Título: El sistema de seguridad hemisférica y el contexto político regional: la revisión del sistema OEA-JID-TIAR.


Fecha: 30/01/2004
Idioma: español

EL SISTEMA DE SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y EL CONTEXTO POLÍTICO REGIONAL: LA REVISIÓN DEL SISTEMA OEA-JID-TIAR.
Raúl Benítez Manaut ^*
Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte. UNAM.
México.

I. El dilema “Norte-Sur” de seguridad en el hemisferio.

Una ventaja comparativa en materia de seguridad vuelve al continente vulnerable en el largo plazo. Debido a que en América Latina los fundamentalismos, extremismos políticos, terrorismo trasnacional, no son fenómenos que afectan a todos los países, además de que, excepto en Colombia, sus expresiones no amenazan la seguridad de los países, no se ve como prioridad la cooperación multinacional para su enfrentamiento. Además, en los países donde existen algunas expresiones de estos fenómenos, como Colombia y Perú, las estrategias de enfrentamiento son “nacionales”, y la mayoría de los gobiernos buscan no comprometerse en la cooperación. Esta es una primera debilidad de la seguridad del hemisferio: las amenazas son trasnacionales y tienen activa presencia en el hemisferio, como el crimen organizado, otras amenazas son reales sólo para algunos países, como el extremismo islámico, pero no está presente de forma pasiva, como en la Triple Frontera Argentina, Paraguay, Brasil. Por ello, a pesar de los acuerdos internacionales que impulsan la cooperación, las estrategias y atribuciones legales para su combate son nacionales. Por ello, sigue vigente el principio de soberanía del Estado y éste se vuelve un límite a la cooperación.

A lo anterior se le agrega un factor adicional: Desde el 11 de septiembre de 2001 un país está en guerra, Estados Unidos, y busca que los compromisos multinacionales de seguridad, tanto globales como el empleo del Consejo de Seguridad de la ONU, como hemisféricos, como todos los mecanismos existentes bajo la OEA, respalden su estrategia para enfrentar esta guerra. Con ello apareció, de forma explícita, una brecha “Norte-Sur” en materia de seguridad. Estados Unidos, el norte, al estar en guerra contra el terrorismo, ^[1] busca respaldo para ésta guerra. El “sur”, por otro lado, considera las amenazas a su seguridad como “multi-dimensionales”, y las prioridades están en las insuficiencias sociales, económicas e institucionales. ^[2] Esto demuestra una agenda Norte, diferente de una agenda Sur de seguridad en el hemisferio. Estas dos agendas en ocasiones encuentran puntos de convergencia, pero en términos generales representan dos formas distintas de percibir la seguridad y la inseguridad.

Así, la dinámica inseguridad--seguridad tiene tres posibles desenlaces:


1. El cierre de la brecha Norte-Sur mediante la cooperación simétrica para enfrentar los desafíos de seguridad.
   
   
2. La ampliación de la brecha Norte-Sur, donde se incrementen las diferencias en percepciones, estrategias para enfrentar las amenazas y se reduzca la cooperación. Predominarían las estrategias nacionales sobre las cooperativas.
   
   
3. Una evolución asimétrica: algunos países cooperarán ampliamente con Estados Unidos y éste también ayudará a su seguridad, otros sólo restringirán a algunos aspectos compartidos la seguridad, y otros países no colaboraran con la seguridad de Estados Unidos, ni éste país con su seguridad.

A pesar de estas tendencias, no se va a dar el paradigma de los extremos: nunca las políticas de seguridad van a ser 100 por ciento nacionales, y nunca van a ser 100 por ciento trasnacionales. Por ello, la tendencia a la cooperación en el hemisferio registra tres modalidades:


1. La continuación de la forma cómo se dio la cooperación desde el fin de la segunda guerra mundial: a nivel bi-nacional. El paradigma Norteamericano es un claro ejemplo de ello.
   
   
2. La búsqueda de diseñar una agenda sub-regional de seguridad, sobre la base de que las sub-regiones definen de manera diferente su seguridad: por ejemplo, en Centroamérica y el Mercosur. Esto no ha sido posible en el área andina. En América del Norte (México, Estados Unidos, Canadá), la cooperación registra avances limitados. En el Caribe también hay avances importantes en el nivel cooperativa.
   
   
3. Apenas inicia el diseño de una agenda hemisférica de seguridad, y por ende de estrategias comunes para enfrentar las amenazas. ^[3]

Mientras no se compartan las percepciones de las amenazas y el nivel de riesgo que representan, serán limitados los “acuerdos reales” de cooperación. O sea, con la “Declaración sobre Seguridad en Las Américas” , apenas inicia el diseño compartido de las agendas de seguridad entre los países. Mientras éste diseño compartido de agendas y prioridades de seguridad no avance, la modalidad para la cooperación intergubernamental seguirá siendo a nivel bi-nacional.

Además, si se analiza el catálogo de amenazas convencionales y nuevas, sobre todo el de la agenda “Sur”, al ser tan amplio, hace que se mezclen las agendas de seguridad de los países con las agendas de desarrollo. En otras palabras, el concepto multidimensional de Bridgetown retro-alimenta esta mezcla y dificulta la cooperación, en vez de favorecerla. Ello se debe a que las amenazas sociales y económicas, como la pobreza, las enfermedades endémicas trasnacionales, los desastres naturales, la ingobernabilidad, la corrupción, o la incapacidad financiera de los gobiernos, además de corresponder a atribuciones “nacionales” y “soberanas” para hacerles frente, no permite lograr acuerdos de lo que se entiende por “seguridad” en sentido estricto. Así, se abren dos paradigmas:


• El primero es la globalización. Avanza a mayor velocidad en: comercio, flujos de migración desregulados, capacidad del crimen organizado para establecer vínculos, capacidad de grupos terroristas para realizar acciones trasnacionales o emplear territorios de países donde el gobierno tiene poca capacidad de control de información de movimientos de personas y deficientes sistemas de inteligencia e investigación criminal, como la mayoría de los países latinoamericanos.
  
  
• El segundo es que la voluntad política y la legislación de los países se sigue sosteniendo en la soberanía del Estado y la nación, y ello impide o hace más lenta la cooperación. O sea, la velocidad de la apertura es mucho más lenta en éste nivel.

En otras palabras, el péndulo nación-globalización, o soberanía absoluta versus soberanía relativa, favorece al incremento de las amenazas como el crimen organizado y el terrorismo, debido a que las limitaciones nacionales para detectarlos y contenerlos son evidentes, y los compromisos cooperativos son muy limitados.

Además, las dos agendas, la Norte y la Sur, desfavorecen los encuentros comunes y la cooperación, pues el Sur no desea “subordinarse” pasivamente ante la agenda del Norte, y el Norte no considera amenazas a la seguridad lo que el Sur sí considera. A lo anterior hay que agregar que la agenda Sur se subsume en gran cantidad de responsabilidades de múltiples foros e instituciones de alcance global y hemisférico, más allá de los específicos de seguridad.

La nueva agenda de seguridad que se desprende de la reunión de México de la OEA (la denominamos “Agenda de México”) se puede dividir en varias categorías: tradicionales (las amenazas que se heredan de la guerra fría) y nuevas (las de la post-guerra fría); y desafíos producto de las debilidades económicas y sociales de la región, con un impacto en la seguridad, como lo son las que se desprenden de condiciones de pobreza y debilidad institucional de los países. De igual manera, en la Agenda de México se reconocen las llamadas amenazas “duras”, encabezadas por el terrorismo, que requieren de gran cooperación entre los gobiernos para enfrentarlas. ^[4] Todas estas amenazas en conjunto se denominan “multidimensionales”, por su origen distinto, la distinta importancia para cada país, y las diferentes herramientas para hacerles frente. En la

“Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, los 52 puntos en que se enlistan las amenazas, se pueden ordenar en el orden siguiente:


1. Amenazas “duras” a la seguridad: terrorismo, delincuencia organizada trasnacional, narcotráfico, corrupción, lavado de dinero, tráfico ilícito de armas (agenda norte);
   
   
2. Amenazas de origen social con impacto en la seguridad: la pobreza (agenda sur);
   
   
3. Amenazas provenientes de la naturaleza y la salud: desastres naturales, deterioro del medio ambiente y SIDA (agenda sur):
   
   
4. Amenazas contra la integridad de las personas, originadas por causas sociales, pero realizadas por grupos de crimen organizado: la trata de personas (agenda norte-sur);
   
   
5. Amenazas “On Line”: delitos cibernéticos (agenda norte);
   
   
6. Amenazas provenientes del transporte de productos peligrosos, desechos tóxicos, petróleo y material radioactivo (agenda norte-sur);
   
   
7. La amenaza por la posible posesión de armas de destrucción masiva por personas o grupos terroristas que puedan actuar en el hemisferio (agenda norte).

Por la prioridad diferente que le otorgan los gobiernos a estas amenazas, no se definen en los compromisos asumidos en la Conferencia sobre Seguridad de la OEA los mecanismos específicos de cooperación. Además, entre estas amenazas, las de la agenda sur corresponden a otras áreas de acción de los gobiernos (diferentes a los gabinetes de seguridad o defensa) su erradicación o enfrentamiento, como son ministerios de salud, combate a la pobreza, etcétera.

II. El sistema de seguridad hemisférica. ¿Vigencia a inicios de siglo XXI?

Claramente, hay una falta de concordancia entre el sistema institucional de seguridad en el hemisferio (que se orienta a enfrentar a las amenazas duras, que corresponden con la agenda “Norte”), con la amplitud de las amenazas que proviene del concepto “multidimensional” (agenda “Sur”). Es común ver la afirmación en la literatura especializada de que el sistema de seguridad hemisférica debe reformularse muy profundamente a inicios del siglo XXI, para enfrentar las amenazas emergentes y poder encontrar mecanismos que realmente encuentren soluciones a los problemas heredados de la guerra fría. El problema y las diferencias se dan en el rumbo de esa reformulación. ¿Cómo se establecen las políticas de seguridad?. A qué nivel ¿nacional o internacional?

El primer desafío es político. Los gobiernos definen sus prioridades de seguridad de forma interna. En América Latina, a pesar de que se reconoce el proceso de globalización y su correspondiente interdependencia, sobre todo a nivel económico y comercial, las decisiones políticas, de seguridad, defensa y política exterior, siguen determinándose por variables nacionales. Por ello, la Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, señala que “Cada Estado tiene derecho soberano de identificar sus propias prioridades nacionales de seguridad y definir las estrategias, planes y acciones para hacer frente a las amenazas a su seguridad, conforme a su ordenamiento jurídico, y con el pleno respeto del derecho internacional y las normas y principios de la carta de la OEA y la Carta de las Naciones Unidas”. ^[5]

En otras palabras, a pesar de la creciente interdependencia, en el nivel seguridad aun es vigente el principio de soberanía absoluta de los Estados. Es esto ¿un obstáculo a la cooperación?. Si y no. Lo que significa es que la cooperación se sostiene en las modalidades que se implementaron en el periodo 1945-2000. O sea, la cooperación en seguridad tiene limites. Estos son tres: 1) la voluntad (o falta de) los dirigentes para establecer medidas multinacionales, 2) las limitaciones jurídicas, impuestas por los marcos constitucionales y jurídicos existentes, y 3) por un factor ideológico: la desconfianza existente entre algunos miembros de la comunidad internacional sobre las actitudes nacionalistas o hegemónicas de algunos actores en el hemisferio. ^[6]

Un ejemplo de lo anterior es claro en las relaciones de seguridad México-Estados Unidos. Para México, el noventa por ciento de su seguridad es interna y su agenda es multidimensional, mientras que para Estados Unidos el noventa por ciento de su agenda es internacional y su agenda de amenazas es restringida y muy localizada en el terrorismo. Por ello, México sólo acepta cooperación, -y ofrece cooperación en seguridad- para amenazas muy específicas. Ello deriva en una percepción muy diferente, y por ende posiciones muy diferentes, en los foros multinacionales como la ONU y la OEA. Sin embargo, la cooperación se da a nivel bi-nacional. ^[7] En otras palabras México se opone a la estrategia global de Estados Unidos, pero respalda la llamada “Seguridad de la Patria” (Homeland Security).

Muchos gobiernos en el hemisferio desconfían de la activa política exterior de Estados Unidos (Preemptive-Security doctrine) con el argumento de que es una política “unipolar”, que significa que sólo considera sus propias prioridades de seguridad. Por otro lado, muchos gobiernos desconfían de actores sub-regionales como México o Brasil, por intentar establecer posiciones “nacionalistas” o “sub-hegemónicas” que impiden la cooperación. También hay una gran desconfianza de gobernantes “disidentes”, o “neo-antiimperialistas”, como por ejemplo, el gobierno de Hugo Chávez en Venezuela, y preocupa que han reaparecido viejas demandas nacionalistas con importante impacto geopolítico, como la reivindicación de salida al mar de Bolivia. ^[8] Estos son algunos de los elementos que se observan como obstáculos a la cooperación en seguridad provenientes del nivel político. Todo ello impide la “estabilidad geopolítica” del hemisferio.

En otro nivel, es preciso considerar las limitaciones de la política interna de los países. Por ejemplo, movimientos anti-globalización que imponen a sus gobernantes políticas aislacionistas (caso de Bolivia), fuerzas políticas “nacionalistas” o “populistas” que desconfían del proceso de globalización, o sólo aceptan una especie de apertura “Light” para muchas políticas exteriores, principalmente para aspectos comerciales, pero con consecuencias en materia de seguridad y defensa. Estas fuerzas políticas están presentes en los Congresos de muchos países, por ejemplo en Venezuela, México, Brasil, Argentina, Bolivia y Ecuador, y soportan sus argumentos en contra de la cooperación con el argumento de que las “políticas neoliberales” son las que causan los principales problemas de inseguridad (o sea, provocan que se profundice la agenda Sur).

Concepto de Seguridad Hemisférica. Rango de amplitud



Problemas Socialesy Económicos (agenda “sur”)	SEGURIDAD HEMISFÉRICA	Defensa (básicamente agenda “norte”)
Migración Ambiente Catástrofes Naturales Salud Pobreza	Valores Políticos Básicos Soberanía Defensa de la democracia Defensa de los Derechos Humanos	Medidas de Confianza Mutua Cooperación Guerra a las Drogas Transparencia Fuerzas Militares Trasnacionales Guerra al Terrorismo Maniobras Conjuntas Operaciones de Paz Cooperación en Inteligencia


Ante lo anterior, en materia de seguridad y defensa de los países, en ¿qué nivel se ubican los planteamientos de seguridad hemisférica?, ¿En qué rango de prioridad de los gobiernos se ubican los organismos regionales americanos?, y ¿qué prioridad otorgan los gobiernos a los compromisos internacionales?. En el hemisferio este debate se da sobre la Organización de Estados Americanos (OEA) y sus convenciones, la vigencia o no del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), y mecanismos de cooperación en defensa como la Junta Interamericana de Defensa (JID).

III. La relación OEA, TIAR, JID.

El llamado de México para revisar el TIAR en el año 2001 no tuvo eco en el hemisferio. ^[9] Por el contrario, después del 11 de septiembre, Brasil lo invocó como señal de solidaridad con Estados Unidos diez días después de los ataques. Con ambas decisiones se abrió un debate ¿se debe modificar el TIAR y crear un nuevo tratado, se debe mantener, o se debe fortalecer?. Ante la ausencia de propuestas alternativas, el TIAR está sujeto a una futura evaluación, ^[10] sobre la base de una indefinición jurídica sobre su relación con la OEA. La Declaración de México lo mencionó de la siguiente manera: “reconocemos la importancia y utilidad que tienen, para aquellos Estados que son parte, los instrumentos y acuerdos interamericanos tales como el TIAR..” ^[11]

De igual manera, en la OEA se señaló la necesidad de aclarar la relación jurídica con la JID. ^[12] El debate entre las capacidades de estas instituciones y tratados se desplaza a dos niveles: el internacional, referido a la funcionalidad o no del TIAR y la JID para enfrentar las nuevas amenazas, y el interno, ya que los planteamientos se orientan en dirección de que la JID se subordine a la OEA, con los que la autonomía de las fuerzas armadas de los distintos países se reduciría, pues las decisiones quedarían en manos de los ministerios de asuntos exteriores y sus embajadas en la OEA. Otro fenómeno es la creación de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA en 1995, y el planteamiento que desde ella se implementen los acuerdos de seguridad.

¿De lo anterior podemos preguntarnos: siguen vigentes la OEA, el TIAR y la JID, o deben revisarse?. La respuesta es que siguen vigentes pero deben revisarse y en su caso fortalecerse. Desde los años noventa del siglo XX, el mecanismo que han empleado los gobiernos para enfrentar las amenazas emergentes es el de las convenciones. En ellas se avanza tema por tema y amenaza por amenaza. Sin embargo, la cooperación intergubernamental aun es restringida a un número reducido de convenciones interamericanas.

En el trasfondo de éste debate están subsumidas varias problemáticas: fueron instrumentos surgidos en la segunda guerra mundial (JID) y la guerra fría (TIAR y OEA) para problemáticas de seguridad vinculadas a compromisos militares y del sector defensa. Hoy, con el fin de la guerra fría, la vigencia de la democracia y la desmilitarización de la diplomacia hemisférica, centra el debate en la revaloración de las cancillerías en la definición de los catálogos de amenazas. Lo anterior sobre una premisa: el rol de Estados Unidos, que se ha apuntalado a nivel global y hemisférico desde el fin de la guerra fría. Por ello, encontrar consensos entre 34 países, con una asimetría de poder muy grande, implica un proceso de negociaciones muy complejo y los consensos, cuando se alcanzan, tienen un nivel de generalidad que impide la definición específica de compromisos.

IV. Las convenciones y tratados

Desde los años noventa, la diplomacia en el hemisferio tiene un nuevo marco de referencia: los compromisos cúpula se realizan en las “Cumbres de Presidentes”. Este proceso arrancó con la Cumbre de Las Américas celebrada en Miami, Florida, en diciembre de 1994. ^[13] En esa ocasión, el principal problema de seguridad se localizó en el tráfico de drogas y delitos conexos como primera prioridad, el terrorismo nacional e internacional como segunda prioridad, y se mencionó el tema de la necesidad de desarrollar las medidas de confianza mutua. ^[14] En la segunda Cumbre, celebrada en Chile en abril de 1998, se repite la prioridad del tráfico de drogas, el terrorismo, y se acuerda realizar la Conferencia Especial de Seguridad. ^[15] En la tercera Cumbre de Québec, de abril de 2001, además del tráfico de drogas, se hace énfasis en las nuevas modalidades del crimen organizado como amenaza, señalando la necesidad de reforzar la cooperación de los sistemas de justicia, la prevención de la violencia, y se hace énfasis en que las relaciones cívico-militares deben sostenerse en el contexto de regímenes democráticos de gobierno, señalando que la participación de las fuerzas armadas es fundamental para combatir las amenazas. ^[16] En la última Cumbre, la de Monterrey, México (enero de 2004), el tema de la seguridad se definió como terrorismo, delincuencia organizada y el tráfico ilícito de armas. ^[17]

De estas Cumbres de Presidentes se derivan las Cumbres de Ministros de Defensa y Jefes de Fuerzas Armadas, que es donde se definen los compromisos específicos relativos a seguridad y defensa. Por ejemplo, en la última Cumbre de Ministros de Defensa (Santiago de Chile, noviembre de 2002), se afirmó que la democracia y sus instituciones son el marco idóneo para establecer el trabajo cooperativo. En esta Cumbre se señaló al terrorismo como una de las principales amenazas y la necesidad de la cooperación para su combate. Igualmente, se definió al sistema de seguridad interamericano como un sistema “complejo”, de distinto alcance, que debe enfrentar las amenazas nuevas que se han fortalecido con la globalización. ^[18]

Los tratados y convenciones específicas, “tema por tema” y “caso por caso” es el mecanismo que se ha mostrado como más eficaz para lograr la cooperación en materia de seguridad. Esta modalidad comenzó a dar sus frutos en el periodo de mayor tensión de la guerra fría, con el Tratado de Tlatelolco, firmado en 1967, y otros tratados en el nivel de la ONU, como la “Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción y el Almacenamiento de Armas Bacteriológicas y Toxínicas” (1972) y la “Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción, el Almacenamiento y el Empleo de Armas Químicas y sobre su Destrucción” (1992). El compromiso de los países del hemisferio con dichas convenciones evitan que se den debates sobre carreras armamentistas como se da en Asia, Medio Oriente o Africa. De lo anterior se da pie a que el debate sobre carreras de armas en el hemisferio se reduzca a las armas convencionales.

Entre las convenciones y compromisos más relevantes están los avances en materia de adopción de medidas de fomento de la confianza mutua, que tienen que ver con medidas adoptadas en los niveles bi-nacionales, sub-regionales y en menor medida hemisféricos. ^[19] Entre ellos están los avances logrados en la distensión regional en Centroamérica, una vez firmados los acuerdos de paz de Nicaragua, El Salvador y Guatemala; la resolución de las disputas fronterizas entre Perú y Ecuador; las adoptadas entre Argentina y Brasil respecto al tema nuclear; y entre Argentina y Chile sobre la medición del gasto en defensa. ^[20]

En el seno de la OEA, los tratados y convenciones más importantes son los referentes al control del tráfico de drogas (CICAD), la cooperación contra el terrorismo (CICTE), sobre minas antipersonales y esfuerzos internacionales para el desminado, y la Convención contra la producción y tráfico ilícito de armas de fuego, municiones y explosivos.

Estos avances a nivel de compromisos gubernamentales se ven debilitados por la escasez de recursos humanos y materiales de la mayoría de los países, la corrupción gubernamental, y la falta de alcance de la legislación de muchos países para poder complementar el esfuerzo en el nivel diplomático.

V. Alcances y límites de la cooperación sub-regional y bi-nacional

Un régimen de cooperación hemisférico está lejos de alcanzarse. Ello se debe a una serie de obstáculos entre los que destacan:


1. la agenda de prioridades de seguridad de cada país. En América Latina y el Caribe las amenazas provienen del interior y su combate es soberano, mientras que para Estados Unidos, son amenazas externas y su combate es multinacional;
   
   
2. las limitaciones políticas internas en cada país para establecer convenios de cooperación internacional;
   
   
3. una brecha “norte-sur” en el establecimiento de prioridades:
   
   
   • para el “norte” el terrorismo de alcance global es la principal amenaza;
   • para el “sur” la amenaza es la pobreza y los problemas estructurales que causan ingobernabilidad e inseguridad;
   
   
4. las debilidades e incapacidades del “sur” para colaborar con el “norte” (Estados Unidos), en el nivel que este país requiere en la lucha contra el terrorismo;
   
   
5. la imposibilidad de que la cooperación en seguridad se dirija también a una amplia cooperación para superar la pobreza y las debilidades estructurales de los países. O sea, limitaciones (o falta de voluntad) del “norte” para colaborar con las preocupaciones de seguridad del “sur”;
   
   
6. la falta de voluntad política, tanto en el norte como en el sur, para superar los obstáculos y reconocer la agenda de prioridades de los otros países;
   
   
7. la falta de reconocimiento de que las amenazas a la seguridad de un país, potencialmente puede afectar a otros, aunque directamente no se vea amenazado un país en el corto plazo. Es el caso de la política contra el terrorismo de Estados Unidos y la necesidad de cooperación para su control y también de la crisis de Colombia.

Los problemas de narcotráfico, terrorismo y crimen organizado en América Latina están vinculados entre sí, sólo que tienen distinto grado de intensidad según el país o región. ^[21] Hay naciones donde el narcotráfico no es considerado una amenaza sustantiva (como por ejemplo en los países del cono sur), en otros países el fenómeno crece y desafía a las instituciones, la estructura social y altera las relaciones económicas, como es el caso de México. ^[22] Hay otras naciones donde el peligro ha adquirido tal dimensión que está alterando toda la estructura del Estado, como en Colombia. En este país el narcotráfico se vincula con los grupos guerrilleros, con lo que desarrollan una guerra que está comenzando a tener impactos externos muy preocupantes, principalmente en los países vecinos. ^[23]

En el hemisferio, la crisis de Colombia es la que más preocupa a los distintos gobiernos. Desde hace más de 15 años se han intentado diversos esfuerzos de paz entre las fuerzas guerrilleras y el gobierno, fracasando la mayoría de ellos. A ello hay que agregar el poder del narcotráfico. Estos dos elementos, narcotráfico y guerrilla, están afectando la estabilidad del hemisferio en materia de seguridad, principalmente en el área andina y en Centroamérica. Todos los balances sobre la guerra contra el narcotráfico señalan que está ha sido un fracaso. Los dos principales grupos guerrilleros marxistas, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), y el Ejército de Liberación Nacional (ELN) controlan casi el 30 por ciento del territorio rural. También en los noventa se han consolidado los grupos paramilitares, ahora integrados en las llamadas Autodefensa Unidas de Colombia (AUC). Todos ellos han realizado alianzas con el narcotráfico, lo que hace que se configure una situación de “narcoguerrilla”. Esta crisis es la que tiene prioridad en la agenda de seguridad hemisférica de Estados Unidos e involucra la gran mayoría de los esfuerzos de cooperación financiera y de seguridad de Estados Unidos, básicamente con el apoyo al Plan Colombia, cuyo paquete de asistencia es de 1,300 millones de dólares. El siguente balance del New York Times, elaborado en 2001, no sólo sigue vigente, sino que se presenta con mayor gravedad:


“La Guerra contra las drogas en Colombia probablemente va llegar a ser el tópico más importante en la agenda al sur de la frontera. Conversaciones de paz con rebeldes marxistas han fracasado. Grupos paramilitares están masacrando civiles. Los colombianos se preparan para una situación aún más violenta y un número creciente de colombianos quieren “La mano dura”, una mano fuerte contra la guerrilla, pues este largo conflicto civil es sostenido por el contrabando de drogas.
En el corto plazo, Colombia está al borde del caos. Una gran pregunta es si se sigue respaldando un paquete regional de ayuda de $1.3 billones de dólares propuesto por la administración de Clinton, dirigido a cortar la producción de cocaína, como la fuente principal de del financiamiento de dos grupos guerrilleros.
El Sr. Bush, quien ha expresado una precaución general sobre la participación e involucramiento de Estados Unidos en el extranjero, también tendrá que decidir cuánto gastar en Colombia. Ahora éste país encabeza la lista de recipientes de asistencia de los Estados Unidos. Algunos funcionarios colombianos ya están solicitando $600 millones de dólares al año para mantener la guerra contra las drogas.” ^[24]

VI. El paradigma Norteamericano

El caso de América del Norte es ilustrativo de cómo se fricciona la seguridad entre el norte y el sur, donde además se abre un interesante debate entre idealismo y realismo. Canadá y México sostienen principios “idealistas”, cercanos a la agenda Sur. Canadá con el postulado de “Seguridad Humana”, México mediante sus principios de política exterior. En el caso de Estados Unidos, al estar en guerra, su planteamiento es totalmente “realista”, y se basa en la agenda Norte. México, por haber pertenecido al Consejo de Seguridad de la ONU en 2002-2003, proyectó su “agenda sur” y sus principios, sobre todo frente a la “crisis de Irak”. Canadá también sostuvo intensamente, sobre todo durante 2003, principios normativistas, defendiendo en todo momento que las acciones militares deben sujetarse a la Carta de la ONU. Sin embargo, ambos países, México y Canadá, al manejar su agenda bilateral de seguridad, tienen una relación pragmática, de total apoyo a Estados Unidos. Robert Pastor llama a las relaciones entre los países de América del Norte como un “Doble Bi-lateralismo”, pero señala que las políticas bilaterales de seguridad son muy similares, hecho que quedó demostrado con los acuerdos de fronteras inteligentes con ambos países. ^[25] Según Pastor, una encuesta elaborada por una empresa canadiense, el 75 por ciento de la población de Canadá y Estados Unidos apoyan la idea de un “perímetro de seguridad” en Norte América, y 2/3 de la de México. Para Pastor la verdadera amenaza a la estabilidad de América del Note es el subdesarrollo económico y social de México, hecho que lleva a que el TLCAN pueda estar en peligro. Esto explicaría porque México, en los foros hemisféricos, sostiene una agenda “sur”, aunque en la relación bi-lateral (aquella que sólo se negocia entre ambos gobiernos) se coopera con la agenda “norte” de manera muy intensa.

En América del Norte, además de la vigencia del TLCAN desde 1994, funciona una relación burocrática de forma cotidiana que está por encima de los posibles conflictos o diferencias entre los presidentes. Esto fue notable en el zig-zag en que se encuentra la relación México-Estados Unidos desde inicios de los gobiernos de Vicente Fox (diciembre de 2000) y George W. Bush (enero de 2001 ). De un momento “estelar” de excelentes relaciones (enero-agosto de 2001), se pasó al “congelamiento después del 11 de septiembre de 1001, pues dejó de ser la prioridad de Bush la política con su vecino, además de diferentes formas de entender la política migratoria. De ahí se pasó al conflicto abierto en el Consejo de Seguridad de la ONU (marzo de 2003). Mientras tanto, a pesar de ese zig-zag, las políticas específicas de seguridad, como la cooperación para el combate a las drogas (de Estados Unidos hacia México), y el apoyo a las medidas de seguridad interna de Estados Unidos (de México hacia Estados Unidos). O sea, se establece una relación “madura” que trasciende la voluntad de los presidentes, para hacer una relación cotidiana-burocrática. Este es el nivel de prioridad de la relación bi-lateral en materia de seguridad, por encima de las desavenencias en la política hemisférica o multilateral. ^[26]

VII. Conclusiones generales

La seguridad en el hemisferio está en una fase crítica. Hay grandes avances pero también numerosos obstáculos. En otras palabras, se han ampliado las amenazas, incrementándose la inseguridad, y las respuestas, tanto nacionales como cooperativas, son muy limitadas. Ello tanto para enfrentar la agenda del norte (terrorismo), como la agenda del sur (desarrollo económico, social e institucional). O sea, Estados Unidos es hoy más vulnerable al terrorismo que en el pasado, y América Latina es más débil por el incremento creciente de las variables económicas, sociales y políticas que se transforman en amenazas de seguridad.

Muchos problemas estructurales que orientan la agenda “Sur” de seguridad en el hemisferio están provocando graves situaciones de in-gobernabilidad. Es evidente la debilidad de las instituciones del Sur, a pesar de que exista voluntad de cooperación. En algunos países, principalmente los andinos, está la aparición de un nuevo militarismo, de corte neo-populista. En Bolivia, un anciano dictador militar, Hugo Banzer, que gobernó Bolivia mediante un golpe de Estado en los setenta, a través de la democracia fue presidente constitucional de su país. Posteriormente, en ese país un gobernante democráticamente electo, Gonzalo Sánchez de Lozada, fue derrocado por la radicalización de un movimiento indígena “antiglobalizador” a fines de 2003. En Paraguay el político más popular es el general Lino Oviedo. En Venezuela, país estratégico por sus reservas de petróleo, Hugo Chávez, un joven militar, que intentó dar un golpe de Estado en 1992 y estuvo en la cárcel dos años, ahora es presidente a través de un proceso electoral. En Ecuador un militar populista, Lucio Gutiérrez, ganó la elección presidencial en 2002. ^[27]

Analizando el nivel de apoyo a Estados Unidos en el hemisferio para la aplicación de sus políticas de seguridad, un análisis del New York Times sostiene que:

“Estados Unidos, que ha visto a la mayoría de los países de América Latina como dóciles aliados, está enfrentando un importante resentimiento sobre sus políticas comerciales y de seguridad. Cuando el presidente Bush viaje a México, se va a encontrar con una región más reticente a apoyar sus políticas. Tanto sobre la guerra en Irak, como la demanda de un mejor tratamiento a los migrantes, así como el bloqueo al Area de Libre Comercio de Las Américas, encabezado por Brasil, presenta un panorama no optimista. (...) En América Latina, la resistencia popular a la estrategia de Estados Unidos se da por la percepción de que es unilateral. (...) La cara mala del unilteralismo amenaza con reaparecer.” ^[28]

Todo lo anterior abre alarmas a las variables que la agenda Sur agrega a la falta de seguridad. Es evidente que la mayoría de los problemas de seguridad “multidimensionales” deben ser enfrentados con políticas nacionales, y que las amenazas de la agenda “Norte” necesitan la cooperación de los sistemas de seguridad, defensa, justicia e inteligencia. Sin embargo, además de las distintas prioridades, persisten las imposibilidades políticas, jurídicas e institucionales para avanzar en la cooperación. Por ello, la inseguridad sigue presente, y la tendencia más probable es que se agreguen variables negativas a su catálogo. Por todo lo anterior, el panorama es tendencialmente más negativo que positivo, y que los elementos positivos-cooperativos, siguen en una fase embrionaria de desarrollo.


Fuente:
Ponencia presentada en el Seminario “Defensa Europa – América Latina”, organizado por la Chaire Mercosur de Sciences Po-Francia y FLACSO-Chile




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* Académico visitante del Centro de Estudios Hemisféricos de la Defensa, National Defense University (CDS-NDU), Washington D.C. Las opiniones en este artículo son personales y no involucran al CDHS y a la NDU.
[1] La Constitución de Estados Unidos señala que en el momento de ser atacado, el país entra en guerra. No es necesaria la autorización del Congreso al presidente para ordenar los movimientos de tropas o declarar la guerra formalmente. Por ello, después del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos está en guerra con las agrupaciones que realizan actos de terrorismo, principalmente las islámicas y los gobiernos que les otorgan apoyo. David Gray Adler “The Constitution and Presidential Warmaking: The Enduring Debate”, Political Science Quarterly, Vol. 103, No. 1, 1988, p. 19.
[2] OEA “Declaración de Bridgetown: Enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica”, Bridgetown, Barbados, 4 de junio de 2002. En Secretaria de Relaciones Exteriores, Conferencia Especial sobre Seguridad de la Organización de Estados Americanos, Tlatelolco, 27 y 28 de octubre de 1003. Documentos básicos, SRE, México, 2003, p. 66.
[3] El esfuerzo más importante al respecto es la “Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, del 28 de octubre de 2003. Está constituida por una lista de 52 puntos, que incluyen los listados de las amenazas y las medidas cooperativas para enfrentarlas. OEA “Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, México D.F., 28 de octubre de 2003.
[4] La negociación de la “Agenda de México” en el seno de la OEA fue un complejo proceso de negociaciones entre posiciones “nacionales” y posiciones colectivas. Ver al respecto Miguel Ruíz Cabañas “A Review of the OAS Special Conference on Security”, Remarks by Ambassador Miguel Ruíz Cabañas at the Institute for National Strategic Studies, National Defense University, Washington, D.C., November 21th, 2003.
[5] “Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, op. cit. punto 4, inciso a.
[6] Carolyn Shaw “Limits to hegemonic influence in the Organization of American States”, Latin American Politics and Society, Vol. 45, No. 3, Fall 2003.
[7 Ver: David A. Shirk “NAFTA Plus?. U.S.-Mexican Security Relations After the 9/11 Terrorist Attacks”, Center for U.S.-Mexican Studies, La Jolla, 2003.
[8] Esto significa que se abre un conflicto interestatal “tradicional” que se pensaba superado.
[9] Palabras del Presidente Vicente Fox ante el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos. Washington, D.C., 7 de septiembre de 2001. El 6 de septiembre de 2002 el gobierno de México anunció formalmente su retiro del TIAR.
[10] OEA “Declaración sobre Seguridad en Las Américas”, op. cit., punto 48.
[11] Idem. punto 4, parágrafo v.
[12] Idem. punto 49.
[13] El análisis detallado de los compromisos entre los gobiernos asumidos en la primera Cumbre de Las Américas, véase en “Special Issue: The Summit of the Americas: Issues to Consider”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 36, No. 3, Fall 1994.
[14] “Temas de seguridad en los planes de acción de las cumbres de Las Américas”, en Secretaria de Relaciones Exteriores, Conferencia Especial sobre Seguridad de la Organización de Estados Americanos, Tlatelolco, 27 y 28 de octubre de 1003. Documentos básicos, op. cit., pp. 25-28.
[15] Idem., p. 29.
[16] Idem., p. 39.
[17] “Declaración de Nuevo León”, Monterrey, México, 13 de enero de 2004 (www.presidencia.gob.mx). La declaración se centró en temas sociales y económicos.
[18] “V Conferencia de Ministros de Defensa de Las Américas”, Santiago de Chile, 18 al 22 de nivoebre de 2003, “Declaración de Santiago de Chile”. (www.resdal.org-Archivo)
[19] Joseph Tulchin, Francisco Rojas y Ralph Espach (editores) Strategic Balance and Confidence Building Measures in the Americas, Woodrow Wilson Center Press & Stanford University Press, Washington, 1998.
[20] Este tema se trata de forma sistemática en la OEA desde 1995. Ver OEA “Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad”, 10 de noviembre de 1995 (OEA/Ser.K/XXIX.2).
[21] Max Manwaring "Security of the Western Hemisphere. International Terrorism and Organized Crime", en Strategic Forum, Institute for National Strategic Studies, NDU, Washington, No. 137, April 1998.
[22] Ver Raúl Benítez Manaut y Stephen J. Wager National Security and Armed Forces in Mexico: Challenges and Scenarios at the End of the Century, Working Papers Series Number 236, The Latin American Program, The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, October 1998.
[23] “Declaración de la Conferencia Espacial sobre Seguridad sobre la Situación en Colombia”, OEA/Ser.K/XXXVIII/CES/, 28 de octubre de 2003.
[24] "No Crops Spared in Colombia's Coca War", The New York Times, January 31, 2001, p. 1.
[25] Robert Pastor “North America’s Second Decade”, Foreign Affairs, Vol. 83, No. 1, January-February 2004, p. 128.
[26] Pamela K. Starr “U.S.-Mexico Relations”, CSIS, Hemispheric Focus, Vol. XII, Issue 2, January 9, 2004. La autora lo denomina una relación estable en el “nivel burocrático”.
[27] Andrés Oppenheimer “Otro salvador de la patria de verde olivo”, Reforma, México, 2 de noviembre de 2002.
[28] Christopher Marquis “Los aliados latinoamericanos de Estados Unidos. No más confiables y dóciles”, The New York Times, January 9, 2004.