Escenarios de seguridad y desafíos institucionales: Hacia una agenda de reformas integrales

Título: Escenarios de seguridad y desafíos institucionales: Hacia una agenda de reformas integrales

Fecha: 01/10/2002
Idioma: español

ESCENARIOS DE SEGURIDAD Y DESAFÍOS INSTITUCIONALES: HACIA UNA AGENDA DE REFORMAS INTEGRALES

Lic. Diego P. Gorgal
Escuela de Ciencias Políticas
Universidad Católica Argentina
(dgorgal@yahoo.com)

1. Introducción: Planteo del problema

amenazas no-tradicionales a la seguridad del Estado, de las comunidades y de los ciudadanos

tela de juicio

razón de ser del Estado moderno

vínculos

criminalidad y violencia

trans

"nuevas amenazas".

ideologismos

objeto

si el incremento en el nivel de delito y violencia existente en la sociedad, constituyen un issue relevante que resulte menester tener en cuenta en el análisis estratégico

tres hipótesis de trabajo.

HT1

"espacios sin Estado"

HT2

problema de calidad institucional del Estado

"Estados fallidos o fracturados".

HP3

opciones de política

fortalecimiento institucional

sección II

sección III

2. Identificación del Problema: Escenarios Alternativos

"La guerra ya no nace de la potencia de los Estados, sino de su fragilidad.
La primera cuestión de seguridad hoy en día no son sus ambiciones de poder;
es la avería de los Estados", Philippe Delmas (1996)

2.1 Deterioro en la seguridad de la población

2001

1.178.000 delitos

⁽¹⁾

tasa de delitos

crecimiento

120%

paralelamente aumentó la violencia en general, y la violencia criminal en particular

Ciudad de Buenos Aires

692%

provincia de Buenos Aires

(2)

43%

Mendoza

incremento

163%,

creciente sensación de inseguridad

dicha sensación constituye un factor tanto o más importante que el mismo nivel de delitos

⁽³⁾

⁽⁴⁾

perspectiva integral

escuela "económica del crimen"

factor determinante

voluntad libre de ciertos individuos.

incentivos

barreras

costos.

2.2.1 Factor socioeconómico: Los incentivos

incentivos o desincentivos

ciclos económicos expansivos

⁽⁵⁾

tasa de desempleo

⁽⁶⁾

distribución del ingreso

per cápita

gap

2.2.2 Factor demográfico y socio-cultural: Incentivos y barreras de ingreso.

incentivos

barreras de ingreso

urbanización y migraciones internas

hombres jóvenes,

familia

⁽⁷⁾

educación

⁽⁸⁾

tipo de urbanización y los valores y normas compartidos

⁽⁹⁾

2.2.3 Factor institucional: Los riesgos y los costos.

A mayor eficacia en el funcionamiento de cada una de estas instituciones, mayores riesgos y costos impondrá el Estado

⁽¹⁰⁾

2.2.4 Modelo de intervención integral.

niveles de delitos y violencia altos y/o crecientes se asocian con incentivos fuertes, barreras de ingreso débiles y costos bajos del accionar criminal.

sistema de seguridad interior efectivo

incentivos

barreras de ingreso

⁽¹¹⁾

modelo de intervención estatal múltiple y coordinado

integral.

2.2 La "nueva agenda de Seguridad"

cambios producidos en la estructura internacional

mutaciones internas

nuevos escenarios estratégicos

redefinición

.

Este nuevo escenario estratégico a nivel regional, con su correspondiente "nueva agenda de seguridad", se caracteriza por el abandono de las hipótesis de guerra entre Estados regionales y la presencia de hipótesis de conflicto que involucran a actores no-estatales. En otras palabras, las guerras inter-estatales (amenazas tradicionales a la seguridad) dieron paso a fenómenos que la literatura especializada denominó "nuevas amenazas" y fuentes de riesgo e inestabilidad, que prácticamente monopolizan la agenda de seguridad de los países de la región.

Como se ha apuntado, la novedad de estos fenómenos no radica en su génesis reciente, dado que la mayoría son preexistentes a los noventa. Por el contrario, constituyen nuevas amenazas en la medida que son -con licencia del idioma- "securitizados" recientemente, es decir, adquieren relevancia en el escenario estratégico como amenazas y/o fuentes de riesgo e inestabilidad para los Estados, dada la magnitud de los recursos que han logrado movilizar⁽¹²⁾ y los efectos políticos y sociales, locales e internacionales, que produce su desarrollo. Eran fenómenos domésticos y no-militares, pero sus efectos los transforman en trans-estatales y de seguridad.

No obstante, estas nuevas amenazas no constituyen un grupo homogéneo de fenómenos a los que se puede tratar de igual manera. Por el contrario, tal como los clasifica Fontana (1997), pueden diferenciarse tres grupos de fenómenos.

Por un lado, las amenazas emergentes, esto es, fenómenos que afectan a las instituciones estatales y a las personas gobernadas por ellas, poniendo en riesgo la integridad física y moral de los ciudadanos, y permeando al Estado de diferentes maneras. Aquí pueden listarse el narcotráfico, el terrorismo, el crimen organizado, etc. Por otro lado, se encuentran los factores de riesgo, es decir, fenómenos donde no existe una voluntad hostil y una dirección determinada por parte del actor que los genera. Tal es el caso de los accidentes por le deterioro de usinas nucleares o de buques y submarinos nucleares, el acopio de armas nucleares, químicas y bactereológicas sin la debida protección, la depredación del medio ambiente, etc. Finalmente, las fuentes de inestabilidad, esto es, fenómenos que en si mismo no constituyen necesariamente amenazas para terceros, si bien pueden ser percibidos como tales por quienes pertenecen al mismo marco regional donde surgen. Tal es el caso de las migraciones masivas, las guerras intra-estatales, las persecuciones de matanzas y minorías, las identidades nacionales sin territorio, y las étnias y religiones enfrentadas en un mismo territorio.

A pesar de la heterogeneidad de la nueva agenda de seguridad, el rasgo común viene dado por el hecho de que, siguiendo a Fontana, "...Todos los fenómenos afectan, si bien en grado y de formas diversas, la seguridad de los individuos y de los Estados, y en muchos casos implican altos grados de violencia. No atentan necesariamente contra la integridad territorial de los Estados, pero permean sus instituciones, relativizan el valor de sus fronteras, y crean "manchas" de no-estatalidad en las ciudades, aún en las más sofisticadas y en los circuitos de negocios. En conjunto, introducen inestabilidad en el contexto local, en el regional y en el internacional. Ponen en riesgo la integridad física y moral de los ciudadanos y corroen sistemáticamente el sentido de "comunidad" tanto nacional cuento internacional".

La clave del éxito y la expansión de las amenazas emergentes en los años noventa es la flexibilidad y versatilidad de su organización⁽¹³⁾, que aprovecha las ventajas del paradigma de las tecnologías de información (Castells, 1998). Inclusive los viejos conflictos adquieren nueva morfología en virtud de estos atributos (vgr. caso colombiano o nuevo terrorismo; Baizán, 1998 y 1999; Tokatlián, 2000).

Así entonces, el origen y la evolución de las "nuevas amenazas" -como todo fenómeno social- se explica a partir de la concurrencia de una serie variables asociadas, de campos distintos y naturaleza diversa. No obstante, existe un factor condicionante común a todas las amenazas emergentes, factores de riesgo y fuentes de inestabilidad. Este factor común es el Estado, o mejor dicho, la (baja)calidad institucional del o los Estado(s) donde se originan, desarrollan y operan estos fenómenos. En efecto, sostiene Montenegro (2001), "El desarrollo de estos fenómenos, se da a su vez en un contexto signado por la existencia de aparatos estatales relativamente poco profesionales, con fuertes falencias estructurales, recursos presupuestarios y salarios acotados y sesgados por competencias inter-burocráticas, que colocan como una cuestión central la incapacidad gubernamental de los países de la región para hacer aplicar la ley y controlar los espacios territoriales bajo soberanía nacional...".

Observamos, entonces, un factor común utilizado tanto para entender y explicar el nivel de delitos y violencia como el origen y desarrollo de nuevas amenazas: el deterioro en las capacidades estatales.

2.3 Estados en crisis y "Espacios sin Estado": Confluencias

El nivel de delitos y violencia analizado anteriormente no se distribuye homogéneamente sino que -por el contrario- pueden inducirse patrones específicos de localización geográfica, funcional y social. Dicho en otros términos, el riesgo de victimización se distribuye asimétricamente a lo largo del espacio y la sociedad, con zonas donde se concentra un mayor nivel de delitos -mayor nivel de victimización / menor nivel de seguridad- y lugares con menor nivel de delitos -menor nivel de victimización / mayor nivel de seguridad-.

Desde el punto de vista geográfico, existen tres ejes en torno a los cuales analizar la distribución del delito en el espacio. Por un lado, las zonas urbanas tienen proporcionalmente mayor cantidad de delito que las zonas rurales, dado que el delito es un fenómeno eminentemente urbano, sin por ello desconocer la problemática del delito rural. Asimismo, dentro de las áreas urbanas hay ciertas ciudades con estándares de seguridad superiores al resto, fundamentalmente cuando se comparan aglomerados de distintas provincias que tienen sistemas policiales y penales de calidad desigual. Finalmente, dentro de un mismo conglomerado urbano existen zonas donde se localizan en proporción mayor los delitos y la violencia que en otras. Tales patrones observamos -vgr.- en el caso del AMBA. En una misma región, se ubica la ciudad de Buenos Aires con 5 homicidios cada 100.000 hab. y el Conurbano con 14 (datos 2001). Asimismo, en cuanto al riesgo de victimización violenta en el Conurbano bonaerense la zona Norte⁽¹⁴⁾ (12 homicidios y 83 robos agravados cada 100.000 hab.) y Sur⁽¹⁵⁾ (10 homicidios y 83 robos agravados) presentan un nivel de violencia muy superior a la zona Oeste⁽¹⁶⁾ (6 homicidios y 34 robos agravados). En el caso de la ciudad de Buenos Aires, los delitos contra la propiedad se localizan en la Zona Centro Este, mientras que los homicidios y los delitos contra la ley de estupefacientes hacen lo propio en la Zona Sur: en el 2000, las cinco comisarías más violentas de la ciudad se ubicaban en el Sur.

Desde el punto de vista social, el delito y la violencia afectan asimétricamente a los distintos grupos de la población. Las encuestas de victimización muestran que los sectores de menores ingresos sufren proporcionalmente más el delito y la violencia que los sectores de mayores ingresos. Sucede que los sectores socioeconómicos más altos tienen la posibilidad de gestar su propia seguridad, mientras que los sectores medios y bajos son los que no tienen otra alternativa más que depender de la performance de las fuerzas de seguridad pública⁽¹⁷⁾.

El proceso de incremento sostenido del nivel de delito y violencia y su distribución desigual, tanto a través del espacio como de la población, es un fenómeno que se produce en paralelo con la fragmentación socio-espacial y la desigual presencia estatal en el AMBA. Inclusive hasta puede establecerse una correlación entre ambos fenómenos. En efecto, según el enfoque expuesto en el punto 2.1, los procesos económicos y sociales promotores de delitos que se desencadenaron en el AMBA junto con cierta incapacidad del Estado en dar cuenta de la inseguridad, refuerzan el proceso de deterioro de la comunidad y segregación espacial de distintos grupos sociales.

Por un lado, se produce una autoexclusión de los sectores socio económicos más elevados que disponen de los recursos para proveerse su propia seguridad (guettos de riqueza). Por otro lado, se expanden en cantidad y se refuerzan los sectores tradicionalmente marginados socialmente (guettos de pobreza). Este proceso de fragmentación socio espacial del tejido urbano -aún embrionario en nuestro país- tiende a generar un círculo vicioso, dado que implica la desintegración de la comunidad y la consiguiente fractura del sentido de pertenencia a la misma, siendo la comunidad una de las principales barreras de ingreso al delito⁽¹⁸⁾. De allí que en los mapas del delito, generalmente las zonas más violentas tienden a coincidir con barrios degradados y zonas marginadas, o donde existen grandes diferencias socioeconómicas. Por otro lado, la ausencia de Estado o su presencia pero con muy baja calidad no generan los costos necesarios para disuadir el desarrollo de la actividad criminal. La constitución de guettos de riqueza y guettos de pobreza conforman una especie de sociedad de clusters (Gorgal, 2002a), es decir, una sociedad donde la desigualdad y la fragmentación están cristalizadas.

Entonces, de alguna forma se observa la actual convivencia de: i) espacios cerrados donde se gestiona de manera privada la seguridad⁽¹⁹⁾; ii) espacios protegidos por las fuerzas públicas de seguridad, y iii) zonas en las que el Estado prácticamente no existe. Estos dos últimos espacios constituyen, respectivamente, "zonas de inefectividad de la ley" y "espacios sin Estado". Ambos conceptos empezaron a tener un tratamiento reciente en las ciencias sociales, por lo que no existe aún un marco teórico adecuado para entender acabadamente el fenómeno. Se ha apuntado que la presencia del Estado en los distintos países de América latina no es uniforme a través del territorio nacional considerado en su conjunto, entonces la efectividad de la ley se extiende en forma irregular, dando lugar a pequeños espacios en los que el Estado -y por tanto la "ley"- no existe, y donde fenómenos para-estatales de distinta intensidad y escala funcionan como autoridad y "ley", aún cuando esta no sea legal. Puede entonces pensarse un mapa del AMBA en el que se diferencien las zonas donde el Estado tiene una presencia fuerte, una zona media y una zona en la que el Estado está ausente. Dicha presencia del Estado debe considerarse en términos de instituciones, además de derechos y garantías (O'Donnell, 1997).

No obstante, estos conceptos no sólo pueden ser considerados para explicar fenómenos socio-espaciales, dentro de los cuales la proliferación de zonas marginales de pobreza (villas miseria) o zonas rurales sin presencia de autoridad pública (Plant, 2002) han despertado mayor atención. También existen "zonas de inefectividad de la ley" y "espacios sin Estado"desde el punto de vista funcional. El caso más paradigmático es el del sistema financiero, cuya complejización y tecnificación ha facilitado la difusión de actividades financieras de apoyo a actividades ilegales y/o criminales de mayor envergadura, como por ejemplo, el lavado de dinero proveniente del narcotráfico, de la corrupción y/o de la evasión impositiva (Baizán, 2000). Así en muchos países de América latina prácticamente todo un sector de la economía puede permanecer débilmente controlado por los poderes públicos en cuanto al grado de imperio de la ley en sus actividades.

Retomando la perspectiva socioespacial, los "espacios sin Estado" coinciden con zonas y/o grupos sociales donde la tradicional marginación social a la que eran sometidos pegó un salto cualitativo en los últimos años, transformándose ahora -en virtud de la fractura estatal- en marginación institucional, esto es, ausencia de Estado en ellos. Esto significa que al no existir Estado en estos espacios, no existe un poder público ni garante de los derechos y valores de los ciudadanos ni proveedor -por si o por terceros- de servicios públicos, urbanos y sociales básicos, ni protector del espacio público.

Este proceso complejo de incremento del nivel de delitos y violencia, deterioro de la comunidad y retiro del Estado de ciertos espacios lo observamos en diferentes zonas del AMBA.
Una de sus tantas manifestación es el notable crecimiento y proliferación de villas. Se calcula -de una manera imprecisa dada la poca información oficial disponible- que en el área metropolitana no menos de 800.000 personas habitan en villas de emergencia, cifra que se duplica según estimaciones no oficiales. La ausencia estatal hace de las villas zonas liberadas donde los delincuentes establecen "aguantaderos", depósitos clandestinos de armas y mercaderías robadas, zonas de reclutamiento de "mano de obra", etc. Es aquí cuando el problema social y habitacional que en si mismo constituyen las villas, se somete a un proceso de "securitización", esto es, empieza a adquirir relevancia para la política de seguridad. El problema que la villa representa para la política de seguridad pasa por la ausencia de comunidad y de Estado en dicho espacio, dado el proceso de marginación a la que fueron sometidos sus habitantes. Ausencia estatal significa que no existe apertura de calles, espacios públicos, de loteo del territorio y la regularización dominial, comisarías, escuelas y centros de salud dentro de las villas, ni provisión de los servicios públicos y urbanos básicos, etc⁽²⁰⁾. Inclusive, en los últimos años se ha agravado por la gestación, desarrollo y consolidación de una subcultura de quienes habitan en las villas, que tiende a legitimar valores, prácticas y relaciones de dominación no-legales. Lo ilegal, entonces, no necesariamente es lo ilegítimo. Esto constituye un problema sumamente grave que se proyecta en el tiempo dado que es en torno a esta subcultura que se socializarán las generaciones presentes y próximas.

Y el problema se agudiza aún más al momento de observar que la tasa de crecimiento de la población marginalizada en este tipo de espacios es muy superior a la tasa promedio de crecimiento del resto de la población. Durante la década del noventa -según estadísticas oficiales- la población que habita en villas de la ciudad de Buenos Aires se duplicó. Fenómeno similar sucedió en el Conurbano bonaerense, de modo que constituye un problema cuya solución requiere la intervención del Estado dado que -librado a las fuerzas del mercado o la sociedad- el problema no se estabiliza: en el mejor de los casos, disminuye el ritmo de crecimiento.

Inclusive comporta un issue estratégico desde el momento en que se observa que el 70% de los menores de 14 años en Argentina vive por debajo de la línea de pobreza, de modo que nuestro país está produciendo toda una generación que tendrá problemas educativos, sanitarios, culturales, habitacionales, etc. Situación nunca vista en nuestro país.

Este fenómeno -sociedades fragmentadas y Estados fracturados- no es propio de la Argentina ni nuevo en la región. Tampoco lo serán, entonces, sus posibles evoluciones o los efectos que generarán. Según una crónica periodística reciente, el mayor narcotraficante de Brasil -Luiz Fernando da Costa, alias Fernandino Beira-Mar, quien maneja su cartel desde la prisión Bangú I (la más segura de Brasil)- ha logrado controlar buena parte del territorio de Rio de Janeiro.

"El territorio bajo su reino forma una herradura militar, montada sobre los morros, desde donde se controla la capital carioca y sus vías de salida. No hay playa en Río que no esté cercada por las favelas, donde se esconden y se apuestan los soldados del narcotráfico. Durante la rebelión del jueves, 13 barrios fueron copados por las bandas armas: los supermercados invadidos, los bancos y las escuelas fueron obligados a cerrar y el comercio no abrió las puertas" (Clarín, 22/09/2002).

El problema adquiere relevancia mayor cuando se conoce que los negocios de Fernandino se extienden a San Pablo, Mato Grosso del Sur, Goiás y Paraguay, es considerado por el gobierno de Estados Unidos como uno de los principales narcotraficantes y terroristas del mundo, se sospecha que utiliza el mismo circuito que activistas del Hezbollah para lavar dinero, entre otros atributos. Inclusive, recientemente integrantes de su cartel intentaron abordar la prisión donde se alojaba a los efectos de liberarlo, pero fueron repelidos. Como represalia por la intentona frustrada, sometieron a la ciudad de Río a una jornada de extrema violencia (Clarín, 16 /10/2002). Aquí se observa el punto de conexión entre el nivel de delito y violencia de una sociedad y ciertos fenómenos considerados como "amenazas emergentes". Los procesos de aumento sostenido de criminalidad y violencia que se desarrollan en el seno de una sociedad generan un círculo vicioso, ya que refuerzan la fragmentación de la sociedad (vgr. proliferación de barrios privados y asentamientos precarios), acentúa la incapacidad del Estado en cumplir con su función de protección de la vida, libertad y patrimonio de sus habitantes (potenciando sus debilidades institucionales) y arrancar ciertos sectores y espacios del control efectivo de la autoridad pública. Para esto último no se necesita una milicia organizada ni la voluntad expresa o la planificación detallada de organizaciones criminales complejas. Por el contrario, la combinación de determinadas características urbanas, con deterioros en el capital social productos de procesos económico-sociales negativos, sumado a la incapacidad del Estado de hacer frente a la proliferación de hechos criminales y de violencia perpetrados por individuos o grupos de individuos con nula o escasa preparación, son la semilla del retiro efectivo y real del Estado de esos barrios, partidos o zonas. Y, asimismo, esto no hace más que potenciar los niveles de criminalidad y violencia. En el Barrio Ejército de los Andes (Fuerte Apache) no existe un símil del Cartel de Calí. No obstante, en el 2001 la comisaría de Ciudadela que se ubica en frente del complejo habitacional tuvo que ser "custodiada" por efectivos del Grupo Halcón dado que había sido agredida por delincuentes comunes.

En estas zonas ganadas por la delincuencia común y la violencia, se observa un retiro progresivo de la economía formal al tiempo que avanza sin pausa distintas manifestaciones de economía informal, desde el cuentapropismo hasta la delincuencia. La rentabilidad creciente de las actividades de tipo delictivas, que muchas veces cooptan y corrompen a la fuerza pública encargada de combatirla, comienzan a legitimar su existencia y funcionamiento. Estos dos hechos, corrupción y legitimación de actividades y poderes no-legales, tienden a reforzar aún más el retiro del Estado, generando un fuerte incentivo para la localización y desarrollo de fenómenos clasificados como "amenazas emergentes". En efecto,"En las dos últimas décadas, las organizaciones criminales han llevado a cabo sus operaciones cada vez más a escala transnacional, aprovechándose de la globalización económica de las nuevas tecnologías de comunicación y transporte. Su estrategia consiste en ubicar sus funciones de gestión y producción en zonas de bajo riesgo, donde poseen un control relativo del entorno institucional, mientras que buscan sus mercados preferentes en las zonas de demanda más rica, a fin de cobrar precios más altos. Éste es claramente el caso de los cárteles de la droga. Pero también es el mecanismo esencial en el tráfico de armas o de material radioactivo" (Castells, 1998).

Sucede que hay un continuo entre la apropiación de determinadas manzanas y barrios por parte de "pandillas juveniles" y la localización de bandas organizadas de crimen. Tokatlián (2000) habla de estadios del crimen organizado, que comienzan con una fase "predatoria", siguen con una fase "parasitaria" y una última "simbiótica".

Con palabras similares afirma Montenegro (2001) "(las nuevas amenazas están asociadas a...) una notable habilidad para generar y/o aprovechar condiciones favorables para su establecimiento y funcionamiento, ya sea mediante la extensión de la corrupción, cooptación o eventual supresión de funcionarios e instituciones estatales o eludiendo sistemas de vigilancia, control y represión de los aparatos estatales respectivos". Y aquí también se produce un círculo vicioso ya que la localización de estos fenómenos refuerza las actividades ilegales y criminales que se producen en estos espacios, dado que -siguiendo a Montenegro- "...en términos generales se puede señalar que los efectos que producen deben ser registrados en términos de: i) erosión del poder estatal; ii) desestablización y corrupción de las instituciones y del sistema político; iii) inestabilidad internacional, u iv) de fuente de inseguridad, delito y violencia que afecta la evolución de la sociedad".

Así entonces, se identifica la manera en que procesos domésticos que generan nivel altos de delitos y violencia en el seno de una sociedad, crean un entorno propicio para el desarrollo de fenómenos que constituyen "amenazas emergentes" a la seguridad en la región. De modo que el análisis de la evolución y las características de estos procesos, así como del nivel de delitos y violencia que generan, deben constituir un issue relevante en los análisis estratégicos sobre los escenarios de seguridad de la región. Asimismo, dichos análisis son también sumamente relevantes para los análisis prospectivos sobre el nivel de delitos y violencia de una comunidad, dado que la expansión o retracción de fenómenos como el narcotráfico, inciden directa e indirectamente en la violencia existente en una sociedad.

3. Desafíos Institucionales: Hacia una agenda de Reformas Integrales

"Quien no tenga cabeza para pensar,
deberá tener hombros para soportar" Proverbio inglés

Las "zonas de inefectividad de la ley" y los "espacios sin Estado", entonces, son el punto de conexión entre los procesos de incremento de los niveles de delitos y violencia en el seno de una sociedad, y la proliferación de fenómenos clasificados como "amenazas emergentes". Y en ambos casos se pone en tela de juicio la razón de ser del Estado moderno: su capacidad para proteger la vida, libertad y patrimonio de los ciudadanos, por un lado, y la defensa de los valores y los intereses vitales de la Nación. Cuando el Estado no tiene la capacidad de asegurar el imperio de la ley en todo el territorio, en todos los grupos sociales y en todos los sectores funcionales bajo su jurisdicción se está en presencia de Estados fracturados o fallidos.

Los "espacios sin Estado" son uno de los síntomas o manifestaciones de la crisis del Estado, tema por demás tratado en la literatura de las ciencias sociales. Ahora bien, en esta cuestión es menester hacer un distingo importante con consecuencias sobre las opciones de política, dado que normalmente utilizamos para entender este fenómeno los marcos teóricos y los instrumentos conceptuales desarrollados en los países centrales. Pero la crisis del Estado latinoamericano es de naturaleza distinta a la crisis del Estado identificada, observada y analizada en los países desarrollados, vgr. en los países europeos. En este caso, la crisis estatal surge como consecuencia del desarrollo -en el seno de la sociedad civil- de fuerzas y actores transnacionalesque vienen a introducir disfuncionalidades en el Estado nacional burocráticamente organizado. Las capacidades de control, regulación y sanción de la burocracia son erosionados por fuerzas, movimientos, redes y actores (empresas, inmigración, ONG, medios de comunicación, etc.) que operan más allá de las fronteras nacionales.

En el caso de los Estados de América latina, básicamente, la crisis en la que se hayan inmersos tiene que ver menos con el desarrollo de fuerzas transnacionales que pongan en crisis una burocracia racional del tipo weberiano (sin por ello ignorar los enclaves de modernización ni las elites transnacionales ubicadas en las principales urbes de la región), y más con la inexistencia de una burocracia racional de ese tipo. En cierta medida, los problemas del Estado latinoamericano son pre-weberianos, pues derivan de la propia incapacidad de ejercer funciones estatales básicas, antes que de desafíos planteados por fuerzas transnacionales.

En virtud de la conexión entre los niveles de delito y violencia -tema de seguridad interior- y las "amenazas emergentes", y que dicha conexión tiene como uno de los elementos comunes la baja calidad institucional del Estado, es menester discutir y debatir la elaboración de una agenda de reformas integrales en el ámbito de la seguridad, cuya orientación principal sea el fortalecimiento institucional, el refuerzo de las capacidades estatales, la optimización de la gestión de los recursos institucionales, en definitiva, aumentar la calidad institucional del Estado, tema pendiente de las reformas de segunda generación. Al mejorar las capacidades estatales se incrementarán las posibilidades de asegurar el imperio de la ley en todo el territorio y en todos los grupos sociales y sectores funcionales que se encuentren bajo jurisdicción del Estado. Esto implicará reducir los incentivos para la localización y desarrollo de amenazas emergentes al tiempo que incrementa sus riegos y costos.

Dicha agenda de reformas integrales, podría contemplar los siguientes issues:

A) Redefinición de la Doctrina de Seguridad

La complejidad del escenario de seguridad a comienzos del siglo XXI revaloriza el papel de la doctrina como instrumento indispensable para el decisor político y para el diseño de políticas. Recurriendo nuevamente a Delmas (1996), "El ejercicio del poder retorna así a su primer imperativo: la exigencia de doctrina. Esta es actualmente un desafío para la existencia del Estado, no sólo una condición de su eficiencia. Si no la poseen, les será dictada por los movimientos imprevisibles de la emoción colectiva".

Tradicionalmente, la doctrina de defensa y de seguridad consideraba tres niveles o estadios en la materia, y a cada uno le correspondía una agencia estatal especializada. Así entonces, para la protección y control de la comunidad intervienen las Fuerzas Policiales; para la protección de determinados bienes, valores y objetivos estratégicos del Estado intervienen las Fuerzas de Seguridad; y para la defensa de los valores e intereses nacionales intervienen las Fuerzas Armadas. Cada instancia y agencia era considerada una especia distinta de un mismo género: la fuerza pública o estatal. En los ochenta y principios de los noventa -continuando con esta perspectiva- se diferenció clara y tajantemente el campo de la seguridad interior (art. 1 y 2 Ley 24.059) del campo de la defensa nacional (art. 1 y 2 Ley 23.554), organizando en cada uno la fuerza correspondiente.

El escenario trazado en la sección anterior plantea serios desafíos a este diseño institucional, dado que las transformaciones producidas durante la década del noventa reclaman de manera más exigente a los sistemas establecidos a fines del ochenta y principios del noventa. Fundamentalmente en el ámbito de la seguridad interior, que se ve presionado por dos lados. Por "debajo", debido al aumento del nivel de delitos y violencia -fenómeno marginal cuando fue diseñada y sancionada la Ley 24.059- que ha adquirido un espacio propio y considerable que requiere una atención especial por parte del Estado. Y por "arriba" a partir de la creciente operatividad de amenazas emergentes sobre nuestro país, que constituyen temas transversales a muchas agencias estatales lo que obliga a actuar con una lógica distinta a la de los compartimentos estancos.

En primer lugar, y en virtud del enfoque propuesto en el punto 2.1.4, la intervención estatal en orden a proteger la vida, libertad y patrimonio de los ciudadanos debe ser múltiple y coordinada, es decir, integral. La utilización de la agencia policial es necesaria pero no suficiente. Esto requiere el desarrollo de una nueva doctrina para entender y prescribir acciones que den cuenta de esta nueva realidad. Este es el campo de la seguridad ciudadana, que debe ordenar la participación de una pluralidad de agencias que actualmente no son tenidas en cuenta, que permitan desarrollar intervenciones preventivas (social, situacional y policial), disuasivas e investigativas (policial), punitivas (justicia penal) y de readaptación (penitenciarias), y así modificar los incentivos, fortalecer las barreras de ingreso y elevar los costos del accionar criminal. Este es el primer nivel de intervención, dado mediante un sistema de seguridad ciudadana, que surge como desprendimiento y redefinición del actual sistema de seguridad interior. La noción de nivel de intervención debería suplantar a la mencionada de genero-especie, dado que el instrumento FFPP es de naturaleza distinta al instrumento FFAA. El primero está referido a velar por el cumplimiento de la ley; el segundo a aniquilar la voluntad del enemigo, de allí entonces su diferencia. Hay una agenda de problemas en el campo de la seguridad que pueden ser agrupados en niveles de complejidad distinta, y en cada uno deben intervenir instrumentos y agencias estatales de distinto tipo. Este primer nivel debe ser prestado por las jurisdicciones locales (provincias y ciudad de Buenos Aires), dado que la problemática a resolver es esencialmente local. La doctrina de seguridad ciudadana debe no sólo prescribir la intervención estatal integral, sino también orientar hacia la producción de seguridad sustentable en el tiempo (Del Percio, 2000). Es decir, que acciones e inversiones en el campo de la seguridad permiten sostener en el tiempo los resultados alcanzados. Finalmente, esa seguridad debe concebirse como libertad del hombre frente al peligro y la necesidad, es decir, como una faceta del desarrollo humano tal como lo interpretan las Naciones Unidades y SS Juan Pablo II, y fue receptado por nuestra Constitución Nacional. Así, tres atributos debería tener la nueva doctrina de seguridad: humana, integral y sustentable.

Por otro lado, la aparición y creciente importancia de amenazas emergentes, factores de riesgo y fuentes de inestabilidad que requiere un alto nivel de complejidad, inversión en recursos institucional y operatoria a escala nacional e internacional. En torno a esta temática es que debería especializarse el sistema de seguridad interior, a cargo del gobierno nacional. Esto significa delegar las cuestiones de delincuencia común y orden público a la ciudad de Buenos Aires, dado que esta competencia representan actualmente el 90% de la agenda de seguridad del gobierno nacional y, por tanto, de su atención, lo que lo hace descuidar de los problemas estratégicos y de largo plazo que constituyen las "nuevas amenazas". Así planteado el nuevo sistema de seguridad interior representaría el segundo nivel de intervención. En este segundo nivel, si bien la militarización de la nueva agenda de seguridad no resulta conveniente en función de la naturaleza detallada de las nuevas amenazas, tampoco lo es la policialización o la asistencialización social, etc. En otras palabras, ninguna política que tienda a reducir la respuesta estatal a una sola agencia (intervenciones mono-agencia) es una política efectiva, ni tampoco lo es aquella que excluya a priori a alguna de ellas (vgr. las FFAA). En este nivel, y no en el primero referido a la seguridad ciudadana, es donde debe plantarse la cooperación entre el sistema de seguridad interior (redefinido) y el sistema de defensa nacional, en orden a -sin confundir los ámbitos propios de actuación ni distorsionar la organización, doctrina operativa y/o procedimiento- optimizar la gestión de los (pocos) recursos institucionales disponibles.

Finalmente, en el tercer nivel de intervención es el referido al tradicional campo de la defensa nacional, cuyo tratamiento se deja a un lado este trabajo.

Cuadro: niveles de intervención en materia de seguridad y defensa

Niveles interv.	Sistema	Componentes	Jurisdic-ción	Función
I	Seguridad Ciudadana	FFPP, Servicio Penitenciario, Institutos menores, agencias sociales (promoción, salud, educación, vivienda, etc.), etc.	Provincias y CBA	Protección de la vida, libertad y patrimonio de los ciudadanos. Orden público.
II	Seguridad Interior	FFPPySS, Aduana, Migraciones, RENAR, entre otros.	Nacional	Aplicación de leyes federales (narcotráfico, contrabando, lavado de dinero, anti-terrorismo, migraciones, etc.) y preservación instituciones democráticas y valores nacionales. Rol subsidiario en el nivel I.
III	Defensa Nacional	FFAA (principal) y FFSS (secundario)	Nacional	Protección de los intereses nacionales, ejercicio de la soberanía e instrumento de la política exterior. Rol subsidiario en el nivel II

Fuente: elaboración propia

B).Fortalecimiento del ciclo de la política pública de seguridad

Luego del cambio en la doctrina gubernamental en materia de seguridad, y de los cambios legales e institucionales que el nuevo enfoque origina, es menester fortalecer la capacidad del gobierno nacional de dictar una política pública de seguridad interior y de las jurisdicciones locales de hacer lo propio con las políticas de seguridad ciudadana. En efecto, por distintas cuestiones, tradicionalmente la Argentina ha carecido -salvo excepciones- de intervenciones en materia de seguridad que constituyan una política pública. Tan sólo pueden apreciarse acciones esporádicas tomadas en función de la sensación de inseguridad, mientras que las FFPPySS continuaban desarrollando rutinariamente los servicios y actividades que le competen.

La Argentina necesita una política pública de seguridad -interior y ciudadana- que permita dar cuenta del problema. La ausencia actual de este tipo de política se debe -amén de otras cuestiones- a que en cada una de las etapas del proceso típico de cualquier política pública se observan deficiencias que impiden que tal ciclo elabore dicha política.

I. Identificación del problema: toda política pública comienza cuando la burocracia civil o la autoridad política identifican un hecho como problema público. Un problema público es un hecho que -dadas sus características- merece la atención y resolución por parte del Estado. En Argentina la identificación de los problemas de seguridad es una identificación secundaria o en segundo grado, dado que la realizan primero distintas actores no estatales (vgr. medios de comunicación), y -en función de dicha identificación- trabajan las autoridades públicas. Esto sucede porque las estadísticas criminales son extremadamente malas en nuestro país, dado el nivel de subregistro que presentan, lo que hace que la autoridades no decidan en función de la estadísticas oficial, sino en función del "estado de opinión". Por otra parte, las políticas de seguridad son de reciente factura, por lo que no existe aún un paradigma consolidado que obre como doctrina gubernamental en la materia, siendo la doctrina el instrumento por excelencia para enjuiciar la realidad, efectuar diagnósticos, leer en clave pública los hechos que se presentan, etc.

II. Incorporación del problema a la agenda: dado que la burocracia civil encargada de asistir al decisor en la materia es prácticamente inexistente, el proceso por el cual un hecho identificado como problema público es incorporado a la agenda del/los decisor/es no se encuentra institucionalizado. No hay instancias cuya responsabilidad formal sea conformar la agenda de seguridad interior/ciudadana sobre la cual se decidirán políticas. Dicho proceso es informal.

III. Diseño de curso de acción: tampoco existe un staff profesionalizado y especializado en el diseño de políticas de seguridad interior/ciudadana, que eleve a consideración del decisor las distintas alternativas u opciones de política sobre la cual decidir.

IV. Implementación de cursos de acción: las distintas medidas que puedan llegar a tomarse, dentro de este proceso de baja institucionalización y formalización, sólo tienen como agencia de ejecución del políticas a las FFPPySS. Esto impone un sesgo a las decisiones que se tomen, dado que la autoridad política va a tomar aquellas decisiones que le permitan mostrar algún resultado. Entonces dichas decisiones e reducen a las que puedan ser ejecutadas por intermedio de las FFPPySS, excluyendo la posibilidad de intervenciones integrales.

V. Evaluación del curso de acción: por último, las pocas medidas que puedan tomarse -que no constituyen política pública- no son medidas por sus resultados, dado que el instrumento de medición es inexistente. Así entonces, no se construye un capital de experiencias exitosas que permitan progresivamente ir definiendo una política pública en la materia.

En virtud de los expuesto, es menester avanzar en un programa de fortalecimiento institucional del organismo de conducción y gestión de políticas de seguridad interior / ciudadana. Aumentando la calidad institucional del ciclo de formación e implementación de políticas públicas, se aumenta la efectividad y eficiencia de la intervención estatal.

A) Reformas institucionales de las FFSSyPP

En función del escenario delineado y de los desafíos que se presentan al sistema de seguridad interior y de seguridad ciudadana, las instituciones fundamentales que los componen deben avanzar en una serie de reformas orientadas también al fortalecimiento institucional de ellas. Este enfoque es diametralmente distinto al que tuvieron las pocas experiencias de reforma policial en Argentina, donde básicamente se pensó la reforma policial en si misma (controlar a la policía, reducir la corrupción, eliminar los abusos funcionales, etc.), y no como instrumento de una política de seguridad orientada a proteger de manera más efectiva a los ciudadanos. Este enfoque distinto implica avanzar a lo largo de tres ejes:

Rediseño institucional: para permitir organizaciones flexibles, dinámicas, y proactivas, antes que rígidas, burcráticas y reactivas; transformar la cultura organizacional; eliminar la impronta castrense en las FFPP; Reformas en el marco de incentivos que opera en cada una de ellas, en orden a promover un eficaz sistema de premios y castigos; mejorar el plan de carrera; incorporar criterios de eficacia en el régimen de ascensos;optimizar el funcionamiento operativo mediante una administración eficiente de los recursos (humanos, tecnológicos, financieros, etc.), de modo de incrementar la productividad de los recursos asignados.

B) Reforma institucional en la Justicia

Si la nueva doctrina instala la necesidad de intervenir integralmente, es menester fortalecer institucionalmente todos los eslabones de la cadena institucional dado que esta De allí se desprende la necesidad de avanzar en una reforma judicial tendiente a incrementar la eficacia, eficiencia y transparencia y así, aumentar la probabilidad de sentencia y acortar los tiempos procesales, elementos claves en la producción de seguridad. Esto requiere trabajar en los mismos ejes planteados para el punto anterior: rediseño institucional, marco de incentivos y funcionamiento operativo (Gorgal, 2002c), dado que el problema de la Justicia argentina no es tanto la dotación de recursos disponibles como si su mala utilización⁽²¹⁾.

C) Reforma institucional del Sistema Carcelario

Con idénticos considerandos e iguales ejes de reforma, es menester incorporar al sistema carcelario al sistema de seguridad ciudadana/interior e implementar una política de fortalecimiento institucional en orden a tornar más eficiente la administración de sus recursos y reducir los niveles de reincidencia de los condenados (Gorgal, 2002c). Una reforma policial que incremente la probabilidad de arresto, pero sin un funcionamiento rápido de la justicia ni una infraestructura carcelaria que contenga el incremento de condenados es un reforma que nada afectará en el nivel de delitos es decir, está destinada al fracaso (Mondino y Navarro, 1997).

D) Mecanismos de cooperación e interacción entre el Sistema de Seguridad Interior y el Sistema de Seguridad Ciudadana

La diferenciación entre el nivel de seguridad ciudadana y el nivel de seguridad interior no implica indiferencia entre dichos niveles ni creación de compartimentos estancos. La interacción entre ambos niveles debe pensarse en orden a incrementar la optimización de los recursos que el gobierno nacional y provincial invierten en seguridad y justicia. Este es el ámbito de la gestión cooperativa, modelo a desarrollar entre el sistema de seguridad ciudadana y el sistema de seguridad interior. Para ello se requiere avanzar el leyes convenio donde se establezcan marcos legales que impulsen y regulen -por ejemplo- sistema nacional de capacitación policial, sistema nacional de compras y mantenimiento de equipos y tecnologías policiales, convenio interjurisdiccional de policía científica, entre otros.

E) Mecanismos de cooperación e interacción entre el Sistema de Seguridad Interior y el Sistema de Defensa Nacional

Finalmente, es menester avanzar en el establecimiento de mecanismos claros de cooperación y colaboración entre los componentes del sistema de defensa nacional y del sistema de seguridad interior, fundamentalmente en el terreno de las "nuevas amenazas". El objetivo de dichos mecanismos debería ser doble. Por un lado, optimizar mediante la gestión cooperativa los recursos invertidos en defensa y seguridad. Por otro lado, asegurar la eficacia del sistema de seguridad interior en tiempos o temas donde se requiera la concurrencia de algún componente del sistema de defensa nacional. Dicha cooperación no debe comportar una alteración en la misión de cada institución ni mezclar las instancias políticas de conducción de cada sistema, al tiempo que si requiere desprendernos de antiguos prejuicios y preconceptos que atentan contra la eficacia del Estado argentino en el ejercicio de sus funciones básicas e indelegables.

Conclusión

En virtud de los argumentos expuestos, observamos que incrementos no controlados en el nivel de delitos y violencia en una sociedad se distribuyen desigualmente geográfica, social y funcionalmente. Esto potencia el proceso de fragmentación de la sociedad y de retiro del Estado de ciertas áreas, lo que genera una progresiva proliferación de zonas de inefectividad de la ley y espacios sin Estado dentro de muchos países de América latina, y en ciertos centros urbanos de Argentina. Esto constituye un incentivo sumamente grande para la localización de actores considerados como amenazas emergentes, de allí entonces el vínculo entre delincuencia y violencia, y nuevas amenazas.

Desde esta perspectiva, un factor común en la génesis de incrementos en el nivel de delitos y violencia y aparición de nuevas amenazas es la baja calidad institucional del Estado. De donde se recomienda como opción de política el fortalecimiento institucional de las distintas agencias e instancias estatales que -directa o indirectamente- contribuyen a proteger la vida, libertad y patrimonio de los ciudadanos y mantener el orden público (seguridad ciudadana), por un lado, y proteger los valores, las instituciones democráticas y los objetivos estratégicos del Estado (seguridad interior), por otro. De allí la agenda propuesta en el punto anterior.

Ahora bien, lo curioso de la crisis estatal identificada se produce en un escenario regional cuya característica principal es que logró reducir a la mínima expresión la posibilidad de una guerra inter-estatal. En efecto, los cambios producidos en la estructura internacional durante los noventa, junto con los procesos regionales de interdependencia económica, política y cultural y la democratización de casi todos los países del continente, han permitido la construcción de lo que la literatura especializada denomina como "zona azul", es decir, "...espacios, (donde) las relaciones entre los Estados alcanzan un grado de estabilidad y confiabilidad que excluyen la posibilidad de un conflicto militar entre ellos..." (Fontana, 1997).

Si bien la región ha desactivado las hipótesis de guerra entre Estados vecinos, lo que le permite avanzar hacia la consolidación de una "zona azul" o "zona de paz y prosperidad", no ha reducido el conflicto dentro de la ella. Por el contrario, el conflicto en el seno mismo de las sociedades pareciera avanzar sin pausa, de la mano de la fragmentación de dichas sociedades y fracturas de los Estados a su cargo. La diferencia fundamental con el escenario que dominó casi todo el siglo XX es que la fuente de inestabilidad y conflicto no es ya la fortaleza, sino la debilidad de los Estados de la región. En palabras de Delmas (1996) "La debilidad del Estado es la causa principal y común de las inestabilidades. Cuando barrios enteros de las ciudades y regiones completas del campo escapan totalmente al orden público, excepto si éste adopta a su vez una forma criminal (escuadrones de la muerte, secuestros, ...), cuando ninguno de los servicios más elementales está asegurado -como por ejemplo el abastecimiento de agua potable-, el Estado deja sencillamente de existir y pierde, por supuesto, toda legitimidad. Al difuminarse, abre la puerta a múltiples contra-poderes que mezclan la acción criminal y la reivindicación política".

Este parecería ser el camino de la región: baja conflictividad entre los Estados; alta conflictividad en las Sociedades. De hecho, el mismo proceso de fragmentación y retiro del Estado identificado en el AMBA puede ser analizado a escala regional, con áreas dinámicas, áreas poco consolidadas y áreas marginales (Koutoudjian, 1999).

Se observa entonces, la importancia de precisar en términos correctos la naturaleza de la crisis estatal en los países de la región, dado que las soluciones de política deben diseñarse en función de la naturaleza del problema del que pretenden dar cuenta. Es por ello que las mismas deben diferenciarse de aquellas adoptadas en los países centrales. En efecto, el desarrollo de una sociedad transnacional que generaba problemas transnacionales llevó a los Estados de Europa a construir un sistema de cooperación en distintas materias que requerían una tratamiento trans-estatal. Aquí se ubica la seguridad cooperativa como política de institucionalización de una "zona azul", es decir, instrumento de seguridad y estabilidad en el escenario europeo.

Por el contrario, si la naturaleza de los problemas del Estado latinoamericano tiene que ver con la incapacidad de ser Estado moderno, entonces los mecanismos de cooperación internacional, si bien necesarios para fortalecer las relaciones de confianza entre los Estados, no resultarían ser suficientes para dar cuenta de los issues que conforman la agenda de seguridad regional. Inclusive la implementación de dichos mecanismos o de esquemas más profundos de integración de talante europeo sin una correcta lectura del escenario estratégico regional, hasta podrían agudizar aún más los problemas de la región. Por ejemplo, ¿es factible plantear la libre movilidad de factores -fundamentalmente humanos- entre los países de la región con las deficiencias manifiestas que se observan en los sistemas de control migratorio? ¿es dable promover mayor interacción entre regiones limítrofes de distintos países cuando pocos Estados tienen un control efectivo de lo que pasa en sus fronteras? ¿qué efectos negativos generará un mayor intercambio comercial y financiero entre países cuyos Estados tienen un muy bajo control de sus sistemas financieros?, entre tantas otras cosas. Estos interrogantes hacen referencia un problema mayor, aún no abordado satisfactoriamente por las ciencias sociales: cómo conducir y gerenciar procesos de integración o sistemas de cooperación entre Estados fallidos o fracturados. Los modelos teóricos e instrumentos conceptuales surgen y son pensados para una realidad distinta a la regional.

Esta opción de política -fortalecimiento institucional- intenta constituirse en alternativa real y necesaria frente a las distintas propuestas y proyectos que rondan las instancias de discusión de este tipo de temas. Real en el sentido que toda el área de Justicia y Seguridad del Estado ha permanecido a un lado del proceso de modernización del Estado en los noventa, de modo que siguen operando instituciones diseñadas en 1958, 1969 y 1971 (año de las leyes orgánicas de PFA, PNA y GN). Y necesaria dado que en el corto plazo -y por un buen tiempo- es imposible pensar en incrementar la inversión pública en seguridad y justicia, dado el horizonte de restricciones fiscales crecientes que tiene la Argentina. En virtud de ello, deben emprenderse políticas que optimicen la dotación actual de recursos -humanos, financieros, tecnológicos, físicos, etc.- mediante una mayor integración o interacción en su gestión. En el mediano plazo, deben reformarse las instituciones de seguridad en orden a suplantar la actual lógica extensiva de utilización de recursos ("para lograr más resultados se necesitan más efectivos, más patrulleros, más armas, etc."), por una lógica intensiva (incrementos en la productividad): más resultados con los mismos recursos. Sólo en el largo plazo se podrá pensar en incrementos en la inversión pública, pero luego de demostrar la transformación en un sistema eficiente dado el alto grado de competencia que habrá por el destino de los recursos públicos.

Así, una calidad institucional alta en el sistema de seguridad permitirá obtener mayor cantidad de recursos cuando estos existan. También permitirá obtener -de manera no tradicional- resultados positivos que contribuyan a la proyección internacional de la Argentina y la recepción de inversiones extranjeras. Sucede que así como los niveles altos de delitos y violencia y la vulnerabilidad creciente a las nuevas amenazas pueden afectar negativamente las relaciones exteriores de nuestro país, resultados positivos en estos campos pueden afectarlo positivamente. Por ejemplo, contar con un sistema financiero transparente y sometido al permanente control por parte del Estado en lo referido a las transacciones ilegales o el lavado de dinero, constituye un activo sumamente importante para la proyección estratégica nacional (Baizán, 2000). Ser un "país libre de amenazas no tradicionales" también constituye un activo de alto valor, de la misma forma que constituye para la ganadería, ser "libre de aftosa". Esto debería inscribirse en una perspectiva sistemática (a la alemana) de la competitividad nacional.

No existe disminución sostenida del nivel de delitos y violencia sin estrategias integrales de intervención. Esto requiere que distintas agencias -no solo la policial- accionen sobre los distintos factores condicionantes. La inercia e inacción en la materia generan espirales de violencia, dado que tampoco existe la estabilización automática en estos problemas. Esta espiralización puede promover opciones inadecuadas de política, como la militarización de temas de seguridad ciudadana. O puede hacer desatender al gobierno nacional de la evolución del escenario de seguridad regional, en la medida que continúe siendo responsable directo en temas de seguridad ciudadana. Si bien en el corto plazo un escenario probable de la Argentina no sea tanto la colombianización, entendiendo por tal la aparición de un actor para-estatal que dispute territorio o monopolio de uso de la fuerza al Estado, como el deterioro institucional estatal y su cooptación por redes criminales de distinto tipo y magnitud como ocurre en cierto país latinoamericano. Este escenario también es peligroso dado que genera un entorno proclive a la localización y desarrollo de amenazas emergentes, que se proyectarán indefectiblemente a nuestro país, como consecuencia tanto de una victoria como de una derrota de la política del nuevo gobierno colombiano (Baizán, 1999).

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1. La cifra, si bien oficial, no refleja la magnitud exacta del nivel de delito en nuestra sociedad, dado que se elabora a partir de las denuncias hechas por la población. En promedio, la población denuncia sólo entre un 20-30% de los delitos que efectivamente ocurren, de modo que la cifra presentada estaría mostrando sólo un tercio de la realidad delictiva que aqueja a la sociedad.
2. De los 1600 homicidios que se cometieron en la provincia de Buenos Aires durante el año 2001, 1300 homicidios se localizaron en los partidos que forman el Conurbano bonaerense, esto significa, 14 homicidios cada 100.000 hab. Esta cifra representa un incremento del 100% respecto a la observada en 1994. Las tendencias proyectadas para el corrientes año pronostican una tasa de 18 homicidios cada 100.00 hab.
3. Esto es así dado que la sensación de inseguridad deteriora enormemente la calidad de vida de la población. Los individuos modifican sus patrones de conducta y consumo, sus hábitos urbanos, toman decisiones de gasto, etc. en función de la percepción que tengan de la seguridad del entorno donde se mueven (sensación de inseguridad) y no del análisis que hagan de las estadísticas anuales de delitos.
4. Sin pretender hacer una enunciación taxativa, las principales teorías son: i) de la acción racional, en sus vertientes de criminología clásica, teorías disuasivas modernas, y economía del crimen; ii) de las actividades rutinarias; iii) sociológicas del crimen, que pueden estar basadas en el concepto de anomia o en el concepto de ecología del crimen.
5. En sociedades en desarrollo, en cambio, el tránsito hacia el desarrollo mediante un ciclo económico expansivo trae aparejado en el corto plazo un incremento en la tasa de delitos -tal como ocurrió en los países latinoamericanos incluida la Argentina durante los noventa- dado que el cambio estructural impone costos sociales de transición de fuerte impacto (Durkheim, 1994).
6. No obstante, es menester aclarar que la tasa de desempleo se encuentra asociada más que a la tasa general de delitos, a la tasa de delitos contra la propiedad. Y que hay una mayor asociación cuando se analiza la tasa de desempleo en el principal grupo vulnerables: hombres jóvenes (menores de 24 años) de nivel socioeconómico bajo (Cerdeira, 1996).
7. Sostienen Hirshi y Grottgredson (1990) que es "más realista hablar de carreras delictivas que de actos individuales de delincuencia, dado que el curso de vida de un individuo se establece por la forma en que los padres lo socializan desde una edad relativamente temprana". En los Estados Unidos, por ejemplo, el 70% de la población de institutos de menores proviene de familias desintegradas (DiUlio, Jr. 1996).
8. Cumple, en efecto, una función de contención, de formación y -en el largo plazo- de determinación del nivel de vida del individuo, al contribuir con su capital humano.
9. De acuerdo con James Wilson (1983, 1994, 1996), el carácter también es formado por la opinión general, las expectativas de vecindad, el sentido de pertenencia a una comunidad, el control social informal, en definitiva, por el ethos de una comunidad. El mismo Durkheim (1994) sostenía que la comunidad opera como una doble forma de contención del individuo: por un lado, lo alberga y lo hace sentir protegido. Por otro, le pauta las conductas al impulsarlo a realizar ciertas prácticas y omitir otras.
10. La forma de medir la eficacia del funcionamiento de las instituciones es mediante la probabilidad de arresto (Policía), la probabilidad de sentencia (Justicia) y la probabilidad de condena (Justicia y Servicio Penitenciario).
11. La intervención del Estado sobre la Sociedad en orden a proteger los derechos y garantías de los ciudadanos no debe reducirse exclusivamente al factor institucional (Policía, Justicia penal y Sistema Carcelario). Se ha demostrado que la intervención estatal policial-penal responde a la ley de rendimientos decrecientes: superado un punto, el beneficio marginal de la intervención disminuye dado que los costos son mayores. Una vez que del delito se comete -además del costo humano, social y económico que genera-, el funcionamiento del sistema policial-penal requiere muchos más recursos que los demandados por un modelo eficiente de prevención. Es por ello que resulta conveniente incorporar al modelo una intervención en los incentivos y las barreras de ingreso al delito. Este es el campo de la prevención.
12. Por ejemplo, la Conferencia de 1994 de Naciones Unidas sobre el Crimen Organizado Global estimó que el tráfico global de drogas suponía en torno a 500.000 millones de dólares estadounidenses anuales; es decir, en mayor que el comercio global de petróleo.
13. Cuando la presión del Estado y de las fuerzas internacionales, se vuelve excesiva en un país determinado, incluso en una región "segura" para el crimen organizado (por ejemplo, la significativa represión del crimen en Sicilia en 1995-1996 o en Medellín y Cali en 1994-1996), la flexibilidad de la red permite cambiar su geometría organizativa, trasladando las bases de suministro, alterando las rutas de transporte y encontrando nuevos lugares de residencia para sus jefes, cada vez más en países respetables como Suiza, España y Austria. En cuanto a lo realmente importante, es decir, el dinero, circula seguro en los flujos de las transacciones financieras informatizadas, gestionadas desde bases bancarias distantes que dirigen su turbulencia en el tiempo y el espacio.
14. Integrada por los partidos de San Martín, San Miguel, José C. Paz, Malvinas Argentinas, San Fernando, San Isidro, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López y Escobar.
15. Integrada por los partidos de Alte. Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverría, Presidente Perón y Ezeiza.
16. Integrada por La Matanza, Merlo, Moreno, Morón, Ituzaingó y Hurlingham.
17. De allí que la imagen según la cual el alto nivel de delincuencia es concebible como la manifestación de una "guerra ricos vs. pobres" no sea real. Así como los sectores de ingresos altos disponen de recursos para suplantar el déficit del Estado en materia de educación o salud, vía colegios privados o servicios de medicina prepagas, de la misma manera en los últimos años han avanzado en la provisión privada de seguridad, con la difusión de las agencias de seguridad privada y la proliferación de barrios cerrados y countries. Es por ello que la inseguridad es la peor de las desigualdades, y una política de seguridad efectiva beneficiará en primer lugar -contra cierta opinión ideologizada- a los sectores de menores ingresos.
18. La ciudad no es sino un vínculo entre individuos y grupos. Si la trama urbana se fragmenta el vínculo entre los habitantes se debilita, tornándose imposible el crecimiento y desarrollo de la comunidad como tal, dando lugar a un crecimiento fragmentado (ABBOTT, 2000). Cuando los lazos sociales se debilitan y la emerge, las personas se desinteresan por sus semejantes y las normas pierden su capacidad reguladora en la práctica. Sin la contención y las limitaciones que impone lo social, el individuo carece de "control social informal", de modo que los incentivos que reciba para adoptar comportamientos antisociales no se toparán con ninguna barrera de contención. En este contexto aumentan las probabilidades de adoptar actitudes que atenten contra la vida humana, tanto la propia como la de otros. El respeto por los derechos y valores comunes es en gran medida producto de la socialización que el medio impone sobre los individuos (Gorgal, 2002a).
19. Según la bibliografía especializada "la condición sine qua non para el desarrollo de este estilo de vida es la gestión privada de la seguridad" (Svampa, 2001).
20. De aquí que el problema no sea sólo la falta de una vivienda digna. El concepto de hábitat no sólo se refiere a la vivienda en sí sino también a la infraestructura urbana de la que la misma se sirve. También se relaciona con la accesibilidad a los equipamientos sociales, tales como salud, educación, recreación, cultura, comercio y sistemas de transporte y comunicaciones. Es decir, que el hábitat tiene un significado social, dado que constituye el lugar desde donde las personas establecen sus relaciones sociales. La mala calidad del hábitat afecta el proceso de crecimiento y desarrollo humano, limitando las posibilidades de crecimiento sano, adecuado rendimiento escolar e inserción en el mercado laboral.
21. Por ejemplo, Argentina tiene un alto índice de funcionarios judiciales en general por habitantes comparado con los países del primer mundo: 11 por cada 100.000 hab. mientras que EE.UU. cuenta solamente con 2, España con 3 y Holanda con 2. Específicamente, la cantidad de empleados por juez en Argentina es de un promedio de 18 en el Poder Judicial de la Nación y de 16 en todo el país, mientras que en España y Estados Unidos se llega a 8 empleados por juez. Finalmente, entre 1991 y 2001 se duplicó el gasto consolidado en justicia.

Fuente:
Ponencia preparada para el V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, 1 al 3 de octubre de 2002