Título: los desafíos a la seguridad marítima y portuaria en el nuevo escenario internacional
Fecha: 01/10/2002
Idioma: español
LOS DESAFÍOS A LA SEGURIDAD MARÍTIMA Y PORTUARIA EN EL NUEVO ESCENARIO INTERNACIONAL
PM (R) B. Robaldo
Centro de Estudios Estratégicos de Seguridad Marítima y Protección Ambiental(CEESMPA)
1. Presentación
El V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos convocado por la Escuela de Defensa Nacional, bajo la consigna "El nuevo escenario estratégico y su impacto en América del Sur. Naturaleza y Característica Operativa de las Nuevas Amenazas" es ámbito propicio para la presentación de esta ponencia, motivada en la prioridad especial que ha adquirido la problemática de la seguridad naviera y portuaria en general y de buques y terminales de pasajeros en particular, a partir de las nuevas amenazas a la paz y la seguridad de la comunidad internacional.
El tema seleccionado presenta aspectos novedosos sobre una cuestión ya conocida, por cuanto los buques y la navegación marítima, desde siempre, han sufrido amenazas a su seguridad. Los actos de piratería, los ataques armados, la inmigración ilegal, el contrabando de drogas y polizones, han constituido ilícitos de antigua preocupación por parte de los países con tradición y comercio marítimos.
Sin embargo, a partir del secuestro del buque de pasajeros de bandera italiana "Achille Lauro" por terroristas, el 8 de octubre de l985, durante un crucero entre Alejandría y Port Said, con la muerte de un pasajero y más recientemente, con los irracionales ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, Washington y Pennsylvania, los Estados expresaron su firme condena al terrorismo en todas sus formas e impulsaron diversas propuestas de medidas universales a adoptar por los organismos internacionales, para garantizar la seguridad del pasaje, las tripulaciones y el buque, en favor de la integridad de la vida y los bienes comprometidos en la navegación.
Estados Unidos, considerando la magnitud de la amenaza, ha adoptado múltiples resguardos normativos y operativos de control y fiscalización en sus puertos y terminales, destacándose que en el marco de su liderazgo mundial en la lucha contra el flagelo, y considerando la interjurisdiccionalidad del hecho navegatorio, ha extendido su esfera de interés a los puertos, buques mercantes y cargas de países extranjeros, como potenciales amenazas a su propia seguridad. Bajo referencias de la Circular MSC/CIR 443 del Comité de Seguridad Marítima de la Organización Marítima Internacional OMI ha incorporado nuevas normas al Código Federal de Regulaciones (CFR).
Además, el país del norte ha promovido la sanción, por parte de la OMI, de enmiendas significativas a los capítulos V y XI del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS), un proyecto de Código Internacional para la protección de buques e instalaciones portuarias y otras medidas relacionadas al control de contenedores y a la identificación de la gente de mar y personal portuario.
En este contexto y como país marítimo geográficamente distante de los grandes centros de consumo del mercado mundial, la República Argentina presenta hoy, en puertos y vías navegables, una gestión de seguridad de apoyo a su comercio exterior, base de su economía, caracterizada por una red de facilitación a la casi totalidad del transporte de pasajeros y cargas por agua.
A partir de setiembre de 2001, por propia disposición y bajo recomendaciones de la Organización Marítima Internacional, nuestro país también ha implementado medidas potenciando las actividades de prevención general y protección de los espacios marítimos de jurisdicción nacional y puertos, con el fin de incrementar el nivel de seguridad. Atendiendo especialmente a las personas, los muelles operativos, los servicios, las responsabilidades, los pasajeros, el equipajes, la carga y la correspondencia, nuestro país ha adoptado un sistema de evaluación de riesgo correspondiente al nivel II de las prescripciones proyectadas por OMI. Definidas las áreas de sensibilidad operativa prioritarias, se han diseñado medidas para terminales, zonas de fronteras e inteligencia de seguridad.
Nuestro aporte se orienta al análisis de esta cuestión por considerarla de capital importancia para, por un lado, reafirmar el categórico rechazo al terrorismo internacional, alentando la adopción de las necesarias medidas de prevención para neutralizar su accionar en las sensibles áreas de nuestras exportaciones y, a la vez, procurar esclarecer su impacto en la fluidez del transporte por agua del comercio exterior, para visualizar así las mejores formas de su seguridad.
Trataremos entonces de centrar nuestra mirada, sobre los nuevos procedimientos de seguridad en terminales, barcos e interfaz buque-puerto, en clave de interpretación de aspectos particulares que signifiquen elementos de conciliación o divergencia, en el actual equilibrio de las obligaciones de los buques, las empresas de navegación, las compañías de turismo internacional y la ineludible responsabilidad pública de un Estado contratante del SOLAS.
1.1 Planteamiento del tema
Nos proponemos estudiar esta situación, desde la perspectiva de su impacto en la problemática de la seguridad portuaria y de la navegación, para lo cual nos fijamos como objetivos:
Generales: Contribuir con una observación fundada a la estrategia de gestión de seguridad de la navegación y puertos del país, en favor de las más adecuadas decisiones normativas. Y
Específicos: Demostrar la conveniencia del consenso entre los ideales de seguridad y sus costos operativos, mediante la aplicación de nuevas medidas diseñadas desde una armónica confluencia de intereses, de los sectores públicos y privados, que concilien los elementos restrictivos del control con el desenvolvimiento normal del transporte por agua.
Metodología utilizada
El método empleado en este trabajo de carácter descriptivo y explicativo combina técnicas de recolección, análisis y comparación de los datos obtenidos de fuentes documentales diversas, tales como legislación, publicaciones, informes, notas periodísticas, instrumentos dispositivos oficiales, estadísticas producidas por organismos y entidades de los sectores públicos y privados, la formulación de algunas hipótesis a demostrar, la elaboración de conclusiones parciales y el ensayo de propuestas.
El plan de trabajo consistió en el análisis de la información, la realización de entrevistas a expertos y personas de los sectores involucrados, y observaciones en terminales e instalaciones portuarias.
2. Introducción
Inicialmente, podemos comprobar que, luego de los atentados terroristas de Nueva York y Washington del 11 de setiembre de 2001, se ha iniciado un proceso de adopción de nuevas medidas de seguridad marítima y portuaria que, en su mayoría, formarán parte del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS).
La sanción de las modificaciones al Convenio, obligará a los Estados miembros de la organización, y contratantes del acuerdo, a incorporar a la normativa positiva los instrumentos recomendados por la organización.
Formulamos al respecto las siguientes hipótesis:
a. Los desafíos a la seguridad en el nuevo escenario mundial se trasladan inevitablemente al comercio exterior de los Estados.
b. Considerando la modalidad actual de las cargas, ¿es posible diseñar líneas de controles que garanticen la seguridad del transporte por agua?
c. Teniendo en cuenta la influencia de la navegación de los grandes cruceros como factores principales del turismo actual, ¿Qué riesgos pueden considerarse?.
d. Si la relación costo beneficio en el nuevo escenario de la seguridad marítima, constituye un delicado equilibrio en los intereses sectoriales por la dimensión de las inversiones, ¿Qué obstáculos debieran sortearse para el logro de estándares aceptables de seguridad?.
e. ¿Qué características actuales presenta la gestión integral de la seguridad marítima y portuaria.
f. A partir del marco legal nacional e internacional vigente, ¿Cuáles son las perspectivas de cambio?.
g. ¿Puede articularse la tecnología actual involucrada con las medidas propuestas?.
h. ¿Cómo impacta la nueva situación en la gente de mar y el personal portuario?.
3. Exposición Argumental
3.1 Los desafíos a la seguridad marítima en el nuevo escenario mundial.
La situación mundial en este principio de siglo XXI ha sido objeto de profundos y diversos análisis tendientes a determinar los caminos prospectivos para el montaje de escenarios futuribles y futurables. Sin duda las explicaciones y prospectivas de Francis Fukuyama, Samuel Huntington, Alvin Toffler y Paul Kennedy interpelan una realidad compleja que permite a occidente teorizar sobre los profundos cambios que se están dando en la humanidad.
El fenómeno de la globalización ha generado nuevas formas de relación e interdependencia a nivel internacional. Con la transnacionalización de las actividades económicas y de los vínculos de los productos, se comprueba hoy gigantescos movimientos de capital y flujos informativos, favorecidos por los adelantos tecnológicos y el fin del mundo bipolar. La caída del socialismo real ha generado un escenario occidental caracterizado por la consolidación de la hegemonía unipolar de los Estados Unidos, la extensión de los regímenes democráticos de gobierno y la economía de libre mercado.
Los desafíos a la seguridad marítima y portuaria en el nuevo escenario internacional
En ese contexto, a la agenda internacional de conflictos que ya a fines del siglo pasado registraba nuevas formas de criminalidad delictivas global, conflictos regionales de características étnicas y religiosas, proceso de fragmentación social que impulsaron la aparición de fenómenos como las migraciones masivas, aumento de la desocupación y la pobreza, se ha incorporado recientemente la amenaza real del terrorismo internacional del que ha sido blanco Estados Unidos y otras regiones del mundo. Esta forma de violencia y criminalidad organizada, se agrega a las actividades delictivas transnacionales del contrabando de armas, materiales críticos, tráfico de órganos humanos, trata de blancas y venta de menores y atenta, particularmente, contra la propiedad y la vida de las personas, generando posibilidad de daños de magnitud en las sociedades y en la economía de los Estados.
En el Cono Sur el proceso de integración regional, con la expresión del MERCOSUR y la Hidrovía Paraná-Paraguay, ha provocado entre Argentina y los países vecinos un aumento del tránsito de personas, vehículos, buques, mercaderías e incrementos de las transacciones comerciales y financieras, dentro de un marco de flexibilidad de controles fronterizos que se observan muy exhaustivamente por su potencial vulnerabilidad.
Simultáneamente, con el intercambio comercial, se ha incrementado el tránsito del transporte terrestre, marítimo y fluvial de cargas y pasajeros, elevando los riesgos de accidentes y otras interrupciones, tanto en las rutas como en las vías navegables. Es sabido que estas perturbaciones generan demoras en la entrega de mercaderías, afectando la competitividad de los productos nacionales y provocando eventualmente el deterioro del medio ambiente por derrames de hidrocarburos o mercancías peligrosas. En un marco de facilitación del comercio, los países de la región han priorizado políticas públicas de seguridad basadas en principios de prevención y disuasión y ejecutadas con controles inteligentes de fronteras, puertos, aeropuertos, rutas interjurisdiccionales y corredores bioceánicos.
Así, la seguridad económica en esta región con posición excéntrica al tráfico mundial, es considerada como un aspecto o dimensión de la seguridad en su propio derecho, en tanto su vulneración tiende a provocar, no solamente consecuencias al comercio, sino también contribuir a la negligencia en materia de medidas para la protección del medio ambiente.
Queda expuesto consecuentemente que los desafíos a la seguridad en el nuevo escenario internacional provocado por la irrupción del terrorismo, en esta zona del planeta, se halla estrechamente imbricado al desarrollo, por afectar la producción y comercialización en la actual estructura económica. El comercio y el transporte multimodal son considerados subsistemas del sistema total de producción y los puertos están conceptualizados como centros de servicios al transporte y la industria.
3.2 La importancia de la seguridad en el transporte del comercio exterior por agua. Su impacto en la modalidad actual de las cargas.
Sin duda, la adopción de futuras medidas y el examen de las condiciones de los buques de carga y pasaje de gran tamaño que operan en aguas y puertos nacionales, en relación a los planes de seguridad a bordo, terminales y procedimientos para respuesta ante amenazas de ilícitos y emergencias, constituye una tensión creativa de la Autoridad Marítima y los demás actores involucrados, en medio de un escenario contingente, dinámico y complejo.
Pero a la vez, resulta necesario conciliar las nuevas normativas y modalidades de control y fiscalización, derivadas de las potenciales amenazas, con el esfuerzo permanente orientado a asegurar la fluidez del tráfico comercial. Es esencial continuar evitando las demoras innecesarias, la elevación de los costos de fletes, las eventuales demandas por lucro cesante, y el mantenimiento en niveles aceptables de las externalidades negativas, disminuidas en los últimos años por la eficiencia operativa que ha logrado reducir demoras, incidentes contaminantes o accidentes.
Sabemos también que, al igual que en el espacio aéreo, los buques pueden ser desviados o eventualmente utilizados contra objetivos de alta sensibilidad.
En la República Argentina, con el 90 % de su comercio realizado por los puertos, el impacto económico y ambiental de una vulneración de la gestión de seguridad en las terminales ocasionaría consecuencias de magnitud y alcance impredecibles para los intereses de la Nación. Precisamente, el reconocido empeño de las autoridades marítima, portuaria y empresas apunta hoy a evitar la congestión en áreas portuarias de camiones y formaciones de trenes para cargar o descargar en buques demorados. A priori, con mayores restricciones, la fluidez de la operatoria supone una mayor concentración de buques en muelles o zonas de espera, con el consecuente incremento de probabilidad de derrames accidentales de hidrocarburos y sustancias nocivas que afectan la flora y fauna costera y el suministro o calidad del agua potable.
En aguas restringidas, una ruptura de la gestión de seguridad implicaría un incremento de la probabilidad de accidentes, colisiones, varaduras, incendios, clausura de canales de navegación y acceso a puertos. De hecho, también puede pensarse en un corte de la cadena de distribución de producción por falta de insumos y hasta saturación de la capacidad de almacenamiento de granos y combustibles.
Según estadísticas de la Dirección de Operaciones de Prefectura, que tutela la seguridad, en estas operaciones del comercio exterior argentino se registra hoy un total de 324.200 movimientos de buques al año, con aproximadamente 50 incidentes contaminantes anuales. Esto significa un total de 2 millones de comunicaciones de seguridad con ellos y 3.040 inspecciones técnicas en verificación de sus condiciones de operación. La seguridad del transporte marítimo implica la protección de 50 millones de toneladas de combustible que se transporta por agua y un volumen de 3,5 millones de toneladas de mercancías peligrosas que transitan por nuestros puertos.
El movimiento de contenedores también ha sido objeto de atención por parte de la Organización Marítima Internacional. Sin embargo, esta materia es de incumbencia de la Organización Mundial de Aduanas, por lo que las enmiendas susceptibles de ser incorporadas al Convenio SOLAS serán examinadas en conjunto con este último organismo. Debe recordarse también que actualmente se halla en vigencia y ratificado por Argentina el Convenio Internacional sobre Seguridad de los Contenedores.
Teniendo en cuenta que el comercio internacional se apoya en los sistemas multimodales para llegar a los diferentes mercados, el contenedor concentra el mayor interés por su vulnerabilidad, máxime teniendo en cuenta que América Latina es en la actualidad la segunda área del mundo, después de Asia en el incremento del uso de estas unidades cerradas de transporte.
3.3 Los grandes cruceros como factores principales del turismo actual.
La incorporación de los atractivos turísticos argentinos al circuito internacional de líneas de crucero, cuya frecuencia de arribos se incrementa día a día, ha generado la demanda de servicios de toda índole y un marcado énfasis en la seguridad, en particular en la seguridad marítima y portuaria y la preservación del medio ambiente.
Se plantea la necesidad de evaluar formalmente el nuevo escenario descripto a fin de optimizar la gestión de la seguridad para atender los requerimientos de los buques de pasaje de gran tamaño que operan en aguas y puertos jurisdiccionales, incluyendo el exámen de sus planes de seguridad a bordo, en la terminal de pasaje y los procedimientos para una respuesta de emergencias en relación con amenazas tales como el terrorismo, narcotráfico, trafico ilegal de migrantes por mar, actos de piratería y robos a mano armada perpetrados contra los buques, etc.
Los efectos negativos que están ocasionando al sector de líneas de crucero los recientes atentados terroristas perpetrados en los Estados Unidos de América, materializados en la cancelación de reservas, desvíos de ruta, demora de inversiones en servicios, etc podrían llegar a manifestarse con mayor intensidad en el país, con el consiguiente perjuicio económico y financiero, si no se transmite a las entidades que nuclean la actividad de cruceros y público en general, las garantías indispensables para que la actividad se desarrolle en un marco de seguridad adecuado a las circunstancias imperantes.
Por los puertos de nuestro país se registra un movimiento anual de 2,5 millones de pasajeros. En los últimos cinco años llegaron al puerto de la ciudad de Buenos Aires 241 cruceros con pasajeros y sólo en la temporada anterior arribaron unos 100 buques con 100.000 personas. La estadísticas señalan que los 81 mil pasajeros que pasaron por Buenos Aires en la temporada 2000-2001, sólo 21 mil procedían de Argentina y Brasil, los restantes 60 mil fueron ciudadanos norteamericanos y europeos. En el corriente año estos guarismos se incrementaron significativamente. La inauguración de una terminal para cruceros en las instalaciones del ex edificio ELMA de la dársena B representa un progreso en los programas de expansión de esta actividad, conjuntamente con la potenciación de los servicios de ferrys del puente fluvial argentino-uruguayo en el Río de la Plata.
Por otra parte, existe el interés manifiesto de otros puertos, como Mar del Plata y Puerto Madryn, de desarrollar obras de infraestructura y servicios destinados a la atención del tráfico de buques de pasaje.
3.4. La relación costo beneficio en el nuevo escenario de la seguridad marítima.
Históricamente, la implantación de normas obligatorias para el desarrollo de las actividades navieras ha sido una cuestión ampliamente debatida en los ámbitos especializados y de interés. Incrementar la seguridad marítima y portuaria implica costos y demoras para dar cumplimiento a las medidas propuestas.
Los sectores de la producción, comercio y servicios, aún ratificando su identificación con la estrategia general de seguridad planteada y de la importancia de actuar en un macro ambiente de tranquilidad y garantía de desenvolvimiento, normalmente cuestionan y resisten los términos de toda regulación.
Por otra parte, el comercio exterior argentino actual se halla reconocidamente disminuído a consecuencia de la situación económica desfavorable del país. En el período 2001 - 2002 se ha producido una caída del 34 % en movimiento de contenedores. La estructura de costos de bienes y servicios transables presenta dificultad para asumir costos voluminosos adicionales.
De allí la importancia de abordar la problemática desde un concepto de la gestión integral y armónico, recreándose modos de articulación de acciones flexibles entre todos los sectores, que culminen en el cumplimiento acabado del propósito.
En el plano internacional, nadie duda sobre la necesidad de acelerar las regulaciones. Algunos Estados mantienen firme su iniciativa de culminar la preparación de medidas en diciembre del presente año, pero la preocupación de otros por el costo implícito torna conflictivo el panorama.
3.5. La gestión integral de la seguridad marítima y portuaria.
El principio de universalidad jurídica puerto y navegación se visualiza hoy más claramente en las prescripciones para la interfase puerto-buque. Esta relación conforma ámbitos acuáticos y terrestres y no pueden separarse sin desnaturalizarlos. Nunca tan cierto aquello de que un canal por sí solo no podría constituir un puerto, como tampoco lo sería un depósito, o cualquier otro elemento acuático o terrestre tomado individualmente. La noción de puerto refiere a este complejo inescindiblemente vinculado a la navegación. Esta comienza y termina en un puerto, como espacio seguro para navegar y fondear y como ámbito apto para la carga y descarga de mercancías y pasajeros.
De allí que en la cuestión que nos ocupa, como puerta de entrada y salida del territorio, los puertos revalorizan hoy su rol. Y la seguridad portuaria constituye un segmento de la seguridad de la navegación, de neto corte policial, acorde a los alcances del Art 4° de la Ley de Seguridad Interior Nº 24.059.
Queda claro entonces que la normativa nacional e internacional vigentes conformarán la base de los nuevos instrumentos a sancionarse, bajo los principios jurídicamente dados para cada Estado y con especial énfasis en la responsabilidad que conforme al SOLAS desempeñará la administración marítima, en nuestro país la Prefectura, en la efectivización de la prevención, supervisión y fiscalización de técnicas y procedimientos para la seguridad. Además de las tareas aduaneras, migratorias y sanitarias, interesa muy especialmente un amplio espectro de los servicios públicos esenciales que se dan en el ámbito, tales como la policía de seguridad pública dada en nuestro estado de derecho, para la detección y neutralización de un potencial empleo por grupos terroristas.
Nuestro concepto de seguridad, sustentados de los principios y relaciones jurídico-legales vigentes en la Republica Argentina derivados de la ley de la navegación 20.094, se encuadra en la dimensión de la respuesta antiterrorista a cargo de las Fuerzas de Seguridad, Policiales y organismos especializados.
La complejidad de las operaciones portuarias demanda una minuciosa supervisión de todas las actividades comprendidas en la relación buque-puerto, conceptualmente definida como seguridad operativa, tales como practicaje, remolque, amarre, lucha contra incendios, reparaciones, gestión del agua de lastre, recepción de residuos oleosos , tratamientos de basuras, suministro de combustibles, lubricantes, aguas potable y alimentos, operaciones embarco/ desembarco de pasajeros y planes de contingencia para prevenir la contaminación. La seguridad pública, en cambio, incorpora todos aquellos elementos capaces de enfrentar las nuevas amenazas a las áreas portuarias, tales como el terrorismo marítimo, el contrabando de drogas, materiales sensibles o estratégicos, tráfico ilícito de inmigrantes por mar, piratería y robo a mano armada contra buques o delitos convencionales.
Esta facultad del Estado inherente a la seguridad pública es ejercida en forma exclusiva y excluyente por la Prefectura, en virtud de las leyes 18.398, 18.711, 20.094, 24.051, 24.059 y 24.053, además de la competencia que le asiste en materia de aplicación de convenios internacionales al tenor de las leyes 22.190, 24.292 y 24.089.
La estrategia de Argentina en los noventa, para lograr servicios de transportes eficientes, consistió en una profunda transformación del sistema portuario, a partir de la sanción de la Ley 24.093 de actividades portuarias, impulsando la desregulación y privatización de las estaciones de la región fluviomarítima, un marco de gestión, administración y explotación privada para favorecer la modernización del sector. En la actualidad, hay más de 70 terminales en el tramo vital. Una visión integral de la gestión de seguridad del transporte marítimo implica una interacción de todos los actores involucrados para el mantenimiento de la competitividad de una economía de escala que plantea reducir costo por cada unidad transportada.
La Secretaría de Transporte, como Autoridad Portuaria Nacional surgida de la ley 24.093, tiene a su cargo el establecimiento del marco normativo en materia de infraestructura y explotación portuaria. Por otra parte, las Administraciones Portuarias son responsables directas, ante la Autoridad Portuaria Nacional o la Prefectura, según corresponda, del cumplimiento en las terminales de las disposiciones del Régimen de Seguridad Portuaria y los planes de contingencia. De esta manera, autoridades, operadores de puerto y servicios, armadores, agentes marítimos, productores, exportadores, etc integrarán su esfuerzo e interés para que la mayor dimensión de las operaciones se acompañen de una mejor calidad de la seguridad.
La coordinación, la transparencia, la participación efectiva del usuario, la celeridad administrativa y la modernización tecnológica, son los ejes de retroalimentación de la gestión indicada, como forma de garantizar flexibilidad en las reglas y mayor autonomía en los subsistemas, pero manteniendo los niveles de seguridad por todos deseados.
3.6.Los instrumentos regulatorios.
La Resolución A.924(22) de la Organización Marítima Internacional (OMI), del 20 de Noviembre de 2001, sobre el "EXAMEN DE LAS MEDIDAS Y PROCEDIMIENTO PARA PREVENIR ACTOS DE TERRORISMO QUE PONEN EN PELIGRO LA INTEGRIDAD PERSONAL DE LOS PASAJEROS Y DE LA TRIPULACIÓN Y LA SEGURIDAD DE LOS BUQUES", conjuntamente con la Resolución OMI 1373 del 28 de setiembre del 2001, es el principal instrumento adoptado por la oganización como respuesta al terrorismo internacional. Sin embargo, estas medidas reconocen como antecedentes otros instrumentos afines, tales como:
- Resolución A.584(14): "Medidas para prevenir los actos ilícitos que amenazan la seguridad del buque y la salvaguarda del pasaje y su tripulación."
- Circular MSC/Circ.443: "Medidas para prevenir los actos ilícitos contra pasajeros y tripulantes a bordo de los buques."
- Circular MSC/Circ.754: "Seguridad de los buques de pasaje de transbordo rodado."
- "Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima y su Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental (adoptados ambos en Roma en 1998)".
- Resolución A.871 (20), Titulada " Directrices sobre la asignación de responsabilidades para tratar de resolver con éxito los casos de polizonaje".
- Resolución A.872 (20), Titulada " Directrices para la prevención y supresión del contrabando de drogas, sustancias psicotrópicas y productos químicos precursores en buques dedicados al transporte marítimo internacional".
- Circular MSC/Circ.622/Rev.1" Recomendaciones a los gobiernos para prevenir y reprimir los actos de piratería y robo a mano armada perpretado contra los buques".
- Circular MSC/Circ.623/Rev.2 "Directrices para propietarios y armadores de buques, capitanes y tripulaciones sobre la prevención y represión de actos de piratería y robos a mano armada perpretados contra los buques".
El Grupo de Trabajo Interperíodos, aprobado por el Comité de Seguridad Marítima, toma en cuenta estas anteriores disposiciones, conjuntamente con el proyecto de enmienda a los capítulos V y XI del Convenio SOLAS, a examinarse en diciembre de 2002 y cuyos términos se espera entren en vigor el 1º de Julio de 2004.
En nuestro país la defensa activa y preventiva de los siniestros respecto al buque e instalaciones portuarias se halla regulada por un conjunto de leyes entre las que se destaca la ley 24.059 como marco de la seguridad interior, el decreto 890/80 y la ley 18.398 que define esta seguridad como lo que corresponde "a todo lo relacionado con la alteración de la tranquilidad y paz públicas (orden público), la custodia de los bienes físicos del estado y de los particulares, y a la violación de las leyes que ofendan la soberanía o atenten contra la seguridad nacional".
Las enmiendas proyectadas al Capítulo XI "MEDIDAS ESPECIALES PARA INCREMENTAR LA SEGURIDAD Y PROTECCIÓN MARÍTIMAS" son:
Parte 1. Medidas especiales para incrementar la seguridad marítima.
- Número de IMO de identificación de buques
- Registro sinóptico contínuo.
- Responsabilidad específica de las compañías.
Parte 2. Medidas especiales para incrementar la protección marítima.
- Adopción del "Código Internacional para la protección de los buques y las instalaciones portuarias" (Código PBIP) - Parte A. De cumplimiento obligatorio y Parte B recomendatorio.
- Prescripciones aplicables a los buques.
- Medios de alerta de protección del buque.
- Prescripciones relativas a las instalaciones portuarias.
- Medidas de control para garantizar la protección.
Otro aspecto importante es el proyecto de Código PBIP. Esta norma promueve una mejora en la protección de buques y zonas portuarias, como forma de brindar seguridad a todas las operaciones relacionadas al transporte marítimo. El código ofrece un método para la evaluación de riesgos, ponderando el intercambio de información entre el Estado, la empresa, los responsables de las instalaciones portuarias y los buques.
Se trata así de identificar las amenazas y determinar la vulnerabilidad de las instalaciones, en un proceso continuo de evaluación de los sistemas, los procedimientos, las comunicaciones, la infraestructura del transporte y los servicios portuarios. Estas prescripciones se completan con planes de seguridad para el buque: Ellos son: los Planes de Protección de los Buques (PPB), los Oficiales de Protección de los Buques (OPB), los Oficiales de las Companías para la Protección Marítima (OCPM) y ciertos equipos cuyo uso será obligatorio a bordo.
Respecto a las instalaciones portuarias también se preveen Planes de Protección de las Instalaciones Portuarias (PPIP) y los Oficiales de Protección de las Instalaciones Portuarias (OPIP).
Se establecen TRES niveles de seguridad: NIVEL I: Grado de precaución de seguridad por tomarse cuando, aunque posible, es improbable la amenaza de un acto ilícito contra un buque o una terminal. NIVEL II: Grado de precaución de seguridad por tomarse cuando es posible la amenaza de un acto ilícito contra un buque o terminal y la información indica que es probable que actúen terroristas en dicho sentido. NIVEL III: Grado de precaución de seguridad por tomarse, cuando es probable o inminente la amenaza de un acto ilícito contra un buque o terminal y la información indica que terroristas han elegido blancos específicos.
Vemos que se reafirma el rol del Estado en la materia, al asignársele la responsabilidad de establecer el nivel de protección correspondiente, en función de la relación de seguridad entre el buque y la instalación portuaria.
Al fijarse un sistema de reconocimientos, verificación, certificación y control para garantizar el cumplimiento de sus medidas de protección, también se consolidan las prescripciones de SOLAS al respecto. A partir de la vigencia de los nuevos instrumentos, la Autoridad del Estado Rector del Puerto, en nuestro país la Prefectura, incorporará a sus responsabilidades actuales, relativas a los procedimientos de supervisión que responden a los diferentes memorandum de entendimiento y acuerdos, el control del cumplimiento de las medidas de protección. Aquí debe tenerse en cuenta que tales medidas podrán incluir, aunque no de manera exclusiva, la demora o detención del buque, la restricción de sus operaciones, la expulsión de un puerto o la denegación de su entrada.
Debe también tenerse en cuenta la plena vigencia del "REGIMEN DE LA NAVEGACIÓN MARÍTIMA, FLUVIAL Y LACUSTRE (REGINAVE) - decreto 4.516/73 - y del "REGIMEN DE LA SEGURIDAD PORTUARIA" (REGISEPORT) -decreto 890/80
3.7. La tecnología involucrada.
El Subcomité de Seguridad de la Navegación de la OMI, en su 48° período de sesiones (NAV48), del 8 al 12 de julio de 2002, trató los temas de instalación de un sistema de "alerta de protección del buque" y "sistema de identificación automática de larga distancia" (SIA larga distancia), decidiendo para el primer caso prorrogar el tratamiento del tema a la reunión interperíodos sobre protección marítima. Esto es durante setiembre de 2002.
El Grupo de Trabajo, sobre la base de las "Recomendaciones sobre las normas de funcionamiento", procurará entonces definir los criterios de implementación de estos nuevos sistemas de "alerta", diferenciándolo del tradicional concepto de "alarma". Deberá también distinguir la identificación de un ataque de "piratería o ataque armado" de un "ataque terrorista".
Simultáneamente, se determinará el destinatario de la comunicación de alerta: el país de bandera del buque o el país ribereño, o ambos simultáneamente, dejando debidamente establecido el mecanismo de respuesta, tales como la recepción en tierra por una autoridad competente, para la intervención más adecuada, o la continuación de la activación de la alarma, o la comunicación a otros buques.
Se prevee un mecanismo de activación de la transmisión del alerta, similar a lo ya establecido por la Resolución A.694(17), basado en una alimentación originada en la fuente de energía eléctrica principal del buque y, simultáneamente, en una fuente adicional que deberá contar con dos puntos de activación, como mínimo (puente y otro), como modo de evitar su activación accidental. En este caso, la transmisión incluirá códigos identificadores similares a los procedimientos del Servicio Mundial de Socorro y Seguridad Marítima SMSSM.
El SIA larga distancia proyectado prevé un sistema de interrogación secuencial semejante al INMARSAT-C distinto de un sistema de transmisión, requiriendo las comunicaciones en ondas decamétricas de un equipo que automáticamente seleccione la frecuencia de funcionamiento correcta, a fin de proporcionar una interfaz de fácil utilización para el usuario y encriptada de manera de mantener la confidencialidad de la información. La seguridad y la confidencialidad constituyen los requisitos básicos del equipamiento, de manera de identificar, garantizar la información, y limitar la comunicación únicamente a los corresponsales con intervención directa en el alerta.
Debe destacarse que los sistemas de identificación automática (SIA) alcanzan no sólo a los buques de navegación marítima internacional de arqueo bruto igual o mayor a 300 toneladas y buques de pasaje, sino que también resultará recomendado a los buques que no efectúen viajes internacionales y posean un arqueo bruto igual o superior a 500 toneladas. Los buques de navegación marítima nacional de arqueo inferior a 500 toneladas y las embarcaciones de recreo o placer podrán optar por la instalación de un equipamiento aprobado clase B (Resolución MSC (76).
En nuestro país, los Servicios de Tráfico Marítimo (VTS) establecidos y operados a los largo del litoral marítimo y fluvial, proporcionan a los buques información hidrometeorológica y la relacionada con el tráfico y la situación del área de navegación y posibles peligros que puedan afectar al tránsito seguro del buque. Estas comunicaciones y el intercambio de información entre los servicios de tráfico marítimo y el buque mantienen actualizadas las derrotas, favorecen el seguimiento de los planes de protección y la asistencia de búsqueda y salvamento.
3.8. La gente de mar y el personal portuario.
La identificación del personal embarcado ya se halla normado en el Convenio de Formación y Titulación, que exige a las partes del Convenio contar con registros certificados y refrendos expedidos a capitanes, oficiales y demás gente de mar con fines de autenticación de veracidad y validez. En nuestro país, la Dirección de Policía de Seguridad de la Navegación de Prefectura posee una base de datos actualizada con la información disponible y pública.
Respecto al personal portuario, con motivo de la desregulación operada a partir del Decreto 817/92, en la República Argentina no existe un registro de la totalidad de las personas que desarrollan actividades en forma directa o indirecta en el puerto. Se dispone solamente de listados de personas autorizadas a realizar ciertas actividades reguladas.
4. Conclusiones y propuestas
4.1 Conclusiones
- Los desafíos a la seguridad por la irrupción del terrorismo en el nuevo escenario internacional, se hallan estrechamente imbricados al desarrollo de los países, por afectar la producción y comercialización de sus economías.
- En países en que la mayor parte de las exportaciones básicas de su economía se realiza por agua, la seguridad portuaria como un segmento de la seguridad de la navegación, constituye una tutela irrenunciable del poder de policía de los Estados.
- EEUU, bajo referencias de la Circular MSC/CIR 443 OMI, ha incorporado nuevas normas a su CFR, estableciendo operativos de control y fiscalización en sus puertos y terminales, extendiendo su esfera de interés a los puertos, buques mercantes y cargas de países extranjeros, como potenciales amenazas a su propia seguridad.
- En diciembre de 2002 la OMI recomendará enmiendas significativas a los capítulos V y XI del SOLAS, un "Código Internacional para la Protección de Buques e Instalaciones Portuarias", control de contenedores e identificación de gente de mar y personal portuario.
- La seguridad económica en la región del cono sur por su posición excéntrica al tráfico mundial, es considerada como un aspecto o dimensión de la seguridad en su propio derecho.Su vulneración provoca consecuencias negativas al comercio y contribuye al deterioro del medio ambiente.
- En el MERCOSUR, se ha incrementado el tránsito del transporte terrestre, marítimo y fluvial de cargas y pasajeros, elevando los riesgos de accidentes y otras interrupciones que demoran la entrega de mercaderías, afectan la competitividad de los productos y provocan eventualmente derrames de hidrocarburos o mercancías peligrosas. En facilitación del comercio, los países de la región han priorizado políticas públicas de seguridad basadas en prevención y disuasión, con controles inteligentes de fronteras, puertos, aeropuertos y corredores bioceánicos.
- Los efectos negativos que al sector de líneas de crucero ocasionan los riesgos de atentados, se traducen en cancelación de reservas, desvíos de ruta, demora de inversiones en servicios, etc podrían manifestarse con mayor intensidad en el país, con el consiguiente perjuicio económico y financiero, si no se transmiten a las entidades que nuclean al turismo y público en general, las garantías indispensables de su desarrollo en un marco de seguridad adecuado a las circunstancias imperantes.
- Por los puertos de nuestro país se registra un movimiento anual de 2,5 millones de pasajeros. En el corriente año estos guarismos se incrementaron significativamente.
- A partir de setiembre de 2001 Argentina ha potenciado la prevención general y protección de los espacios marítimos y fluviales de jurisdicción nacional y puertos. Atendiendo especialmente a las personas, los muelles operativos, los servicios, las responsabilidades, el equipajes y la carga, implementó un sistema de evaluación de riesgo del nivel II OMI.
- Incrementar aún más la seguridad marítima y portuaria implica costos y demoras para dar cumplimiento a las medidas propuestas. Los sectores de la producción, comercio y servicios, aún ratificando su identificación con la estrategia general de seguridad planteada y de la importancia de actuar en un macroambiente de tranquilidad y garantía de desenvolvimiento, observan con preocupación toda regulación adicional.
- Las importaciones en Argentina se hallan marcadamente disminuídas como consecuencia de la situación económica desfavorable del país. En el período 2001 - 2002 se ha producido una caída del 34 % en movimiento de contenedores. La estructura de costos de bienes y servicios transables presenta dificultad para asumir costos voluminosos adicionales.
4.2 Propuestas
- Conciliar las nuevas normativas con la fluidez del tráfico comercial. Bajo aplicación irrestricta de los reglamentos de navegación y puertos, es esencial mantener alianzas estratégicas para continuar evitando las demoras, los altos fletes, las demandas por lucro cesante, y el mantenimiento en niveles aceptables de las externalidades negativas.
- Los nuevos procedimientos para seguridad en la interfase buque-puerto deben contemplar la confluencia de intereses sectoriales, articulando el equilibrio de las obligaciones de los buques, las empresas de navegación, las compañías de turismo internacional y la responsabilidad pública del Estado.
- Considerando las distintas reacciones comerciales e impactos en los países afectados por el terrorismo y el consiguiente perjuicio a la economía, resulta de vital interés garantizar el tránsito de personas en grandes cruceros turísticos a través del sistema portuario argentino.
- En política de control de contenedores, se pondera el marco del convenio internacional de seguridad de contenedores y la institucionalización de la ley de transporte multimodal. Deberá implementarse el monitoreo selectivo con tecnologías que permitan su rápida ubicación, individualización y respuesta ante contingencias.
- La mejora comprobada en los últimos años en la gestión de la seguridad operacional del buque y el puerto debe sostenerse en el nuevo escenario de riesgo. La supervisión integrará las actividades del practicaje, remolque, amarre, lucha contra incendios, reparaciones, gestión de agua de lastre, recepción de residuos oleosos, tratamiento de basuras, suministro de combustible, lubricantes, agua potable, alimentos, operaciones embarco desembarco de pasajeros y planes de contingencia para prevenir la contaminación.
- La seguridad pública incorporará todos aquellos elementos tecnológicos, tales como detectores portátiles, capaces de enfrentar con éxito las nuevas amenazas a las áreas portuarias, como son el terrorismo marítimo, el contrabando de drogas , materiales sensibles o estratégicos, tráfico ilícito de inmigrantes por mar, actos de piratería, robo a mano armada perpetrados contra los buques y demás delitos convencionales.
- En la implantación del sistema de identificación automática (SIA), es importante la disponibilidad de un servidor nacional que concentre la conexión de las instalaciones de Prefectura, consorcios portuarios o de terceros y a la vez permita el intercambio automático de información de cualquier buque que se encuentra dentro del sistema.
- Para dar cumplimiento al número OMI de identificación del buque, la Prefectura, como Administración del Estado de Abanderamiento, podrá verificar su cumplimiento en oportunidad de los reconocimientos e inspecciones reglamentarias.
- En Argentina la implementación del Registro Sinóptico Continuo (RSC) no ofrece mayores dificultades de orden práctico ni de procedimiento ya que el Registro Nacional de Buques posee hoy información registrada en la ficha matriz de cada unidad.
- El plan de protección del buque, deberá asegurar una planificación y un compromiso de todos los actores con desempeño en estas actividades, según los términos del código PBIP. La Autoridad Marítima es responsable de la conformidad al procedimiento de reconocimiento y certificación estipulado.
- El plan de protección de las instalaciones portuarias (PPIP) será parte integrada del plan de protección del puerto (PPP) o de otros planes de puerto para situaciones de emergencia, tales como el plan de contingencia de la ordenanza marítima N° 8/98.Los mecanismos de participación de la comunidad portuaria, marítima y fluvial puede concretarse a través de comités de protección.
- En la ejecución de las nuevas prescripciones, el intercambio y la cooperación técnica entre las Autoridades Marítimas de la región, a través de Red Operativa de Cooperación Regional de Autoridades Marítimas ROCRAM y Acuerdo Latinoamericano de Viña del Mar, es el camino más apropiado para que el tráfico comercial por agua logre seguridad bajo estándares globales de calidad y eficiencia.
- Para el reconocimiento, verificación, certificación y control, la Autoridad del Estado Rector del Puerto, incorporará a sus responsabilidades actuales, las nuevas prescripciones. Las medidas podrán incluir, la demora o detención del buque, la restricción de sus operaciones, la expulsión de un puerto o la denegación de su entrada.
- Corresponde extender a los Servicios de Tráfico Marítimo establecidos y operados por la Autoridad Marítima en el litoral marítimo y fluvial, la implementación generalizada de los Centros Control de Tráfico (VTS) , acorde exigencias internacionales, como así también la optimización de los Avisos a los Navegantes.
- En materia de contaminación, es imperativo concretar las instalaciones de hidrocarburos previstas en el Convenio Internacional MARPOL y la ley argentina 22.190.
Fuente:
Ponencia preparada para el V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, 1 al 3 de octubre de 2002