Título: Diplomacia de Cumbres, Democracia
y Construcción de Ciudadanía
Fecha: 26/03/2004
Idioma: español
DIPLOMACIA DE CUMBRES, DEMOCRACIA
Y CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA
Cecilia Cortés
Directora Ejecutiva de Funpadem
Introducción
Durante la década de los noventas las relaciones diplomáticas entre los gobiernos de los
países de las Américas tuvieron transformaciones importantes producto no sólo de los
cambios dramáticos en el orden internacional, sino también, como consecuencia de los
mismos cambios políticos y económicos internos que la mayoría de naciones
latinoamericanas atravesaron. Este artículo trata de la diplomacia de cumbres, quizás el
cambio más notable en las relaciones interamericanas y de cómo el “multilateralismo
renovado” producto de la diplomacia de cumbres puede contribuir a la profundización
de la democracia y la construcción de ciudadanía en las Américas.
Una década de cambios
Ciertamente, la de los noventas fue una década de profundos cambios en lo político y lo
económico. En la primera dimensión, la finalización de la Guerra Fría implica el
relanzamiento de las relaciones de los Estados Unidos con varias sub-regiones del
mundo y, Latinoamérica no es la excepción. Un segundo elemento de la dimensión
política viene aparejado al hecho sin precedentes de que muchos de los países del
continente americano pasaron de regímenes autoritarios a sistemas democráticos. Por el
lado de la dimensión económica, es la época donde se empiezan a sentar las bases del
modelo económico excluyente que se constituye en un mecanismo que armoniza a los
Estados de la región.
Es en esta década, específicamente a partir de 1991, [1] cuando se inicia la Diplomacia de
cumbres que se caracteriza por tres tipos de procesos:
- Las Cumbres Iberoamericanas (inauguradas en México en 1991 en las que
toman parte Portugal y España);
- Las Cumbres de las Américas (inauguradas en Miami en 1994, seguida de
Santiago en el 98 y Québec en el 2001 y, la extraordinaria de Nuevo León en el
2004);
- Las Cumbres Europa-América Latina (que han celebrado dos encuentros uno en
Brasil y otro en el viejo continente).
La importancia de las Cumbres
En un contexto de mayor interdependencia entre los Estados, no cabe duda de que la
diplomacia de cumbres llena una necesidad concreta. En efecto, el cúmulo de temáticas
y asuntos que afectan a los países por igual y hoy día requieren la atención colectiva de
los Estados tiene una posibilidad muy rica en los encuentros de los presidentes ya que
los mismos permiten un diálogo político directo y fluido para la coordinación de
políticas y de acciones de cooperación.
Más allá del protocolo, las cumbres han facilitado la definición de una agenda con
temas más actuales relacionados con la modernización del Estado y la profundización
de la democracia. La Carta Democrática Interamericana adoptada por la Asamblea
General de la OEA el 11 de setiembre del 2001, por ejemplo, fue uno de los acuerdos
tomados en la Declaración Política de la Cumbre de Québec de ese mismo año.
Si se miran los planes de acción de las Cumbres se encontrarán temas de tratamiento
novedoso y actual como el género; infancia y juventud; comercio, inversión y
estabilidad financiera; base ambiental para el desarrollo sostenible; manejo de desastres;
sociedad civil, etcétera.
Debilidades del proceso de cumbres
Si bien es cierto conforme se ha venido institucionalizando los procesos de cumbres, se
ha prestado más importancia al tema del seguimiento y la implementación, [2] ambas
funciones adolecen de debilidades en el plano nacional.
Según lo previsto, cada país debe emprender y revisar en forma individual los
programas nacionales y, suministrar al GRIC la información respectiva del
cumplimiento de los Planes de Acción. Probablemente este sea el punto más débil de
los procesos de cumbres ya que dentro de los países no existen mecanismos formales
para la implementación y seguimiento de los compromisos adquiridos por los gobiernos
en los planes de acción y la ciudadanía se mantiene desinformada acerca de los
impactos o resultados que las cumbres tienen para su vida cotidiana. A lo más que
pueden aspirar lo/as ciudadano/as en este sentido es a enterarse de la celebración de
estos glamorosos eventos presidenciales a través de los medios de comunicación. Más
allá de eso, las cumbres no representan nada trascendente para el (la) ciudadano/a
común.
Cumbres, democracia y ciudadanía
Con relación a la construcción de ciudadanía hay situaciones muy contradictorias en
América Latina. Por una parte, hay una expansión y desarrollo de la ciudadanía
estrechamente ligada a las esferas de la opinión pública y a las reivindicaciones de
nuevos actores que impulsan la apertura de espacios de participación en la toma de
decisiones.
Pero, desde otro punto de vista, la misma ciudadanía encuentra obstáculos derivados
de la exclusión social resultante del modelo económico característico de las naciones
latinoamericanas. Modelo económico que impide la democracia social y el ejercicio de
una ciudadanía apropiada. Las Cumbres deberían ser el escenario natural para un
debate de fondo sobre este particular y para intercambiar lecciones aprendidas sobre
cuestiones tan claves como las privatizaciones que, según un estudio del BID de cada
100 latinoamericanos 65 las desaprueban.
En consecuencia, el mecanismo de Cumbres debería de contribuir a profundizar una
agenda más amplia sobre el desarrollo democrático de la economía, la sociedad y el
Estado, pues todavía hoy lo hace de forma marginal.
Además, existen otras temáticas relacionadas con la ciudadanía que son claves y que en
algunos países latinoamericanos poseen impacto fuerte. Hago referencia a temas como
el acceso a la información pública y su vinculación con la gestión del Estado, la
transparencia financiera, el desempeño de los funcionarios públicos, la rendición de
cuentas, las comisiones anti-corrupción y de transparencia, entre otros.
Pueden citarse también mejores prácticas de participación de los y las ciudadanas en los
poderes legislativos con el propósito de facilitar la formulación de las políticas públicas
democráticas y otras prácticas para responder a interrogantes tales como: formas de
participación de la sociedad civil, ¿a través de qué mecanismos? ¿En qué temas debe
participar la sociedad civil? ¿A través de qué instrumentos de gestión democrática debe
hacerse? El sistema de cumbres debería tener respuestas concretas a estas interrogantes.
Por último, en el futuro las cumbres deberían profundizar también en el debate sobre la
gobernabilidad vista desde tres ángulos:
- La gobernabilidad democrática
Entendida desde la perspectiva de la sociedad política, de los acuerdos que se producen
entre los partidos políticos y se concretan en los parlamentos. El gran reto de dichos
acuerdos consiste en evitar el alejamiento con las expectativas de la sociedad, más bien,
estos instrumentos deben estar abiertos a la participación de la sociedad y, por lo tanto,
responder a los intereses de la sociedad, caso contrario se continuará con la
deslegitimación de la política, que es una de las características de las democracias
latinoamericanas de los últimos años.
- Gobernabilidad desde la relación Estado-sociedad
Responde a la necesidad de tener un Estado más democrático, como se señaló antes,
receptivo a las iniciativas de la sociedad civil y con capacidad para brindar respuestas
innovadoras a las coyunturas que se presentan. En este sentido, ¿De qué equidad está
hablando la Cumbre de Nuevo León? ¿De cuál crecimiento económico? Se trata de
decir que se pretende un crecimiento económico más incluyente y distributivo.
- La gobernabilidad como estilo de gobierno
Claramente, los gobiernos deberían propiciar permanentemente espacios concretos y
mecanismos definidos y eficaces para la participación ciudadana en la toma de
decisiones de los asuntos públicos. La respuesta pasa necesariamente por la pregunta
¿De cuál democracia estamos hablando? La agenda de las cumbres tiene la
responsabilidad de responder a las sociedades latinoamericanas promoviendo las
democracias sustantivas, socialmente incluyentes que hagan efectivas las metas
propuestas en los planes de acción. Este es el reto futuro de las cumbres: impulsar
temas mucho más profundos al tiempo que promueven la construcción de una base
institucional en los planos nacionales capaces de convertir en realidad los “shopping
lists” que hoy día son los planes de acción.
Cumbres y seguridad
A raíz del recrudecimiento del terrorismo en los últimos tiempos, es evidente un
traslado de las prioridades en la agenda de las relaciones internacionales que como se
vio en Nuevo León empieza a incidir en las Cumbres. Como consecuencia, se corre el
riesgo de que en el futuro cercano se produzca un desvío de la atención de la
democracia hacia los temas de seguridad. Como dice Luis Guillermo Solís:
Las prioridades no tienen mucho que ver con la democracia, sino más bien
con un escenario, muy parecido al de la Guerra Fría, pero donde no es el
comunismo sino el terrorismo, el nuevo agente, llamémoslo provocador del
temor internacional. Este es un cambio bastante notable y que se ve
reflejado en casi todas las declaraciones multilaterales de los últimos tres
años. [3]
Lo anterior, sumado a la recomposición de la hegemonía de los Estados Unidos puede
significar una amenaza a la autonomía del proceso de cumbres y una limitación a su
capacidad de responder a las necesidades de un hemisferio que producto de los
principios y las políticas del Consenso de Washington, en los últimos quince años vio
incrementarse la iniquidad, la pobreza y la exclusión.
Fuente:
Presentado en el Seminario Internacional Procesos de Cumbres: Gobernabilidad, Seguridad y participación de las OSC's, FLACSO-Chile, marzo de 2004.
[1] Antes de 1991 se celebraron dos encuentros de presidentes: uno en 1956 en Ciudad de Panamá que
estableció las bases para la creación del BID y perfiló algunos elementos de la Alianza para el Progreso.
El otro encuentro tuvo lugar en Punta del Este, Uruguay en 1967 intentando la creación de un Mercado
Común para América Latina (sin la participación de EU) que no prosperó.
[2] En el ámbito de la OEA se estableció la Oficina de Seguimiento de Cumbres que cumple con el rol de
Secretaría del Proceso de Cumbres y da asistencia al Grupo de Revisión e Implementación de Cumbres,
GRIC y a su Comité Ejecutivo creado en la Cumbre de Québec. El GRIC está integrado por 34
representantes de los gobiernos democráticamente electos del hemisferio. Entre sus funciones está
informar anualmente a los Ministros de Relaciones Exteriores sobre el progreso logrado en el
cumplimiento del Plan de Acción. Este informe es conocido en la Sesión Ordinaria de la Asamblea
General de la OEA.
[3] Solís Luis Guillermo, El proceso de Cumbres de las Américas: una (re)visión global, Funpadem, Mesa
Redonda De Québec a Nuevo León: Los resultados de la Cumbre Extraordinaria de Las Américas,
San José, Costa Rica, 20 de enero del 2004.