Título: La Tipificación Jurídica de una Amenaza Transnacional y la Cooperación Regional en materia de Seguridad: El Terrorismo y la Ratificación del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional en América Latina
Fecha: 01/10/2002
Idioma: español
LA TIPIFICACIÓN JURÍDICA DE UNA AMENAZA TRANSNACIONAL Y LA COOPERACIÓN REGIONAL EN MATERIA DE SEGURIDAD: EL TERRORISMO Y LA RATIFICACIÓN DEL ESTATUTO DE ROMA DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL EN AMÉRICA LATINA
Abog. Lic. Emiliano J. Buis(1)
Introducción
El pasado 11 de septiembre, la opinión pública mundial se vio enfrentada al horror. A través de las cámaras, cada individuo experimentó nuevas dimensiones de un desafío de larga data. El atentado contra las torres gemelas en Nueva York constituyó un incidente de significaciones inauditas para las relaciones interestatales de comienzos de siglo. Con ello, a partir de los eventos que se desencadenaron entre Estados Unidos, el grupo Al-Qaeda, el Estado de Afganistán y el gobierno de los Talibán, el derecho internacional se ve inesperadamente envuelto en renovadas discusiones teóricas: la legalidad del uso de la fuerza,(2) la legítima defensa,(3) el peso de los nuevos actores internacionales y la naturaleza de las amenazas contra la defensa nacional y la seguridad son sólo algunos de los ejes temáticos de discusión que se actualizaron a partir de estos acontecimientos. El fenómeno del terrorismo transnacional adquiere una trascendencia desconocida hasta el momento.
Tiempo después, superada la conmoción, se origina la tarea de análisis. Nuestra propuesta, en este sentido, consiste en vincular esta re-dimensión pública del terrorismo con los recientes avances en materia de derecho internacional penal. La creación de la Corte Penal Internacional, a partir de la entrada en vigor del Estatuto de Roma, justifica repensar el lugar que ocupan los actos terroristas como crímenes del derecho internacional, sobre todo teniendo en cuenta la gravedad que puede revestir un ataque de objetivos civiles por células organizadas de violencia. Con este propósito, nos dedicaremos en primer lugar a mostrar las dificultades que supone definir el terrorismo internacional; en segundo lugar, estudiaremos los pasos efectuados durante las negociaciones del Estatuto de la CPI en cuanto a su ámbito de aplicación material, para finalmente contrastar las particularidades del terrorismo con los crímenes previstos en el seno del tribunal. Nuestras conclusiones reflejarán si, efectivamente, podemos incluir el juzgamiento de actos terroristas dentro de la competencia convencionalmente establecida para la nueva Corte.
El Terrorismo Internacional
La desconfianza que suscita llegar a una solución jurídica, nacional o internacional, frente a la amenaza del terrorismo, surge en gran medida de los inconvenientes ínsitos que plantea su definición.(4) Con excepción de algunos instrumentos aislados, como la Convención de Terrorismo de 1937 u otros convenios especializados(5) que regulan algunos aspectos puntuales de su manifestación(6), no hay ningún texto jurídico vinculante que defina al terrorismo como crimen internacional;(7) en el seno de las Naciones Unidas, coexisten hoy doce propuestas de definición que no encuentran consenso. Sin embargo, algunos autores han sugerido algunos intentos de delinear su sentido. CHADWICK (8), por ejemplo, señala que toda "ofensa terrorista" incluye aunque no se limita a esto- aquellos "actos de violencia o privaciones de libertad dirigidos contra personas o su propiedad con un fin político". El Dr. BARTOLOMÉ (9) cita la definición de DEUTSCH (1997), que consideramos más precisa: "son actos de violencia cometidos contra personas inocentes o no combatientes con la intención de obtener fines políticos a través del terror y la intimidación". Advertimos en estas nociones elementos comunes: la violencia, las personas como víctimas y el fin (de índole político), aunque la segunda manifiesta la ventaja de incorporar, también, una referencia a los medios utilizados (el terror o la intimidación), aspecto esencial de su contenido.
En el ámbito regional europeo, se ha llegado recientemente a una definición posible. Así, de acuerdo con la Unión Europea, el terrorismo abarca "los actos intencionales que, por su naturaleza o contexto, puedan lesionar gravemente a un país o a una organización cuando su autor los cometa con el fin de: intimidar gravemente a una población, obligar indebidamente a los poderes públicos o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo, desestabilizar gravemente o destruir las estructuras políticas fundamentales, constitucionales, económicas o sociales de un país o de una organización internacional".Algunos comentarios surgen de la definición: por un lado, no encontramos una referencia explícita al terror, que es el medio necesario para la manifestación de los actos. Por lo demás, vemos dos tendencias contradictorias en la noción: la amplitud suministrada por el rechazo de un concepto centrado en las finalidades políticas (ya que abarca otros aspectos) se ve contrapuesta a la restricción que implica acotar las víctimas (sólo se habla de países -término no jurídico y de organizaciones internacionales).
En el ámbito americano, por su parte, encontramos la reciente aprobación de un Proyecto de Convención Interamericana contra el Terrorismo (Bridgetown, 3 de junio de 2002), cuyo artículo 1 ("La presente Convención tiene como objeto prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo") se ve desafectado por la exclusión de una definición: el art. 2 sólo prevé que se considera delito de genocidio "aquellos establecidos en los instrumentos internacionales" que se mencionan en los incisos siguientes.
Más allá de las dificultades que plantea una definición convencional, puede hablarse de una verdadera evolución que, con el tiempo, permite hoy asegurar que se trata de un delito bajo el derecho internacional consuetudinario. Si bien antes de consideraba que el terrorismo internacional no daba lugar a la jurisdicción universal a causa de la falta de una definición concreta en derecho,(10).Hoy en día, las resoluciones de la Asamblea General adoptadas por consenso,(11) así como la reiterada calificación de los actos terroristas como amenazas contra la paz o la seguridad internacional por parte del Consejo de Seguridad nos hacen sostener lo contrario.(12)
Una solución contraria, sin embargo, puede desprenderse del holding del caso Mouammar Khadafi, en el que la Corte de Casación Francesa -a través de una sentencia poco fundamentada de sólo tres páginas de extensión- aceptó que en tanto autoridad gubernamental de Libia, el acusado tenía derecho a una inmunidad propia del ejercicio de sus funciones. Así, a través de una distinción, la Corte sostuvo que, a diferencia de lo que sucede con los 'crímenes internacionales', el terrorismo no da lugar a una excepción al principio de la inmunidad de los jefes de estado.(13)
Esta antítesis nos indica que debemos rechazar las posturas extremas, y optar por una postura intermedia adecuada a las complejidades del tema. Así, fuera de esta disparidad interpretativa, parece evidente que el terrorismo se encuentra en un punto medio entre lo que son crimina iuris gentium, como el genocidio o la tortura, y otros delitos transnacionales de naturaleza convencional, como el tráfico de estupefacientes o el lavado de dinero.(14) En este sentido, nadie dudaría que cuando un acto de terrorismo es lo suficientemente importante sea por su gravedad intrínseca, por sus consecuencias en la pérdida de vidas humanas, así como por sus proporciones- constituye una violación al derecho internacional consuetudinario.(15) Los actos surgidos durante los últimos meses en el seno del fundamentalismo árabe(16), como el ataque de las Torres Gemelas por parte del grupo Al-Qaeda(17) parecen haber alcanzado un grado de violencia y extensión tal que los colocaría dentro de esta categoría.
La Corte Penal Internacional
En 1998, a través de la firma del Estatuto de Roma, asistimos por primera vez a la consagración jurídica convencional de un tribunal internacional capaz de penalizar individuos que hayan cometido crímenes vistos como "graves" por la comunidad universal. Lejos quedan los criticables antecedentes de Nuremberg y Tokio, acusados de ser cortes impuestas por los vencedores tras la Segunda Guerra Mundial, y los actuales de la ex Yugoslavia y Ruanda, creaciones discutidas del Consejo de Seguridad. Ahora los Estados mismos se han puesto de acuerdo, a través de su manifestación de voluntad por excelencia: un tratado. Así, efectuados los sesenta depósitos de ratificaciones requeridas en su art. 126, el Estatuto entró en vigor el 1 de julio de este año.
El punto que nos interesa, a los efectos del presente trabajo, se vincula con el campo de aplicación ratione materiae de la Corte Penal Internacional, es decir, los crímenes previstos en el Estatuto. De acuerdo al art. 5 del instrumento, la competencia de la Corte se limita a los actos criminales más graves para el conjunto de la sociedad internacional, que son descriptos en cuatro incisos: el genocidio, los crímenes contra la humanidad, los crímenes de guerra y la agresión; debe tenerse en cuenta que este último delito está por el momento excluido del campo de aplicación del tribunal porque su definición no fue aún consentida por los Estados.
Hay que considerar, sin embargo, que la redacción de esta lista taxativa es el resultado de prolongados debates, y precisamente, durante las negociaciones, se prestó especial atención a la discusión sobre la conveniencia de introducir dentro de la competencia del tribunal algunos delitos previstos en documentos convencionales.(18) Frente a la posición negativa liderada por Estados Unidos,(19) los representantes acreditados de algunos Estados del tercer mundo, tales como Algeria, India, Sri Lanka y Turquía, instaron a la incorporación del terrorismo dentro de las categorías de crímenes incluidos en el Estatuto de Roma. Algunas delegaciones -como la Federación Rusa- propusieron que se introdujera al terrorismo en la enumeración de los crímenes, pero sólo cuando revistieran una gravedad especial, y no tratándose de casos aislados de secuestros o incidentes menores.(20)
A través de una comparación de la legislación interna de ciertos Estados -tales como Irán, los Estados Unidos o Cuba, un autor como SILVERMAN (1997) advierte que la normativa doméstica es insuficiente para lidiar con el crimen de terrorismo.(21) Sostiene que recurrir a una justicia extraterritorial implica una respuesta efectiva en la necesidad de alcanzar y castigar al enemigo, incluso cuando éste se encuentre en el territorio de estados que no pueden o no quieren ejercer el control exigido por el derecho internacional.(22) La pregunta, entonces, es si es posible interpretar que, dentro de los crímenes expresamente previstos en el Estatuto de Roma, pueden incluirse determinadas modalidades de terrorismo.
Algunos aspectos del nuevo sistema judicial se presentan como polémicos. El art. 12 del Estatuto de Roma, por caso, es importante ya que brinda una posibilidad doble para que se abra la jurisdicción del tribunal: respondiendo a la base estricta de la voluntad estatal, que cimienta la estructura, la Corte puede ejercer su jurisdicción respecto de aquellos actos tipificados en el convenio que hayan sido cometidos en el territorio de algún Estado Parte o bien por parte de algún individuo que sea nacional de alguno de los Estados Parte. Esta disposición, que origina las críticas de los Estados Unidos al sistema, plantea una cierta restricción al principio de complementariedad que atraviesa todos los artículos: un nacional de un tercer Estado que no manifestó su consentimiento en obligarse por el tratado, puede ser sometido a la CPI si cometió crímenes graves fuera de su país, con tal que el Estado de ese territorio haya ratificado el Estatuto. Es interesante que, en este sentido, si el terrorismo hubiese estado expresamente incluido como delito, los acusados de la realización de estos actos podrían ser sometidos tanto por decisión del Estado cuya nacionalidad poseen o bien por el Estado en cuyo espacio físico fueron llevados a cabo los actos de violencia.
Entendiendo el terrorismo transnacional en los términos mencionados, queda claro que ciertos crímenes previstos en el Estatuto no pueden incluirlo. Así, el genocidio, por ejemplo, que retoma la definición de la Convención de mediados de siglo, es concebido (en el art. 6) como los actos cometidos con la intención de destruir, parcial o totalmente, un grupo nacional, étnico, racial o religioso. La exclusión estricta de la naturaleza política del grupo, así como la consideración de la jurisprudencia de los tribunales ad-hoc (a partir de las sentencias en los casos Kambanda y Akayesu del Tribunal para Ruanda), referida a que la actividad genocida exige en cierta medida una intención planificada desde el aparato estatal, aparta a los actos terroristas de su concepto.
En cambio, los crímenes de guerra (art. 8), entendidos como las infracciones graves al derecho internacional humanitario, pueden incluir en su conceptualización a los actos terroristas, siempre y cuando se den éstos en el marco de un conflicto armado, sea internacional o interno. Desde este punto de vista, advertimos que en los Convenios de Ginebra de 1949 y en sus Protocolos Adicionales de 1977, aunque no existe una referencia directa al terrorismo, está prohibido utilizar el terror como medio de ataque a la población civil. De esto, entonces, podemos desprender que los actos terroristas pueden constituir una violación al derecho de la guerra, y por ende son susceptibles de ser juzgados en el ámbito internacional. Sin embargo, debe notarse que el supuesto de la comisión de ofensas terroristas en el seno de conflictos armados es sólo abarcativo de un porcentaje de situaciones, dado que gran parte de los ataques por su característica inherente de ser sorpresivos- se producen en tiempos de paz.
Por ende, y tal vez por resultar la noción más amplia, tal vez el crimen previsto en el Estatuto de Roma que más se puede vincular con el terrorismo es el "crimen contra la humanidad", como sugieren conocidos internacionalistas como Pellet o Cassesse. El art. 7 define a estos delitos en tanto "cualquiera de los siguientes actos cometidos en el marco de un ataque generalizado o sistemático contra toda población civil y en conocimiento de ese ataque": los incisos aclaratorios incluyen el asesinato, la exterminación, la reducción a esclavitud, la deportación o transferencia forzada de población, tortura, violación, entre otros. Queda claro que la gravedad de la ofensa está dada por el hecho de que la acción debe ser masiva o bien organizada de acuerdo a un plan ordenado (siendo los caracteres de generalización y sistematicidad de índole meramente alternativos, y no acumulativos). Además, se ve que la figura delictual, que originalmente pensada con exclusividad para cubrir los crímenes contra los derechos humanos cometidos por los propios gobiernos, no queda restringida, según la noción incluida en el Estatuto, a la actividad estatal.(23) La actuación de grupos no gubernamentales, que impliquen atentados indiscriminados contra personas civiles, queda entonces tipificada bajo esta concepción teórica de "crímenes de lesa humanidad". Desde este punto de vista, parecería adecuada para abarcar los actos terroristas de gravedad, tal como el del 11 de septiembre.
América del Sur y la Cpi: El punto de partida para una Estrategia Jurídica Contra el Terrorismo
Hemos visto que los avances recientes en materia convencional sobre terrorismo no brindan una solución expresa a la definición del crimen, ni prevén disposiciones generales sobre la criminalización de los actos. No obstante, la trascendencia pública de la CPI determina otra corriente que fluye en sentido inverso: la existencia de una considerable preocupación de la mayor parte de los países del globo por consolidar una justicia que se extienda más allá de sus propias fronteras.
En el ámbito sudamericano, este interés se vislumbra a través de creciente ratificación del Estatuto de Roma por parte de los Estados. Nuestro país, por ejemplo, luego de participar de manera activa en el proceso de establecimiento de la CPI, aprobó el Estatuto por el Poder Legislativo a través de la Ley 25.390 (EDLA, 2001-A-32), y su instrumento de ratificación fue depositado el 8 de febrero de 2001. La intención de profundizar este camino se evidencia, además, en el rápido establecimiento de una Comisión el 29 de septiembre de 2000 (Res. 930/00) con el objeto de estudiar y adaptar la legislación interna de implementación. Los esfuerzos de este trabajo interministerial llevaron a la redacción de dos anteproyectos de ley.
La República Federativa del Brasil, a su vez, también aprobó en su Congreso el Estatuto el 6 de junio de este año (Decreto Legislativo 112/2002) y depositó su instrumento de ratificación seis días después. En cuanto a Chile, de acuerdo a informaciones del Grupo Chileno de Iniciativa por la CPI y del capítulo chileno de Acción Mundial de Parlamentarios, la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados inició en junio el debate sobre el Estatuto de Roma. Bolivia, por su parte, ratificó el Estatuto el pasado 27 de junio y Uruguay al día siguiente, mientras que Paraguay ya lo había hecho el 14 de mayo de 2001, convirtiéndose en el trigésimo primer Estado en hacerlo.
En síntesis, podemos advertir, a partir del examen expuesto, que la posible incorporación del terrorismo en el campo de actuación jurisdiccional de la CPI, cuando implica una acción grave contra la población civil, constituye una base jurídica compartida para los países del Cono Sur. Esto supone una doble ventaja: por un lado, contribuye a acelerar el proceso regional de armonización legislativa en materia penal, a través de la determinación de normas comunes de tipificación y sanción. Una vez que la Corte esté en pleno funcionamiento -lo que se materializará a principios del año próximo- cualquiera de los Estados sudamericanos, por el hecho de haber ratificado el Estatuto, podrá juzgar en su territorio o, en su defecto, someter a la CPI a los acusados de causar actos terroristas graves en su territorio, independientemente de la nacionalidad de los imputados.
En segundo lugar, y en modo indirecto, estamos convencidos de que todo esto puede implicar un avance certero en la lucha contra el terrorismo, al permitir evaluar -desde el derecho internacional- parámetros de acción en el continente y comenzar a pensar, aún a falta de definiciones concretas, una estrategia consensuada frente al creciente avance de las amenazas transnacionales.
1. Abogado y Licenciado en Letras (Universidad de Buenos Aires). Maestrando en Defensa Nacional (EDENA).
2. CHARNEY, Jonathan I. "The Use of Force against International Terrorism and International Law", The American Journal of International Law, vol. 95, issue 4, 2001; pp. 835-839.
3. FRANCK, Thomas M. "Terrorism and the Right of Self-Defense", The American Journal of International Law, vol. 95, issue 4, 2001; pp. 839-843.
4. GUILLAUME "Terrorisme et droit international", Recueil des Cours, vol. 215 (1989-iii), pp. 287-416.
5. Aceptamos aquí la denominación suministrada en BANTEKAS, Ilias, Susan NASH & Mark MACKAREL. International Criminal Law, London - Sydney: Cavendish Publishing Limited, 2001; p. 234.
6. Acerca de los diversos instrumentos que penalizan algunos aspectos del terrorismo internacional, ver ELAGAB, Omer Y. International Law Documents relating to Terrorism, London: Cavendish, 1997 (19951); HAN, Henry H. (ed.) Terrorism and Political Violence: Limits and Possibilities by Legal Control, New York: Oceanía Publications, 1993. Sobre el tema, pueden consultarse las bibliografías, aún no estando actualizadas, de LAKOS, Amos. International Terrorism: A Bibliography, Westview Special Studies in National and International Terrorism, Boulder (CO): Westview Press, 1986; AA.VV. The Legal Aspects of International Terrorism/Les aspects juridiques du terrorisme international, Centre d'études et de recherché de l'Académie de droit international de La Haye, La Haye: Bibliothèque du Palais de la Paix, 1988.
7. Cf. BOURGUES HABIF, Catherine. "Le terrorisme international", en ASCENSIO, Hervé, Emmanuel DÉCAUX & Alain PELLET. Droit International Pénal, Centre de Droit International de l'Université Paris X-Nanterre, Paris: Éditions Pédone, 2000, 457-466; p. 458.
8. CHADWICK, Elizabeth. Self-Determination, Terrorism and the International Humanitarian Law of Armed Conflict, The Hague-Boston-London: Martinus Nijhoff Publishers, 1992; p. 2.
9. BARTOLOMÉ, Mariano. "El terrorismo internacional en los albores del s. XXI: posibles patrones de cambio", en ROMERO, Agustín M. (comp.) Las Nuevas Amenazas a la Seguridad, Buenos Aires: CARI-ENI, 2002, 129-158; p. 129.
10. Cf. Court of Appels of the District of Columbia, in re Tel-Oren v. Libyan Arab Republic, sentencia del 3 de febrero de 1984.
11. Res. AGNU 49/60 del 9-12-1994, "Declaración sobre medidas para la eliminación del terrorismo internacional"
12. Res. CSNU 1054 del 26-04-1996, preámbulo en párr. 8, Res. 1070 del 16-08-1996, preámbulo, párr. 10, Res. CSNU 1269 de 1999, preámbulo, párr. 8.
13. "...en l'état du droit international, le crime dénoncé, quelle qu'en soit la gravité, ne relève pas des exceptions au principe de l'immunité de juridiction des chefs d'État étrangers en exercice", sentencia del 13 de marzo de 2001, nº 1414, párr. 3.
14. ZAPPALÀ, Salvatore. "Do Heads of State in Office Enjoy Immunity from Jurisdiction for International Crimes? The Ghaddafi Case before the French Cour de Cassation", European Journal of International Law, Vol. 12, nº 3, 2001; pp. 595-612 (en la p. 609).
15. DINSTEIN. "Terrorism as an International Crime", Israel Yearbook of Humanitarian Law, vol. 19, 1989, p. 55.
16. Cf. LAQUEUR, Walter. The New Terrorism: Fanaticism and the Arms of Mass Destruction, New York: Oxford University Press, 1999; TAHERI, Amir. Holy Terror: the Inside Story of Islamic Terrorism, London: Hutchinson, 1987.
17. BODANSKY, Yossef. Bin Laden: the man who declared war on America, Rocklin (CA): Forum, 1999; ALEXANDER, Yonah & Michael S. SWETNAM. Usama bin Laden's al Qaida: Profile of a Terrorist Network, Ardsley (NY): Transnational Publishers, 2001; BERGEN, Peter L. Holy War, Inc.: Inside the Secret World of Osama bin Laden, New York: Free Press, 2001; HASIM, Ahmed S. "The World According to Usama bin Laden", Naval War College Review, vol. 54, issue 4, 2001, pp. 11-35; WEDGWOOD, Ruth. "Responding to Terrorism: the Strikes against bin Laden", The Yale Journal of International Law, vol. 24, issue 2, 1999, pp. 559-576; BERGEN, Peter L. "The bin Laden Trial: What did we learn?", Studies in Conflict and Terrorism, vol. 24, issue 6, 2001, pp. 429-434; TRUEHART, Carrie. "United States vs. bin Laden and the Foreign Intelligence Exception to the Warrant Requirement for Searches of 'United States Persons' abroad", Boston University Law Review, vol. 82, issue 2, 2002, pp. 555-601.
18. Ver la lista de delitos discutidos en el seno de los trabajos de la Comisión Preparatoria en UN Doc. A/AC.249/1997/L.5, pp. 16-17.
19. Cf. KROHNE, Steven W. "The United States and the World Need an International Criminal Court as an Ally in the War against Terrorism", Indiana International and Comparative Law Review, vol. 8, nº 2, 1998, 159-187, p. 166.
20. En este sentido, conviene advertir las declaraciones de la delegación rusa en los debates del Sexto Comité; UN Press Release L/2766 del 27-03-1996.
21. "Terrorism is not a crime to be tried and punished domestically (...) Something must be done. An International Criminal Court is the most appropriate forum to determine culpability and sentencing for terrorism (...) Those who argue against a definition of terrorism by reference or incorporation of treaties fail to recognize that offenses which can be classified as terrorism, such as air piracy or hijacking, have become violative of customary international law" (SILVERMAN, Craig. "An Appeal to the United Nations: Terrorism must come within the Jurisdiction of an International Criminal Court", New England International and Comparative Law Annuary, vol. 4, 1997, en www.nesl/edu/annual/vol4/cs.htm
22. REISMAN, W. Michael. "International Legal Responses to Terrorism", Houston Journal of International Law, vol. 22, issue 3, 1999, pp. 41-54.
23. SCHABAS, William. The International Criminal Court, Cambridge: Cambridge University Press, 2001; pp. 36-7.
Fuente:
Ponencia preparada para el V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, 1 al 3 de octubre de 2002