Magistratura.


VII. Conclusiones

Al sistema político le cuesta asumir el desafío de liderar la reforma del sector defensa a fondo. En ello influye la ausencia de una fuerte demanda social, ya que el grueso de la sociedad no se interesa por la defensa, así como el costo político que implica adoptar decisiones que pueden causar fricción con los institutos armados.

Desde la Presidencia de la República se ha optado por asumir un tipo de relación pragmática con la fuerza armada.

El ministro de defensa brega por afirmar su autoridad política sobre los altos mandos militares por falta de apoyo político de las más altas esferas del ejecutivo. Ello explica el nombramiento tardío de los viceministros de logística y de personal, y de asuntos administrativos y económicos.

El Poder Legislativo no lidera el proceso de elaboración de una política de defensa nacional.

Dada la complejidad de temas que aborda la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia, es indispensable dividir esta en tres subcomisiones, a fin de tener la posibilidad de ejercer una labor de control sobre el poder ejecutivo. Por ello, resulta urgente crear una Comisión de Defensa, separándola de la actual, que comprende tres materias, pues resulta imposible abordar y avanzar seriamente en los planes de trabajo proyectados.

La labor fiscalizadora y legislativa de la comisión de Defensa es insuficiente, debido a la falta de organización institucional, recursos humanos y financieros con los que se cuenta. Las prácticas y las herramientas para llevar a cabo una fiscalización parlamentaria sólo son usadas en casos de denuncias ó en situaciones de emergencia.

Se evidencia una falta de coordinación entre las labores que desarrollan las diferentes comisiones ordinarias y permanentes sobre temas relevantes a materias del sector defensa.

El Poder Judicial acusa falta de energía para afirmar con claridad la unidad del sistema de administración de justicia nacional y con ello reafirmar la integración del ámbito de la justicia militar al sistema de administración de justicia ordinario.


Bibliografía

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1. Barrachina Lisón, Carlos. "El regreso a los cuarteles: militares y cambio político en España: (1976-1981)", tomado del Capítulo II, El debate sobre el control civil. ¿La profesionalidad como solución?: convergencia o divergencia, pg 8, tomado de www.resdal.org.ar
2. Barrachina Lisón, Carlos. Ibidem, pg 10.
3. Barrachina Lisón, Carlos. Op. cit, pg 11.
4. Donadio, Marcela R. "Las relaciones cívico militares y la construcción de instituciones en América Latina: enfrentando la crisis de las jóvenes democracias". Preparado para la reunión LASA, 2003.
5. Kohn, Richard H. The Forgotten Fundamentals of Civilian Control of the Military in Democratic Government, pg 29.
6. Aguero, Felipe. "Las Fuerzas Armadas en una Epoca de Transición: Perspectivas para el Afianzamiento de la Democracia en América Latina", en DIAMINT RUT (ed.), Control Civil y Fuerzas Armadas en las Nuevas Democracias Latinoamericanas. Universidad Torcuato Di Tella, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1999, pág. 91.
7. Aguero, Felipe. Ibidem, pg 91.
8. Aguero, Felipe. Ibidem, pg 91.
9. Diamint, Rut. Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas. Universidad Torcuato di Tella. Nuevo hacer, Grupo Editor Latinoamericano, 1999, pg 93.
10. Diamint, Rut. op. cit., pág. 19.
11. Diamint, Rut. Ibidem.
12. Diamint, Rut. Debates sobre política de seguridad en Argentina. Agosto 2000.
13. Diamint, Rut. Colaboración para el Boletín electrónico de seguridad y defensa En la Mira, del Instituto de Defensa Legal, N° 3, abril 2003, tomado de página www.idl.org.pe, home page del Area de Defensa y Reforma Militar.
14. López, Sinesio. "Perú 2000-2001: La transición democrática y el gobierno de transición". En: Las tareas de la transición democrática, Comisión Andina de Juristas, Serie Democracia No. 1, setiembre 2001. Pp. 59-90.
15. Pedraglio y otros. "Fuerzas Armadas: control civil y relaciones civiles-militares. A propósito de su reestructuración". Especial Ideele, 2002, pg 45.
16. Dicho informe apareció publicado en el diario oficial El Peruano el sábado 20 de abril del 2002, como anexo de la resolución suprema N° 038-DE/SG, pgs. 221639-221643.
17. Tal es el caso del proyecto 2861 presentado por Unidad Nacional y 2865 presentado por la Célula Parlamentaria Aprista. Mención especial requiere el proyecto de ley número 2877 planteado por un grupo multipartidario encabezado por el congresista Antero Flores Aráoz, con el fin de ampliar los alcances del artículo 1 de la Ley número 26479, más conocida como Ley de Amnistía a fin de amnistiar a los militares en cuestión.
18. Los argumentos esgrimidos por la Sala se centraron en que el MRTA es un grupo beligerante y sus integrantes no pueden ser considerados civiles. Por ello los pretendidos agraviados actuaron como un grupo armado integrante de la organización terrorista "Túpac Amaru", calificada como tal por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, de allí que resulta impropio considerarlos como elementos civiles. Otro argumento para pasar el caso al fuero militar, subraya la resolución, es que el operativo y los asesinatos ocurridos al término del mismo ocurrieron en zona declarada en emergencia, por lo que de acuerdo con la Ley 24150 los miembros de las Fuerzas Armadas que cometan un delito están sujetos al fuero privativo militar.
19. Una revisión de la página web del Ministerio de Defensa, bajo el primer ícono de misión y finalidades de las fuerzas armadas, resalta dicho alineamiento con los objetivos del presente régimen, por lo menos en el discurso.
20. Agüero, Felipe. "Transición democrática y Fuerzas Armadas. Una gran oportunidad". En: Ideele/ N° 146, abril-mayo del 2002, pg 65.
21. Born, Hans. Learning from best practices of parliamentary oversight of the security sector. Geneva Centre for the democratic control of armed forces (DCAF). Working paper series-N° 4, Geneve, April 2002. (www.dcaf.ch).
22. La relación nominal de la Comisión de Defensa, Orden Interno e Inteligencia para el periodo comprendido entre el 27 de julio del 2002 y el 26 de julio del 2003 es la siguiente: Gilberto Díaz Peralta, presidente; Rafael Aíta Campodónico, vicepresidente; Celina Palomina Sulca, secretaria; Marciano Rengifo Ruiz, Henry Pease García, Luis Gonzáles Posada, Gonzalo Jiménez Dioses, Luis Ibérico Núñez, Juan Valdivia Romero. Accesitarios: Luis Guerrero Figueroa y Mercedes Cabanillas.
23. Prioridades sobre leyes de seguridad, defensa y fuerzas armadas acordadas por el pleno del Congreso de la República: a) Política 9 Acuerdo Nacional: Política de seguridad nacional: Ley orgánica del Ministerio de Defensa, Ley de Seguridad Nacional, Ley de estados de excepción.
b) Política 25 Acuerdo Nacional: cautela de la institucionalidad de las fuerzas armadas y su servicio a la democracia:
Ley orgánica de Justicia Militar, Código de Justicia Militar, Ley de movilización nacional, Ley de intervención de las ffaa fuera del régimen de excepción, Ley de reincorporación de los oficiales cesados irregularmente, Ley de ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional, Ley del sistema de defensa nacional, Modernización de las fuerzas policiales, Ley de haberes de las fuerzas armadas.
24. Martínez Pablo. La reestructuración de las fuerzas armadas y el rol del Congreso. Centro Hemisférico de Estudios de Defensa, marzo 2002.
25. Informe de Contraloría N° 164-2002-CG/SDR, que contiene el resultado del examen oficial relativo a la venta directa de seis aviones Tucano de la FAP evaluación que concluye señalando, en otros aspectos, que el dispositivo legal que autoriza la baja y venta directa de las citadas naves no fue aprobada por el Consejo de Ministros, ni se encuentra debidamente sustentado; la Junta Especial de Verificación y Valorización de material contravino las disposiciones de la Ordenanza N° 1428 y la Directiva N° 1411; el procedimiento aplicado para la valorización no es el que se utiliza para determinar el valor de venta por oportunidad o contingencia; la tasación de las naves debió efectuarla una entidad competente; la practicada no tiene el carácter de tasación con valor oficial, y la adjudicación en venta directa de las naves a la Cía. TRADEAIR Corporation, no se encuentra motivada, a pesar que se trataba de una modalidad excepcional y no se había definido el procedimiento a seguirse en estos casos, habiéndose actuado en consecuencia con total discrecionalidad.
26. Serra, Narcís. El estado: papel de las fuerza armada y de seguridad. Notas sobre su control democrático.
27. Información tomada de la página web del Congreso de la República, 30 de abril del 2003.
28. Tomado del Boletín Institucional de la Asociación de Jueces para la Justicia y la Democracia. Año 1, N° 2, abril 2003.
29. Política novena del Acuerdo Nacional. Nos comprometemos a mantener una política de seguridad nacional que garantice la independencia, soberanía, integridad territorial y la salvaguarda de los intereses nacionales. Consideramos que ésta es una tarea que involucra a la sociedad en su conjunto, a los organismos de conducción del Estado, en especial a las Fuerzas Armadas, en el marco de la Constitución y las leyes. En tal sentido, nos comprometemos a prevenir y afrontar cualquier amenaza externa o interna que ponga en peligro la paz social, la seguridad integral y el bienestar general. Con este objetivo el Estado: a) fomentará la participación activa de toda la sociedad en su conjunto, en el logro de objetivos de la política de seguridad nacional; b) garantizará la plena operatividad de las Fuerzas Armadas orientadas a la disuasión, defensa y prevención de conflictos, así como al mantenimiento de la paz; c) impulsará la enseñanza de los conceptos básicos de la seguridad nacional en todos los niveles del sistema educativo nacional; d) fomentará la participación activa en la protección de la Antártica, el medio ambiente, el desarrollo de la amazonía y la integración nacional; y, e) mantendrá una estrecha coordinación entre el sistema de defensa nacional y la política exterior para la definición y defensa de los intereses permanentes del Estado.
30. Política vigésimo quinta del Acuerdo Nacional. Nos comprometemos a optimizar el servicio que prestan las Fuerzas Armadas para el mantenimiento de la paz y la integridad territorial, dentro del irrestricto respeto a los preceptos constitucionales, al ordenamiento legal y a los derechos humanos. Con este objetivo el Estado: (a) afirmará la institucionalidad, profesionalidad y neutralidad de las Fuerzas Armadas; (b) garantizará el control democrático de las Fuerzas Armadas; (c) reafirmará su carácter no deliberante a través de una adecuada relación civil-militar; (d) promoverá unas Fuerzas Armadas modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de accionar conjunto regidas por valores éticos y morales propios de la democracia; (e) promoverá su participación en la defensa regional, la seguridad hemisférica y en las misiones de paz en el marco de la Organización de las Naciones Unidas; (f) proveerá los elementos materiales necesarios para el cumplimiento de su misión constitucional y el papel asignado por el Estado; (g) garantizará la aplicación de los mecanismos previstos en el ordenamiento legal que establecen la transparencia y control en la adquisición y venta de bienes y servicios; y (h) otorgará a los miembros de las Fuerzas Armadas el derecho al sufragio.
31. Pedraglio, Santiago y otros. "Fuerzas Armadas: control civil y relaciones civiles-militares. A propósito de su reestructuración". Especial Ideele, 2002, pg 87.
32. Texto del artículo 3° de la Ley del Ministerio de Defensa. Artículo 3º. Finalidad del Ministerio de Defensa. El Ministerio de Defensa es el órgano especializado del poder ejecutivo encargado de formular, ejecutar y supervisar la política de defensa nacional en el campo militar, así como de diseñar, planificar y coordinar la política de defensa nacional en los campos no militares. Asimismo, está encargado de formular y difundir la doctrina de seguridad y defensa nacional y asesorar, planificar y coordinar las acciones que en esta materia realicen los órganos que integran el Consejo de Defensa Nacional.
33. El artículo 7º de la ley 27860, que norma las atribuciones del ministro de defensa señala, en su inciso a) que el ministro es responsable de: "Formular la política de defensa nacional y someterla a la aprobación del Consejo de Defensa Nacional aplicándola en lo que le corresponda al Ministerio de Defensa, en el cual dirige y supervisar su ejecución...". De esta manera se omite formular la responsabilidad central del ministro de defensa, como la autoridad política encargada de formular, dirigir, coordinar y supervisar la política militar como parte de la defensa y la seguridad nacional.
34. La Ley de Defensa Nacional, 6/1980 española indica en su artículo 8° inciso a) Corresponde asimismo al Ministro de Defensa: 1. Elaborar, determinar y ejecutar la política militar.
35. Al respecto, llama la atención que antes de la promulgación del reglamento de la ley se haya otorgado, a los comandantes generales de los institutos armados facultades relativas a la administración del pliego presupuestal, adquisiciones y contrataciones vía resolución ministerial N° 094 DE/SG del 11 de febrero, las cuales forman parte de la competencia del viceministro de logística y personal.
36. Artículo 72°. Inciso b) Ejecutar el planeamiento, preparación, coordinación y conducción de las operaciones y acciones militares conjuntas de las Fuerzas Armadas, en coordinación con los Comandantes Generales de las instituciones armadas; c) Planificar, preparar y conducir, coordinadamente con los Comandantes Generales de las instituciones armadas, la participación de las Fuerzas Armadas en las Misiones de Paz convocadas por la Organización de las Naciones Unidas, y en aquellas en las que medie en compromiso de participación del Estado peruano. Así mismo, la participación conjunta de las instituciones armadas dispuesta, por el Ministro de Defensa, en los programas y actividades del Instituto Nacional de Defensa Civil, de la Comision Nacional de Asuntos Antárticos y del Consejo Nacional del Ambiente; d) Coordinar con la Dirección General de Política y Estrategia y con los Comandantes Generales de las Instituciones Armadas, la ejecución, en el ámbito militar, de los acuerdos y compromisos internacionales acordados por el Estado, destinados al fomento de las medidas y acciones de confianza mutua, con los países limítrofes del Perú, y con terceros estados, en virtud de los acuerdos bilaterales o multilaterales en materia de defensa y seguridad, suscritos por el Perú.
37. Constitución de Venezuela. Artículo 329.- El Ejército, la Armada y la Aviación tienen como responsabilidad esencial la planificación, ejecución y control de las operaciones militares requeridas para asegurar la defensa de la Nación.
38. Mora, Daniel y otros. "Las Fuerzas Armadas en la transición democrática en el Perú". Colección mínima, IEP, marzo 2001, pg 42.