Juan Carlos Neves
Contraalmirante (R)
nevesar@yahoo.com.ar
Introducción
La legislación promulgada desde 1983 a la fecha en materia de Seguridad y Defensa ha hecho especial hincapié en diferenciar en forma taxativa estas responsabilidades del Estado Nacional y de fijar quienes las ejecutan (Ley 23.554/88 de Defensa Nacional y Ley 24.059/92 de Seguridad Interior). En esencia, las definiciones enunciadas en estas Leyes afirman que la Defensa responde a la necesidad de enfrentar agresiones de origen externo que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas y que la Seguridad, a la que se la especifica como "seguridad interior", apunta a resguardar los derechos de los habitantes, en el ámbito espacial de la República Argentina, implicando el empleo de las fuerzas policiales y de seguridad. Esta división funcional sólo acepta como excepción el empleo de las Fuerzas Armadas en el restablecimiento de la seguridad interior cuando, a criterio del Presidente de la Nación, el sistema de seguridad interior resulte insuficiente para el cumplimiento de sus objetivos (Art. 31, Ley 24.059/91).
Una división funcional de la naturaleza de la expuesta, basada en el origen de la agresión, despierta en los conflictivos escenarios actuales, tanto nacionales como internacionales, algunas reservas teóricas y prácticas.
Por un lado, situaciones como las creadas por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia constituyen agresiones capaces de afectar la integridad y la soberanía de una nación, a pesar de provenir del ámbito interno. Similar problema es generado por organizaciones de narcoproductores que explotan verdaderas "zonas liberadas" dentro de un país, movimientos organizados de grupos marginales que plantean reivindicaciones diversas a través de acciones de fuerza, movimientos autonomistas o secesionistas que emplean el terrorismo como método, etc.
Por otra parte se cuestiona desde un punto de vista práctico que Estados que poseen escasa capacidad de movilización por restricciones presupuestarias y limitaciones de recursos humanos y materiales, limiten su propia libertad de acción para emplear todos los elementos a su alcance para cumplir con sus responsabilidades.
La presente ponencia se basa en analizar un modelo que respetando el espíritu de las Leyes vigentes, establezca parámetros más flexibles para el empleo de los medios con que cuenta el Estado para solucionar los conflictos que afectan su normal funcionamiento, sin centrar toda la problemática en la procedencia y los objetivos de la agresión.
Antecedentes internacionales
La definición del término Seguridad Nacional adoptada por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos de América (EUA) expresa (traducción propia):
" Un término colectivo que engloba la defensa nacional y las relaciones exteriores de los Estados Unidos. Específicamente, es la condición provista por: a. una ventaja militar o defensiva sobre cualquier nación o grupo de naciones extranjeras, o b. Una relación favorable en relaciones exteriores, o c. una postura defensiva capaz de resistir exitosamente acción hostil o destructiva desde el interior o el exterior, abierta o encubierta."(1)
Vemos en esta definición la amplitud y alcance que se da al término Seguridad que incluye amenazas externas e internas y que se vincula estrechamente con la defensa.
Otro párrafo de sumo interés a los fines que nos ocupan se extrae del documento " Una Estrategia de Seguridad Nacional de Compromiso y Crecimiento" (A National Security Strategy of Engagement and Enlargement ) en el que el Presidente William Clinton afirmaba en 1996 (traducción propia):
"Como los límites entre amenazas que comienzan afuera de nuestras fronteras y los desafíos desde adentro están disminuyendo, los problemas que otros enfrentan hoy, pueden muy rápidamente tornarse nuestros, mañana...... nosotros consecuentemente medimos el suceso de nuestros esfuerzos en el exterior, al igual que en nuestro hogar, por un simple estándar: ¿hemos nosotros hecho la vida de los Americanos más segura, hoy; hemos nosotros hecho un mañana mejor y más seguro para nuestros niños?"(2)
Este párrafo revela que en la visión del pensamiento estratégico de los EUA comenzaba a afirmarse la idea que la seguridad puede ser amenazada desde el exterior o el interior del país y que el centro de la problemática de la seguridad es brindar protección al ciudadano de cualquier amenaza independientemente de su procedencia.
Esta postura termina de consolidarse luego de los atentados del 11 de Septiembre de 2001 con la creación del Comando Norte, "destinado a mejorar la defensa del territorio norteamericano frente a amenazas que provengan del interior".(3)
La creación del NorthCom se atribuye a los temores de que la red terrorista de Al-Qaeda pudiera intentar nuevos atentados desde el interior del territorio de los EUA y muestra como el sentido pragmático de los americanos antepone la seguridad de sus ciudadanos a límites y barreras doctrinarios que pudieran dificultar el enfrentamiento de cada amenaza con los mejores medios que el Estadio dispone para enfrentarla.
Puede argumentarse ante esta afirmación que existe una diferencia simplemente semántica entre los alcances que se da al término "seguridad" y que la actitud de los EUA responde a un hecho puntual y altamente traumático como fue el atentado contra las Torres Gemelas y el Pentágono. Sin embargo, ya en 1989 el Congreso de EUA había aprobado un Acta de Autorización de Defensa (Defense Authorization Act) en la que daba participación al Departamento de Defensa (DOD) en otra área ajena a las tareas tradicionales de la defensa, pero generadora de honda preocupación en la sociedad, cual era la lucha contra la droga. En dicha Acta se disponía una intensa asistencia de las Fuerzas Armadas a las agencias encargadas de la lucha contra la droga en tres amplias áreas de responsabilidad: a) en los países que eran la fuente de las drogas; b) en el tránsito desde los países fuente a los EUA y c) en la distribución en los EUA. De hecho, el DOD era nominado como la única agencia líder del Gobierno Federal para la detección y el monitoreo del tránsito marítimo y aéreo de drogas ilegales hacia los EUA y se le asignaba la responsabilidad de integrar dentro de una efectiva red de comunicaciones los medios de comando, control, comunicaciones e inteligencia técnica, de las agencias encargadas de la lucha antidroga y de los militares, a fin de permitir trasmitir y comunicar más eficaz y eficientemente entre sí inteligencia vital.(4)
La actitud del Congreso de los EUA no constituye un caso aislado. En países sudamericanos como COLOMBIA y PERU las Fuerzas Armadas intervienen activamente en la lucha contra los narcoproductores dentro de sus territorios, simplemente porque en esas naciones la intensidad de la acción y el poder de los delincuentes en esa área alcanza una envergadura que requiere de las capacidades militares para enfrentarlos. Similar participación se dio a las Fuerzas Armadas de esos países en el marco de gobiernos constitucionales y democráticos en la lucha contra la guerrilla local, de origen eminentemente interno, pero con capacidad para poner en peligro el control integral del Estado sobre su propio territorio y de amenazar la seguridad de los ciudadanos.
Se podría ampliar el espectro de casos apelando a ejemplos tomados en diversos países, con diferente tradición democrática tales como Méjico o Rusia (enfrentando a la guerrilla "zapatista" o a los secesionistas chechenos) y en todos ellos la conclusión a que se llega, coincidente con la adoptada en la más antigua democracia del mundo, es que las fuerzas armadas intervienen ante situaciones que afectan a la seguridad en función de la intensidad de la amenaza antes que en relación a su origen interno o externo.
El caso argentino
Resulta conveniente repetir las definiciones de Defensa Nacional y Seguridad Interior fijadas por las Leyes 23.554 y 24.059 respectivamente.
La primera dice en su Artículo 2 que "La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva y efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.
Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes."
La segunda, en su Artículo 2 dice que: "A los fines de la presente ley se define como seguridad interior a la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional." Asimismo, esta Ley define en su Artículo 3 que: "La seguridad interior implica el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación a fin de alcanzar los objetivos del Artículo 2."
Ambas leyes definen al territorio nacional y sus espacios marítimos y aéreos como su ámbito de aplicación, agregándose en el caso de la Ley de Defensa a los ciudadanos y bienes nacionales en terceros países y en aguas y espacios aéreos internacionales, además de los teatros de operaciones para casos de guerra o conflicto armado.
Vemos que las definiciones citadas coinciden en la protección de la vida y la libertad de los habitantes de la Nación entre sus objetivos esenciales y que se ejercen en el mismo ámbito físico, o sea en el territorio nacional. La diferencia fundamental entre ellas reside evidentemente en el origen externo de las agresiones que habilitarían el empleo de las Fuerzas Armadas.
Las excepciones a esta situación se prevén cuando a requerimiento del Comité de Crisis, el Ministerio de Defensa dispusiere el apoyo logístico de las Fuerzas Armadas a las operaciones de seguridad interior(5) y en aquellos casos en que el sistema de seguridad interior resultare insuficiente a criterio del Presidente de la Nación para el cumplimiento de los objetivos establecidos en la ley.(6)
Es de destacar que en el segundo supuesto enunciado, el Presidente puede disponer el empleo de elementos de combate de las Fuerzas Armadas previa declaración del estado de sitio(7), lo cual por tratarse de un caso de conmoción interior sólo podrá concretarlo durante el receso del Congreso por ser atribución que corresponde a ese cuerpo.(8) Asimismo, el inciso c) del Artículo 32 de la Ley 24.059 determina que por ser excepcional el empleo de elementos de combate y a ser desarrollado en casos de extrema gravedad, dicha participación no incidirá en la doctrina, organización, equipamiento y capacitación de las Fuerzas Armadas.
Resulta de lo expresado que el Presidente determina a su criterio la necesidad del empleo de elementos de combate de las Fuerzas Armadas pero luego debería ser el Congreso el que impusiera el estado de sitio, lo que limita severamente la capacidad de decisión presidencial en este aspecto. Por otra parte aún cuando la participación de las Fuerzas Armadas para restablecer la seguridad sea excepcional y limitada a casos de extrema gravedad es justamente en función de esa gravedad que sería exigible una adecuada preparación para esas funciones, lo que explícitamente se prohíbe. Ello a pesar de que se asigna a un Comandante Operacional de las Fuerzas Armadas para que se le subordinen las fuerzas de seguridad y policiales en el ámbito territorial definido por la situación.(9)
Existen en apariencia ciertas incongruencias en estas disposiciones que llevan a pensar que en el ánimo de los legisladores fue predominante el criterio de mantener apartadas al máximo a las Fuerzas Armadas de las cuestiones vinculadas a la seguridad interior interponiendo pasos intermedios a su participación y tratando de evitar que con el pretexto de prepararse para una eventual situación de conmoción interior se efectuaran tareas vinculadas a ese ámbito.
Sin embargo desde un punto de vista netamente objetivo no puede ignorarse que situaciones que amenacen la soberanía, la independencia, la integridad territorial, la autodeterminación, la vida y la libertad de los habitantes, tal como expresa la Ley de Defensa pueden provenir tanto del ámbito externo como del interno. Más aun, en los escenarios del Siglo XXI, en el cono Sur de América, las agresiones internas son tanto o más probables que las externas. Por otra parte, la prevención que generó en el ámbito legislativo la actuación de las Fuerzas Armadas como actor recurrente en la vida política nacional por la vía de la asunción del gobierno, ha quedado sin duda atenuada por el perfil netamente profesional y apolítico adoptado durante los graves hechos de Diciembre del 2001y Enero del 2002, que generaron dos recambios presidenciales y que evidencian una total subordinación militar al imperio de la constitución.
En este nuevo escenario resulta conveniente revisar los supuestos que inspiraron la redacción de las dos leyes que legislan en materia de seguridad y defensa, con el objetivo de tratar de dotar al Estado Nacional de un instrumento más flexible y eficaz para el empleo de todos los recursos que dispone para brindar seguridad a los habitantes de la república en el más amplio sentido del término.
Una nueva propuesta
El concepto rector que guía la presente ponencia es que la seguridad del ciudadano dentro del Estado es un continuo que va desde la protección del individuo ante acciones criminales hasta la supervivencia de la población ante una amenaza total. En ese entorno, el Estado debería emplear todos los medios a su disposición para proteger a sus ciudadanos en función de la magnitud de la amenaza antes que en su procedencia u objetivo. El establecimiento de límites jurisdiccionales es saludable para determinar responsabilidades, desarrollar capacidades específicas y evitar superposiciones, pero la confluencia de esfuerzos y la cooperación y coordinación interinstitucional es esencial, cuando se persiguen objetivos comunes, para lograr eficiencia y efecto sinérgico.
A efectos de desarrollar estos postulados definiremos en el marco del presente trabajo el concepto de amenaza a la seguridad como: un individuo, organización o Estado con capacidad de hacer daño e intención hostil. A este concepto le asignaremos una serie de atributos para su análisis detallado, a saber:
- El sujeto que constituye la amenaza (responde a la pregunta ¿quién?).
- La procedencia de la amenaza.(¿desde donde se manifiesta?)
- El objeto de la amenaza. (¿sobre quien se ejerce?)
- El objetivo de la amenaza. ( ¿qué finalidad persigue?)
- La naturaleza de la amenaza. (¿qué medios emplea?)
- La intensidad de la amenaza. (¿qué grado de daño puede causar?)
A continuación analizaremos estos atributos de la amenaza a la seguridad, tratando de determinar cual de ellos mejor caracteriza los medios u organizaciones que el Estado debería emplear para contrarrestar cada amenaza.
La amenaza puede estar constituida por un individuo que realiza actividades criminales, en cuyo caso su accionar afecta a ciudadanos aislados, es de baja intensidad y se encuadra en un problema netamente policial. Sin embargo, en función de los medios empleados un individuo o grupo criminal pequeño puede llegar a afectar el normal funcionamiento del Estado como sucedió con los ataques con Ántrax en EUA. En casos de esas características el Estado debe estar jurídicamente habilitado para utilizar sus organizaciones más idóneas en términos de especialistas y técnicos.
La amenaza a la seguridad también puede proceder de organizaciones de muy variado origen, procedencia y dimensión. Nuevamente podemos coincidir en que si se trata de organizaciones criminales o terroristas su control será una responsabilidad primaria de las fuerzas policiales pero no se puede ignorar que organizaciones de narcoproductores y narcotraficantes llegan a desarrollar un poder bélico capaz de asimilarse al de las fuerzas armadas de un Estado y han demostrado la capacidad de afectar la integridad territorial configurando zonas liberadas para desarrollar impunemente sus actividades delictivas. Similar situación pueden ser creadas por organizaciones terroristas o secesionistas. En estos casos resultaría pertinente el empleo de las fuerzas armadas por parte del Estado.
La instancia de llevar el problema al ámbito de las fuerzas de seguridad tiene también su límite ya que, cuando las organizaciones criminales alcanzan determinado nivel de poder, obligan a que las fuerzas de seguridad desarrollen capacidades acordes, superponiendo sus medios y recursos humanos con los de las mismas fuerzas armadas. Esta situación resulta ruinosa desde el punto de vista económico y carece de sentido común, pudiendo sólo comprenderse por la desconfianza hacia las fuerzas armadas o el deseo de crear contrapesos internos de poder entre distintas organizaciones estatales.
Por último, la amenaza a la seguridad puede provenir desde otro estado nacional. En este caso, la atención del conflicto tiene reglas mejor establecidas. Sin embargo, a pesar de que por su origen este caso entra en el ámbito de las fuerzas armadas, de hecho una fuerza de seguridad como la gendarmería, concebida originalmente como una organización de custodia de fronteras, ha actuado ante pequeños incidentes que involucraron a países vecinos. Asimismo, en casos de conflictos de envergadura que requieren la intervención de las fuerzas armadas, la participación de la gendarmería y la prefectura naval está adecuadamente normada no obstante que con la actual legislación se encuentran en el ámbito de la Secretaría de Seguridad.
Como una primera conclusión parcial se puede enunciar que el sujeto que constituye la amenaza no debería constituirse en un factor de clasificación determinante para identificar la organización que debe neutralizarla.
Entramos ahora al tema de la procedencia de la amenaza. A esta cuestión se le ha dado un peso inusitado a punto tal de convertirla en el elemento central para condicionar el empleo de las fuerzas armadas, las policiales o las de seguridad, según que la amenaza provenga del exterior o del interior del país.
Como ya lo hemos mencionado existen amenazas provenientes de organizaciones criminales de distinto características, que pueden proceder del interior del país y que tienen la capacidad de poner en cuestión su integridad territorial, afectar la vida y libertad de amplios sectores de la ciudadanía y competir con el estado por el monopolio del uso de la fuerza, por lo que requerirán sin duda la intervención activa delas fuerzas armadas. Sólo por dar ejemplos evidentes digamos que no puede dudarse de que una fuerza con el poder militar de las autotituladas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia deben ser enfrentadas con fuerzas militares o que nadie cuestiona que la Fuerza Aérea de los Estados Unidos patrulle los cielos de su país tratando de prevenir atentados terroristas en el interior de su propio territorio. Esta última situación nos plantea también la particularidad de un caso en que la amenaza se origina en el exterior pero se manifiesta con atentados gestados en el interior, demostrando, una vez más, la fragilidad de la división entre lo externo y lo interno en materia de seguridad.
En el otro extremo del espectro, una incursión de contrabandistas de un país limítrofe que pusiera en riesgo la vida y la libertad de un cierto grupo de ciudadanos seguramente no sería combatido por las fuerzas armadas a pesar de provenir del "exterior".
Este razonamiento nos lleva a concluir, que la magnitud de la amenaza debería predominar sobre su procedencia a la hora de enfrentarla.
Los objetos sobre los que se manifiesta la amenaza a la seguridad lo constituyen los habitantes de la nación, sus bienes, su libertad, las obras de infraestructura y el territorio mismo de la república. Deben incluirse también entre los objetos a proteger, la vigencia de la constitución y las instituciones que ella consagra, el monopolio estatal del uso de la fuerza y el control del territorio nacional por parte de las autoridades legítimamente constituidas.
Algunos de esos objetos como la vida y la libertad de los habitantes son un factor común al ser explícitamente citados en las Leyes de Defensa y Seguridad Interior. Los demás no pueden ser clasificados como elementos a ser protegidos por determinadas organizaciones en forma exclusiva ya que ello implicaría limitar la eficacia en el cumplimiento de responsabilidades básicas del Estado. Es sin embargo natural que cuando la amenaza alcance a individuos aislados o bienes personales, sea enfrentada con las organizaciones que emplean medios de menor poder relativo y que el empeñamiento de fuerzas de superior poder se corresponda con la magnitud de los objetos amenazados. De este modo, este atributo ratificaría la opinión de que la autoría de la amenaza, al igual que el lugar físico desde donde se ejerce y aquellos o aquello sobre lo cual se manifiesta, no son elementos determinantes para fijar quien debe enfrentarla ya que ello se corresponde mejor con la envergadura de la misma.
El objetivo de la amenaza puede ser apoderarse de bienes materiales, alterar el orden público, imponer mediante el uso de la fuerza consignas políticas o sociales, o conquistar el poder en parte o la totalidad del territorio. Resulta en principio lógico que las acciones criminales que tienen por objetivo la obtención de bienes materiales caigan dentro del ámbito de las fuerzas policiales. La policía es casi sin excepciones entrenada para hacer un uso razonable y gradual de la fuerza para detener a un individuo o grupo de ellos. En la metodología militar, la obtención del objetivo con el menor número de bajas justifica la aplicación de un uso superior y abrumador de la fuerza. El personal militar no suele tener ni la vocación ni la formación para enfrentar tareas policiales en las que puede fácilmente excederse en el uso de la fuerza, sea por el método aplicado o por la característica de los medios empleados.
Esta circunstancia señala la imprudencia de empeñar a las fuerzas militares en acciones meramente anticriminales buscando reservar su mayor poder para amenazas que apunten a objetivos vinculados con la toma del poder, la ocupación territorial o la imposición de la violencia con fines políticos o sociales, o sea, que amenacen el normal funcionamiento y control del Estado. Sin embargo, esta concepción tradicional vuelve a ser desafiada por las nuevas realidades. En efecto, existen ejemplos de organizaciones criminales cuyo poder constituye un auténtico desafío al orden constituido. Podemos citar como ejemplo el control que las organizaciones criminales alcanzan en las "favelas" brasileñas llevando a que periódicamente las fuerzas armadas deban realizar operaciones militares para retomar el control del Estado. Similar actividad se ha producido en zonas selváticas de COLOMBIA y PERÚ con la actividad de narcoproductores que se combina en ocasiones con movimientos insurgentes que buscan la toma del poder.
El límite entonces para la puesta en juego de los recursos de mayor poder del Estado vuelve a ubicarse en la intensidad de la amenaza y ello nos lleva a concluir que resulta cada vez más necesario fijar claramente los parámetros para evaluar dicha intensidad. Un uso inapropiado de la fuerza militar puede llevar a excesos que afecten su imagen y la del país ante la opinión pública nacional e internacional, mientras que la inhibición o demora en el empleo de los medios militares puede permitir que se consoliden situaciones de desorden o pérdida de control estatal que luego se tornan muy difícil de revertir pudiendo llevar al país a situaciones de guerra interna.
Sintetizando, los objetivos de la amenaza a la seguridad constituyen sin duda un primer factor de clasificación de las fuerzas a emplear para su neutralización pero nuevamente surge que no representan el elemento determinante.
La naturaleza de la amenaza a la seguridad constituye otro elemento de sumo interés en el análisis encarado. Comienza con el empleo de elementos contundentes que usados en forma masiva y sistemática pueden alterar seriamente el orden público, tal como sucede con el empleo de hondas, palos y piedras. Continua con el uso de armas de puño, armas no portátiles(10), vehículos armados, naves, aeronaves, armas químicas, biológicas y nucleares.
En principio podemos admitir que cuando los medios empleados no superan el nivel de las armas de puño, la amenaza deberá ser atendida por fuerzas policiales y de seguridad. Son ostensibles, por ejemplo, las dificultades que enfrentan las fuerzas armadas israelíes cuando deben enfrentar a la "intifada" palestina contraponiendo medios militares contra piedras. Sólo muy excepcionalmente y ante situaciones de subversión generalizada podrá modificarse este criterio que responde al concepto de atender a la capacidad de daño de los medios empleados por el sujeto agresor.
Otro factor definitorio es atender a la capacidad técnica de cada fuerza ante el uso de medios sofisticados. Un caso paradigmático es el de la amenaza química, que tal cual sucedió en los EUA con los casos del Ántrax, requiere priorizar la participación de los que tienen el conocimiento o la experiencia para enfrentar la amenaza sin atender a su origen policial o militar. Similar criterio debería guiar la acción ante atentados con cualquier elemento que amenace la seguridad pública y que exija por su naturaleza que actúen los más idóneos, sin prejuicios ni limitaciones.
Superado el nivel de amenaza que representan las armas de puño, el empleo de fuerzas de seguridad o de fuerzas militares será función del poder de los medios y la magnitud de la agresión en curso. En este punto cabe una reflexión sobre los niveles de armamento con que se debe dotar a las fuerzas policiales y de seguridad.
Dado que la Ley de Seguridad Interior fija como parámetro para el empleo de elementos de combate de las fuerzas armadas que el sistema de seguridad interior resulte insuficiente, existe la tendencia a reforzar este sistema ya que no existen límites estrictos para fijar su armamento orgánico o el número de sus integrantes. En la ARGENTINA hemos asistido a un progresivo apartamiento de las fuerzas de seguridad de su función original de custodia de fronteras a funciones netamente policiales y antidisturbios, incluyendo su pasaje de dependencia del ámbito del Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior. (11) En mi opinión, las fuerzas de seguridad no deberían exceder el empleo de armas portátiles, vehículos ligeros, aeronaves de ala móvil y embarcaciones costeras, quedando el control del espacio aéreo y el control del mar más allá de las aguas territoriales (12 millas náuticas), bajo la responsabilidad de las fuerzas armadas. Cualquier amenaza que cuente con medios superiores a esos niveles debería ser enfrentada con medios militares dada su naturaleza y gravedad, provenga del interior o del exterior del país. Esto evitaría superposiciones de esfuerzos y un mejor aprovechamiento de los medios con una disminución de los respectivos presupuestos. Las excepciones a esta premisa serían los reducidos grupos especiales que con finalidades muy específicas (rescate de rehenes, etc,) podrían manejar elementos puntuales de superior poder.
La naturaleza de la amenaza, expresada en términos de los medios empleados para materializarla, resulta así uno de los factores principales en la consideración de las fuerzas que deben enfrentarla
Llegamos así al último de los atributos de la amenaza que pretendemos analizar y que es su intensidad. A medida que hemos desarrollado nuestro razonamiento hemos marcado reiteradamente que la intensidad de la amenaza debería ser el factor determinante para decidir si ella debe ser enfrentada con fuerzas policiales, fuerzas de seguridad o fuerzas armadas. Se propone en consecuencia, establecer una clasificación de las amenazas a la seguridad en términos de baja intensidad, media intensidad y alta intensidad.
Es de hacer notar que esta posición coincide en espíritu con lo previsto en la Ley de Seguridad Interior ya que ésta, al decir que se emplearán elementos de combate de las fuerzas armadas cuando a criterio del presidente el sistema de seguridad resulte insuficiente, no hace sino fijar un criterio de participación por intensidad de la amenaza. El problema es que este criterio es vago y que es precedido por el concepto, expresado en la Ley de Defensa, de que las fuerzas armadas sólo están para enfrentar las agresiones de origen externo.
Proponemos ahora trazar dos ejes cartesianos, ubicando en el eje de ordenadas los niveles de intensidad de la amenaza (que será baja, media y alta) y en el eje de abscisas los ámbitos de las fuerzas (policiales, de seguridad y armadas). La amenaza a la seguridad será representada por una línea recta que naciendo en el origen de las coordenadas cartesianas se eleva a 45º sobre el eje horizontal. Trazando una línea horizontal desde el punto de intensidad baja del eje vertical hasta cortar la recta de la amenaza y bajando verticalmente desde allí hasta el eje de las abscisas quedará determinado un rectángulo que representará el ámbito exclusivo de empleo de las fuerzas policiales. Repitiendo la operación desde el punto correspondiente a la intensidad media, delimitaremos el área representativa del ámbito de las fuerzas de seguridad pero en este caso, dicha área será además de confluencia con las fuerzas policiales. Por último, con el mismo método, fijamos el área de acción de las fuerzas armadas que como ya imaginamos es también área de confluencia con las fuerzas de seguridad y policiales.
Considerando los atributos asignados al concepto de amenaza a la seguridad, a saber: :sujeto, procedencia, objeto, objetivo y naturaleza, ensayamos las siguientes definiciones:
- Amenaza de intensidad baja: Es la materializada por individuos u organizaciones con reducido número de integrantes, con origen nacional o extranjero, ejercida sobre habitantes de la república, sus bienes o su libertad, con fines exclusivamente delictivos y empleando medios de poder no superior al de las armas portátiles. Su neutralización será de responsabilidad exclusiva de las fuerzas policiales sin perjuicio de las responsabilidades orgánicas que correspondan a las fuerzas de seguridad en la represión del contrabando.
- Amenaza de intensidad media: Es la materializada por organizaciones con elevado número de integrantes, con origen nacional o extranjero, ejercida sobre habitantes de la república, sus bienes, la infraestructura nacional, la vigencia de la constitución y el control del territorio nacional, con la finalidad de alterar el orden público o imponer mediante el uso de la fuerza consignas políticas o sociales, y empleando medios de poder no superior al de las armas portátiles. La neutralización de este tipo de amenaza requerirá la confluencia de las fuerzas de seguridad y policiales.
- Amenaza de intensidad alta: Es la materializada por naciones hostiles, fuerzas insurgentes con capacidad paramilitar u organizaciones criminales con capacidades equivalentes, procedentes desde el exterior o el interior del país, ejercida sobre los habitantes de la nación, su libertad, la vigencia de la constitución, el monopolio estatal del uso de la fuerza y el control del territorio nacional, con la finalidad de alterar el orden público, imponer mediante el uso de la fuerza consignas políticas o sociales o conquistar el poder en parte o la totalidad del territorio y empleando armas no portátiles, vehículos armados, naves, aeronaves, armas químicas, biológicas o nucleares, con poder que haga presumible la obtención de los objetivos expuestos. Este tipo de amenazas será enfrentado por las fuerzas armadas con la participación de las fuerzas policiales y de seguridad en forma confluente.
La determinación de los niveles de amenaza, de la forma expuesta o con parámetros similares, permitirá fijar con relativa objetividad los límites y las áreas de confluencia para el empleo de las fuerzas policiales, fuerzas de seguridad y fuerzas armadas, facilitando elementos para el mejor ejercicio del criterio presidencial en quien queda librada la decisión final.
Conclusiones y recomendaciones
La propuesta de considerar a la seguridad como un elemento continuo y habilitar al Estado a emplear los medios más idóneos para cada circunstancia, en función de la intensidad de la amenaza, requeriría idealmente promulgar una Ley de Seguridad Nacional que aunara las actuales leyes de Defensa y Seguridad Interior.
Con la actual legislación serían necesarias al menos ciertas modificaciones para permitir un funcionamiento más flexible, eficaz y eficiente, de los sistemas de Defensa y Seguridad Interior.
En el Artículo 2 de la Ley de Defensa se debería suprimir la frase: "para enfrentar las agresiones de origen externo", uniendo la definición de Defensa Nacional con su finalidad. De este modo se suprimiría una restricción basada en la procedencia de la amenaza que no se corresponde con la realidad de los conflictos contemporáneos que tienen en muchos casos origen interno.
El contenido del Artículo 4, en el que se enfatiza la diferencia fundamental que separa a la Defensa de la Seguridad Interior, debería ser sustituido poniendo el énfasis en la pertinencia del empleo del Sistema de Defensa ante la amenaza materializada por naciones hostiles y amenazas de alta intensidad de cualquier procedencia.
Por último, el Artículo 31, en que se describen los medios humanos y materiales que deben desarrollar la Prefectura Nacional y la Gendarmería Nacional como integrantes del Sistema de Defensa Nacional y dependientes del Ministerio de Defensa, debería ser modificado en función del pasaje de estas fuerzas al ámbito del Ministerio del Interior, teniendo en cuenta en particular el reemplazo de la referencia al control y vigilancia de las aguas jurisdiccionales por el de las aguas territoriales. (200 millas náuticas de Zona Económica Exclusiva a 12 millas náuticas de mar territorial). De este modo se contribuye a establecer más claramente los límites jurisdiccionales entre las fuerzas.
En lo que respecta a la Ley de Seguridad Interior, debería comenzarse por reemplazar las referencias al: "...esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior." Por el concepto más amplio del ...esfuerzo nacional tendiente a garantizar la seguridad interior.(12) Igualmente correspondería modificar la mención de las aguas jurisdiccionales dentro del ámbito de la seguridad interior y reemplazarla por las aguas territoriales, así como las menciones a la pertenencia de las fuerzas de seguridad al Ministerio de Defensa, lo que ya no se corresponde con la legislación vigente.
Tratando los Artículos 31 y 32 en que se legisla sobre el empleo de elementos de combate de las fuerzas armadas en el restablecimiento de la seguridad interior se postulan los siguientes conceptos:
- Contribuir a precisar las circunstancias en que el presidente podrá emplear a las fuerzas armadas en cuestiones de seguridad interior, definiendo los parámetros que identifiquen a una amenaza de alta intensidad que justifique tal participación.
- Autorizar al presidente a disponer esa participación, dentro de los parámetros establecidos, por decreto de necesidad y urgencia sin necesidad de declaración de estado de sitio, dejando en manos del Congreso la ratificación o el rechazo de la decisión pero sin demorar la ejecución de la intervención que, por su naturaleza, puede ser perentoria.
Estas modificaciones restarán discrecionalidad al criterio presidencial para el empleo de las fuerzas armadas en cuestiones de seguridad interior pero aumentarán la ejecutividad en la materialización de la acción.
Por último considero importante modificar la inhibición fijada en el punto c) del Artículo 32 respecto de que el empleo de las fuerzas armadas en el ámbito de la seguridad no debe incidir en su doctrina, organización, equipamiento y capacitación, dado que dicha participación será excepcional y desarrollada en situaciones de extrema gravedad. Justamente la gravedad de la situación requerirá una adecuada capacitación para lograr un accionar eficiente y fundamentalmente, el establecimiento previo de redes de comunicaciones, intercambio de información y adecuados procedimientos para operar con las fuerzas policiales y de seguridad en el ámbito territorial definido.
Nada de lo hasta aquí expuesto apunta a empeñar a las fuerzas armadas en cuestiones ajenas a su formación o inmiscuirlas en el combate al delito. Por el contrario, en la presente ponencia se insiste en fijar condiciones en que la seguridad nacional esté en serio riesgo en función de la intensidad de la amenaza para justificar el empleo de elementos de combate de las fuerzas armadas. Sin embargo, cuando dicha amenaza se manifieste, el Estado no debería restringir su capacidad de reacción por prejuicios o autolimitaciones fundadas en aspectos ideológicos.
El nivel que han alcanzado los conflictos intranacionales justifica establecer la posibilidad de emplear todos los recursos disponibles de modo de evitar el agravamiento de situaciones que pueden derivar en la pérdida del imprescindible control del territorio y del monopolio del uso de la fuerza por parte del Estado.
Como reflexión final cabe acotar que resulta tan importante fijar claramente los límites de actuación de las fuerzas armadas y de las fuerzas policiales y de seguridad como fijar las áreas de confluencia en que la cooperación de dichas fuerzas contribuye positivamente a la protección del ciudadano y al bien común.
Referencias
- A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, February 1996.
- Annual Report to the President and the Congress, Dick Cheney, Secretary of
Defense, January 1991. - Ley 24.059, Ley de Seguridad Interior, Boletín Oficial, 17 de Enero de 1992.
- Ley 23.554, Ley de Defensa Nacional, Boletín Oficial, 5 de Mayo de 1988.
- Ley 20.429, Ley Nacional de Armas y Explosivos.
- Decreto 1273/92, Reglamentación de la Ley 24.059, 1992.
- Decreto 660/96, Reforma del Estado- Estructura de la Administración pública
Nacional, 1996. - Constitución de la Nación Argentina, sancionada por el Congreso General Constituyente el 1º de Mayo de 1853 con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994.
1. Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms. Pg. 244, Dic. 1989.
2. A National Security Strategy of Engagement and Enlargement,pg.ii, Feb 1996.
3. La Nación, Jueves 18 de abril de 2002, "Un nuevo comando reforzará la defensa interna de EE.UU."
4. Annual Report to de President and the Congress, January 1991, pg.85-87, Part IV, Drug Interdiction and Counterdrug Program.
5. Ley 24.059 de Seguridad Interior. Artículo 27.
6. Ley 24.059 de Seguridad Interior. Artículo 31.
7. Ley 24.059 de Seguridad Interior. Artículo 32.
8. Constitución de la Nación Argentina, Art. 86, inciso 19, de la vigente a la fecha de promulgación de la Ley 24.059 y Art. 99, inciso 16, de la Constitución de 1994.
9. Ley 24.059 de Seguridad Interior. Artículo 32, inciso b).
10. Según las definiciones del Decreto Reglamentario de la Ley Nacional Nº 20.429 de armas y explosivos.
11. Decreto Nº 660/96.
12. Artículos 1 y 6 de la Ley de Seguridad Interior Nº 24.059.
Fuente:
Ponencia preparada para el V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, 1 al 3 de octubre de 2002