Título: Los dilemas de la reforma militar en la Argentina
Fecha: 01/10/2002
Idioma: español
LOS DILEMAS DE LA REFORMA MILITAR EN LA ARGENTINA
Marcelo Fabián Sain(*)
1) Civiles y militares frente a la cuestión de la defensa nacional en la Argentina democrática
Durante los gobiernos de Raúl Alfonsín (1983-89), Carlos Menem (1989-99) y Fernando De la Rua (1999-2001), tanto los vaivenes de la vida política del país como la recurrente desconexión con que, en general, estas administraciones gubernamentales atendieron los temas militares -entre ellos, la necesaria reestructuración de las Fuerzas Armadas argentinas- con relación a las nuevas tendencias de seguridad internacional y subregional y a las nuevas condiciones político-institucionales y económico-presupuestarias domésticas, dieron cuenta de la recurrente ausencia de políticas de defensa nacional y castrenses integrales, esto es, la ausencia de políticas diseñadas y formuladas en sintonía con los cambios institucionales, sociales y económicos desarrollados en los ámbitos internos y externos. En este renglón de la vida institucional de nuestro país, no hubo, en general, una adecuación activa de la situación doctrinal, orgánica y funcional de las Fuerzas Armadas argentinas a las nuevas tendencias y condiciones dadas en los planos domésticos e internacional.
Las relaciones civil-militares articuladas en la Argentina luego de la instauración democrática de 1983 estuvieron caracterizadas, del lado militar, por la ruptura de la impronta tutelar que signó la intervención de las Fuerzas Armadas en el sistema político desde mediados de los '50. Los impulsos corporativos que las cúpulas militares intentaron conservar a los efectos de preservar ciertas prerrogativas institucionales y de proyectarse, en lo posible, como actores políticamente autónomos en el nuevo ordenamiento democrático, fueron neutralizados por la profunda crisis de identidad y de protagonismo político que estalló en los cuarteles cuando se produjo el estrepitoso derrumbe del régimen autoritario inaugurado en 1976 y de la coalición castrense que lo condujo como consecuencia de la contundente derrota militar en la guerra de Malvinas. Desde entonces, las Fuerzas Armadas comenzaron a desempeñar un rol secundario y subordinado dentro de la trama de poder que se abrió a partir de diciembre de 1983. Por su parte, del lado civil, se impuso un claro predominio de los sucesivos gobiernos civiles sobre las Fuerzas Armadas, los que pasaron a constituir, de una u otra manera, y a diferencia de lo ocurrido durante las décadas anteriores, la instancia dominante y principal del juego político. El eje de gravitación principal de las relaciones civil-militares estuvo determinado por los estilos y orientaciones que guiaron el comportamiento de la clase política civil en todo lo referido a las cuestiones militares y a la problemática castrense en general. De allí que el espacio y las posibilidades para desarrollar iniciativas que apuntaran a reformular a las instituciones armadas fueron considerables. Sin embargo, el rasgo saliente de las gestiones de Alfonsín, Menem y De la Rua al respecto estuvo dado el predominio de un desempeño deficiente frente a los asuntos de la defensa nacional y las cuestiones militares, ya sea por incompetencia profesional, inoperancia instrumental y/o por falta de voluntad a la hora de establecer prioridades y políticas al respecto y de ejercer la conducción sobre las Fuerzas Armadas, delegando en éstas la administración de todas esas problemáticas. He aquí, pues, un punto básico del enfoque seguido en el presente trabajo.
Por cierto, a partir de los '80, la gravitación de la clase política sobre la vida institucional de la Argentina y sobre las relaciones civil-militares no derivó solamente de las orientaciones, los intereses, las visiones y las acciones llevadas a cabo por los dirigentes y funcionarios de dichos países. De alguna manera, dicha gravitación ha estado condicionada por las características y factores que conformaron el contexto político, económico y social. En efecto, las profundas transformaciones producidas desde entonces tanto en el ámbito internacional como en el sistema político y económico local dieron lugar a la emergencia de una nueva configuración de poder y de una nueva trama de relaciones en el escenario mundial y regional, y enmarcaron el paulatino surgimiento de una nueva matriz política, económica y social en el ámbito doméstico. Estos procesos condicionaron, de diferente manera y con distinta magnitud, la dinámica política desarrollada en nuestro país. No obstante, el grado de condicionalidad -esto es, el grado de constreñimiento y/o facilitación- que esos factores tuvieron sobre las posibilidades y proyecciones de los actores políticos y, puntualmente, sobre las relaciones civil-militares que se fueron articulando en ese contexto, ha sido variado y diversificado. Pero, en gran medida, dicha condicionalidad estuvo mediada y/o determinada tanto por la forma y la pertinencia a través de la cual aquellos factores situacionales fueron conocidos, diagnosticados y comprendidos por parte de los actores políticos, como también por los estilos y la capacidad mediante la cual esos actores abordaron, procesaron y actuaron sobre las mismas. En consecuencia, la incidencia de los factores situacionales, es decir, de las condiciones políticas, sociales y económicas, tanto internacionales como domésticas, sobre el desarrollo del proceso político doméstico de la Argentina ha estado mediatizada por el comportamiento y desempeño de la clase política y, en particular, por el de las sucesivas elites gubernamentales que estuvieron encargadas de definir la agenda política y de formular, sancionar e implementar las políticas públicas referidas a la defensa nacional, la seguridad interior y la reinstitucionalización de las Fuerzas Armadas, y de hacer frente a los conflictos y problemáticas surgidas al respecto.
Históricamente, tanto en la Argentina como en los países de la región, la ausencia de control civil sobre las Fuerzas Armadas se ha interpretado -en el ámbito político y en el académico- como el resultado casi exclusivo de la existencia de amplios márgenes de autonomía militar, dejando en un segundo plano o directamente ignorando el comportamiento de la clase política civil ante los militares. Todo estuvo esencialmente reducido a la consideración y estudio del comportamiento político de los militares, perspectiva que no fue objeto de modificación sustantiva ni siquiera cuando se iniciaron los procesos transicionales y las instauraciones democráticas ampliaron los márgenes de acción y el protagonismo de la dirigencia civil frente a la cuestión militar. No obstante, durante estos años, se pudo apreciar -y la Argentina ha sido una clara expresión de ello- que la falta de control civil sobre las Fuerzas Armadas, más que una derivación de la impronta autónoma de los uniformados o de la falta de voluntad de subordinación de éstos a aquellas autoridades gubernamentales, fue más bien una consecuencia inmediata de las deficiencias con que los gobiernos civiles y la dirigencia política de nuestros países abordaron la cuestión castrense.
En el presente trabajo se sostiene que los profundos cambios producidos durante los años '80 y '90 tanto en el plano internacional como en la esfera doméstica de la Argentina significaron el colapso de una forma particular de organización y funcionamiento de la defensa nacional y, en su marco, de las Fuerzas Armadas de nuestro país. El sistema de defensa nacional argentino, del que las Fuerzas Armadas han configurado apenas una dimensión particular del mismo, se estructuró desde mediados de siglo sobre la base de un conjunto de parámetros tradicionales que resultaron anacrónicos frente a la envergadura de los cambios señalados, poniendo en evidencia la necesidad de emprender un profundo proceso de reformulación de dicho sistema defensivo y, en su marco, de reestructuración de las Fuerzas Armadas. No obstante, ello no fue objeto de políticas estatales tendientes a reconvertir el sistema defensivo-militar argentino de acuerdo con el conjunto de condiciones existentes en la materia.
2) El modelo tradicional de defensa nacional y militar, y su colapso
El modelo tradicional de organización de la defensa y de las instituciones castrenses se estructuró básicamente desde la segunda mitad de la década del '50, se consolidó durante los '60 y se extendió hasta los años '70. El mismo ha guardado ciertas características que merecen especial atención. En primer lugar, se asentó sobre la base de una concepción seguritista de la defensa nacional. Esta concepción se enmarcó en la Guerra Fría y se basó en la consideración de la defensa nacional como el esfuerzo estatal destinado a lograr la "seguridad nacional", la que abarcaba tanto la protección frente a agresiones militares convencionales perpetradas por otros Estados como principalmente la conjuración de riesgos surgidos en la esfera de la seguridad interior. En este marco, la defensa nacional debía atender un conjunto de amenazas y conflictos derivados de tres ámbitos, a saber, (i) en el nivel subregional, las disputas limítrofes y/o territoriales sujetas, en su gran mayoría, a resolución militar y que estaban en vigente desde hacía algunas décadas; (ii) en el plano global, los antagonismos y competencias derivados de la confrontación estratégica Este-Oeste, en tanto los países latinoamericanos constituían las reservas táctica de los Estados Unidos en el marco de su lucha contra la Unión Soviética; y (iii) en la esfera interna, los conflictos resultantes del enfrentamiento contra grupos políticos internos de carácter insurgentes o apenas opositores en el marco de la denominada "lucha contra la subversión". La defensa, así, tuvo una faceta tanto externa como interna.
En segundo término, en el contexto de esta visión seguritista de la defensa, las Fuerzas Armadas se adjudicaron un papel institucional holístico de cara al escenario internacional y, principalmente, con relación al sistema político local y a la seguridad interna del Estado. Por lo tanto, se convirtieron en el brazo armado de la seguridad externa e interna del Estado y, asumiéndose a sí mismo como agentes de "construcción de la Nación" -"Nation-building"- y "reservas morales" de la misma, (1) montaron y condujeron experiencias autoritarias tanto provisorias como permanentes. En concreto, las funciones de tipo militar instituidas en la Argentina desde los años '50 proyectaron a las instituciones castrenses como instrumentos militares en la eventual confrontación contra las Fuerzas Armadas de otros países vecinos por conflictos territoriales, en particular, contra Brasil, Chile y Gran Bretaña; contra la Unión Soviética mediante su participación logística en el esquema defensivo hemisférico conducido por los Estados Unidos; y contra los grupos políticos opositores internos, en particular, el peronismo, asumiendo tareas de carácter policial asentadas ideológicamente en la denominada Doctrina de la Seguridad Nacional.(2) Éstos, en suma, fueron los tres ejes de hipótesis de guerra en torno de los cuales las Fuerzas Armadas argentinas fueron estructurando sus bases doctrinales, sus funciones y su organización institucional entre los años '50 y los '70.
Finalmente, dentro del modelo tradicional, las relaciones civil-militares estuvieron signadas por diferentes modalidades de desgobierno civil sobre la defensa nacional y las Fuerzas Armadas así como también por la autonomía política castrense. Desde 1930, la vida política argentina se desenvolvió a través de un permanente clivaje de gobiernos civiles y militares. Estos últimos se desarrollaron en el marco de regímenes autoritarios en el que, por la vía del golpe de Estado y en forma institucional, las Fuerzas Armadas ocuparon el aparato estatal y ejercieron de modo directo el gobierno nacional, lo que ciertamente dio cuenta de una extrema politización y autonomización de dichas fuerzas en el contexto de una también profunda militarización de las relaciones civil-militares. Hasta el golpe de Estado de 1966 encabezado por el Gral. Onganía, estos regímenes fueron de carácter provisorios y en su interior las Fuerzas Armadas se limitaron apenas a intervenir direccionando, orientando y condicionando el proceso político local con la intención, por un lado, preventiva frente a actores y orientaciones consideradas subversivas de cierto orden proclamado como "normal" o "necesario" y, por otro lado, restitutiva ante la necesidad de restaurar y apuntalar ese "orden normal".(3) En estos casos, la intervención y actividad política de los uniformados se circunscribió a la necesidad de destituir a la administración civil que antecedía el golpe y al inmediato traspaso del gobierno a los grupos políticos aliados, estableciendo, además, en forma conjunta con éstos, las condiciones que pasaron a regular el juego político. En cambio, la llamada "Revolución Argentina" (1966-73) y, en particular, el "Proceso de Reorganización Nacional" (1976-83) configuraron experiencias autoritarias de carácter permanentes y en ellas las Fuerzas Armadas asumieron "institucionalmente" la conducción del Estado a los efectos de desarrollar un conjunto de políticas tendientes, por un lado, a implantar un determinado orden político-social por la vía del disciplinamiento represivo de los actores y orientaciones "disfuncionales" al mismo y, por otro lado, a reestructurar las bases sociales y económicas vigentes en pos de crear nuevas condiciones estructurales de tipo sociales, culturales, económicas y políticas. (4)
En definitiva, en este contexto, las Fuerzas Armadas se constituyeron en actores dominantes del escenario político y social no sólo porque ejercieron el gobierno estatal sino también porque, cuando no lo hicieron, es decir, cuando se instauraron regímenes formalmente democráticos o semi-democráticos, excepto durante la trágica experiencia del gobierno peronista que fue desde 1973 a 1976, aquellas instituciones tuvieron la capacidad para determinar e imponer -o incidir notablemente en ello- las condiciones y reglas del juego del escenario político y, en particular, los parámetros básicos de las políticas de defensa y de la seguridad nacional. Se configuró, de este modo, lo que Alfred Stepan denominó como "nuevo profesionalismo de seguridad interna y desarrollo nacional"(5) en cuyo contexto las Fuerzas Armadas comenzaron a priorizar la "seguridad nacional" y, en particular, la seguridad interna -inclusive por encima de la defensa externa del Estado- como función político-institucional central.
Por su parte, los actores civiles, ocupando un espacio de subordinación política frente a los uniformados, establecieron con éstos diferentes tipos de vinculaciones dependiendo de las orientaciones que guiaron sus proyecciones políticas. En general, asumieron un arco de posiciones que, en sus extremos, fueron desde (i) la legitimación y validación tanto de la intervención autónoma de los militares en el proceso político -aún tratándose de regímenes formalmente democráticos- como de la emergencia y consolidación de regímenes castrense, apoyándolo y/o participando del esquema de poder de las Fuerzas Armadas, esto es, formando parte de la administración gubernamental o sirviendo como base de sustentación político-social del régimen; hasta (ii) la consideración como ilegítima de la participación política castrense y, en su caso, de los regímenes militares, asumiendo posiciones críticas frente a una u otra y/o siguiendo formas de oposición -institucionales o extra-institucionales- aún a costa de ser objetos de la represión político-militar autoritaria. Asimismo, cuando los civiles estuvieron al frente de regímenes formalmente democráticos, casi nunca asumieron como propias las tareas atinentes a la conducción de la defensa nacional y de la seguridad interior, cuestiones que fueron sistemáticamente delegadas a las Fuerzas Armadas durante todo el período considerado.
Estas tendencias quedaron claramente expuestas a partir del golpe militar que puso fin al segundo gobierno peronista en 1955, ya que desde entonces, el sistema político argentino comenzó a girar en torno de la exclusión política del peronismo y su proscripción electoral hasta 1973 y de la asunción por parte de las Fuerzas Armadas del papel de guardianes tutelares y garantes de esa exclusión. Además, en diversos grados y con diferente intensidad según las circunstancias políticas y sociales, estos lineamientos fueron asumidos por todos los partidos políticos y sectores sociales enfrentados con el peronismo, y se mantuvieron hasta el colapso del ultimo régimen militar en 1982. (6) De esta manera, la dirigencia política local, lejos de apuntalar la subordinación castrense a las autoridades civiles, propició y legitimó la proyección autonómica de los militares sobre el escenario político, haciendo de ello un eje fundamental para viabilizar, o al menos garantizar, el objetivo central de la marginación institucional del sector mayoritario, e intentando, de ese modo y sobre esa base, consolidar una "democracia estable"
Ahora bien, a partir de los años '80, el fin de la Guerra Fría y de los conflictos regionales derivados de ésta, el proceso de distensión, cooperación e integración desarrollado en el plano subregional, la democratización del sistema político local a partir de la instauración democrática producida con la llegada de Raúl Alfonsín al gobierno nacional a fines de 1983, y la evolución de la economía y de la situación fiscal de nuestro país, constituyeron mudanzas que convirtieron en anacrónico al modelo tradicional en el que se asentaba la organización de la defensa y de las Fuerzas Armadas argentinas. Como se dijo, éstas se basaron tradicionalmente sobre la base de pilares doctrinales e institucionales que fueron desarticulados por los cambios internacionales y domésticos señalados. Sin embargo, en la Argentina, al igual que en la mayoría de los países de la región, no se llevó a cabo la reconversión institucional de sus Fuerzas Armadas a los efectos de ponerlas a tono con las nuevas tendencias generales y a estructurarlas de acuerdo con el tipo de Estado resultante de esos procesos, con la política exterior seguida durante los años '80 y '90 y con los condicionantes económicos-fiscales existentes desde entonces. Vayamos a su análisis.
3) Los cambios producidos en las relaciones civil-militares y en el contexto regional
Como se dijo anteriormente, durante los años '80 y '90, se produjeron profundos cambios en la esfera de las relaciones civil-militares y de los lineamientos de la política exterior seguida por la Argentina en materia de seguridad regional así como también en la situación de seguridad articulada en el Cono Sur de Sudamérica.
En el ámbito doméstico, esos cambios desembocaron en el establecimiento de relaciones civil-militares asentadas en la efectiva subordinación de las Fuerzas Armadas a las autoridades civiles democráticamente electas y en la conformación de un sistema jurídico-institucional en materia de defensa y militar altamente institucionalizado en el marco de una concepción democrática y moderna de la seguridad nacional. En el plano internacional y, en particular, en el ámbito subregional, se creó un nuevo clima de seguridad signado por la ausencia de rivalidades o conflictos sujetos a resolución militar entre los países del área y por el establecimiento de iniciativas y lazos de intercambio, cooperación e integración en asuntos de seguridad y defensa.
Este conjunto de logros institucionales internacionales y domésticos alcanzado durante los primeros quince años de democracia reformularon sensiblemente el contexto y las condiciones históricas en las que se asentaba el sistema defensivo-militar argentino durante las últimas décadas. Asimismo, dichos cambios, en particular, la efectiva subordinación de los militares a los sucesivos gobiernos democráticos, depositaron en la clase política civil la responsabilidad casi exclusiva del ejercicio del gobierno estatal y, en su marco, la exigencia de tener que formular e implementar una política de defensa y militar a tono justamente con los profundos cambios producidos en el ámbito internacional y en la situación política y económica interna de la Argentina. Sin embargo, el desempeño de la clase política civil frente a estas cuestiones ha sido, en general, deficiente. Analicemos estos aspectos.
3.1) La construcción de la subordinación castrense al poder civil
Como en todo proceso de democratización resultante del fin de un régimen autoritario conducido por las Fuerzas Armadas, en 1983, el gobierno encabezado por Alfonsín así como el resto de la dirigencia política democrática tenían ante sí el desafío de reinstitucionalizar a las Fuerzas Armadas en el proceso político democrático en el marco de relaciones civil-militares signadas por el control civil sobre estas instituciones.
Dicho control constituía una condición necesaria e indispensable -entre otras- para la gobernabilidad democrática y debía asentarse en dos condiciones interrelacionadas. Del lado civil, en el ejercicio efectivo del gobierno sobre las Fuerzas Armadas y, del lado militar, en la subordinación castrense a las autoridades gubernamentales. Ello implicaba desarticular los márgenes de autonomía y corporativización alcanzados por las instituciones castrenses durante la etapa autoritaria precedente y eliminar las prerrogativas institucionales que aún detentaban en el plano político. Concretamente, estos objetivos suponían la redefinición del rol institucional de las Fuerzas Armadas, de sus misiones y tareas específicas y, en particular, la desmilitarización de la seguridad interior; el diseño e implementación de una abarcativa reforma de las estructuras orgánico-funcionales y doctrinales de las instituciones militares, apuntando a eliminar las profundas deformaciones que poseían; y la revisión de las violaciones a los derechos humanos cometidas bajo el régimen militar, demanda ésta que se sustentaba sobre un abarcativo consenso social.
En un sentido general, durante la gestión gubernamental alfonsinista se avanzó positivamente en la efectiva subordinación militar al poder civil. No obstante, la inestabilidad caracterizó el percurso de las relaciones civil-militares articuladas durante esos años y fueron permanentes los conflictos y las pujas desatadas entre el gobierno y los uniformados, poniendo en tela de juicio, en ciertas ocasiones, los avances producidos en aquel proceso. La política militar alfonsinista se centró en la revisión judicial de las violaciones a los derechos humanos, sin el acompañamiento de iniciativas de reforma de las Fuerzas Armadas que apuntaran a profesionalizarlas con un sesgo institucional políticamente democrático y funcionalmente moderno. Al final de su mandato, quedaron sin resolución dos cuestiones altamente conflictivas. La primera de estas problemáticas giraba en torno del aún persistente reclamo castrense en favor de una "solución política" a la revisión judicial del pasado, esto es, la demanda de alguna medida gubernamental -amnistía, conmutación de penas y/o indulto- que beneficiara a los pocos uniformados que aún estaban procesados judicialmente y a los ex comandantes de la última dictadura que a fines de 1985 habían sido condenados a prisión por la comisión de numerosos delitos graves cometidos durante el período autoritario. El desprocesamiento de más de 1.150 militares también acusados de la comisión de esos delitos a través de las leyes de Punto Final -diciembre de 1986- y de Obediencia Debida -julio de 1987- no había conseguido desactivar el conflicto abierto en este rubro. La otra problemática estaba dada por la activa presencia en el interior del Ejército del sector rebelde llamado carapintada que había protagonizado tres rebeliones durante el gobierno radical y que aún pretendía proyectarse sobre la conducción del arma, en el marco de una puja interna por entonces irresuelta.(7)
En este contexto, los indultos promulgados por el gobierno de Menem en octubre de 1989 y diciembre de 1990 en favor, entre otros, de la treintena de militares, policías y civiles que aún estaban condenados y/o procesados por delitos cometidos durante su participación en la represión política desatada entre los años 1976 y 1983, y de los ex comandantes de la última dictadura condenados judicialmente en 1986, significaron el cierre definitivo de la etapa signada por los juicios iniciados en 1984 y por las problemáticas derivadas de esos juicios, cuyos pormenores habían ocupado el centro del escenario político durante la gestión presidencial de Alfonsín. Con ello, la revisión judicial del pasado dejó de configurar la cuestión más conflictiva de las relaciones civil-militares y su desenvolvimiento posterior pasó a constituir más bien una problemática anclada en el ámbito de la justicia. Estas nuevas condiciones, sumadas a la desarticulación dentro del Ejército de la presencia política de los principales componentes del sector carapintada y su expulsión del arma, luego del levantamiento producido en diciembre de 1990, (8) dieron lugar a la estabilización de las relaciones civil-militares hasta el final de su segundo mandato y al apuntalamiento, de ese modo, de la pauta de subordinación castrense al poder político. (9)
Pues bien, a partir de entonces, el eje de la política militar seguida por el gobierno de Menem estuvo centrado en su adecuación a las prioridades oficiales fijadas en materia de política exterior, particularmente, a la revisión de la tradicional posición confrontativa de la Argentina con relación a los Estados Unidos y el fortalecimiento de las relaciones bilaterales con este país. Esta tendencia quedó claramente expresada cuando el mandatario peronista decidió el envío de tropas argentinas al Golfo Pérsico para su intervención en la coalición bélica encabezada por la potencia americana contra Irak en enero y febrero de 1991 y, posteriormente, cuando determinó la desactivación del programa misilístico Cóndor II, iniciado durante la gestión alfonsinista, como respuesta a las presiones norteamericanas que apuntaban en esa dirección. En este mismo orden de cosas se inscribió la abarcativa participación de tropas argentinas en las nuevas operaciones de paz organizadas por la ONU, intervención iniciada con el envío, en mayo de 1992, del Batallón Ejército Argentino compuesto por 900 infantes a Croacia en misión de paz. Finalmente, el corolario de este proceso estuvo dado por la designación de la Argentina como Gran Aliado Extra-OTAN de los Estados Unidos, decisión que fue efectivizada en octubre de 1997 cuando el poder ejecutivo norteamericano le comunicó de la misma a su Congreso y éste la ratifico en enero de 1998, conforme la Ley de Asistencia Externa de los Estados Unidos.
Asimismo, en este período, la administración menemista concretó una serie de iniciativas tendientes a la desactivación de todo tipo de proyección confrontacionista con Gran Bretaña respecto del litigio sobre la soberanía de las Islas Malvinas. En este sentido, desde mediados de 1989, la diplomacia argentina encaró un activo acercamiento hacia Gran Bretaña que dio lugar a la realización de algunas reuniones bilaterales en Nueva York y en Madrid, y en cuyo marco, entre febrero y marzo de 1990, se produjo el restablecimiento de las relaciones diplomáticas bilaterales y el levantamiento de parte del gobierno británico de la zona de exclusión en torno de las Islas Malvinas que había sido establecida por Londres durante la década anterior. A partir de ello, se llevaron a cabo diversas iniciativas conjuntas en materia de pesca, explotación de recursos naturales, etc., acordando una fórmula de reserva de soberanía -o "paraguas"- por medio del cual ambos países prescindieron de hacer referencia a la cuestión central de la disputa existente entre ambos países, esto es, la cuestión de la soberanía sobre las islas Malvinas. (10)
En suma, tal como ya se dijo, a partir de 1983 colapsó la capacidad de intervención tutelar de las Fuerzas Armadas en el sistema político y ello dio lugar al predominio de los sucesivos gobiernos civiles sobre estas instituciones en todo lo referido a las cuestiones militares y a la problemática castrense en general.
3.2) Nuevos parámetros legales e institucionales de la defensa nacional
En el contexto del percurso seguido por las relaciones civil-militares articuladas en nuestro país a partir de la instauración democrática de 1983, se llevó a cabo un significativo proceso de reformulación de los parámetros legales e institucionales en los que se asentaba la defensa nacional y, en su marco, las Fuerzas Armadas. Dicho proceso no estuvo exento de conflictos y contrapuntos entre los principales actores que protagonizaron la trama de esas relaciones. No obstante, como resultado de este trayecto que se extendió a lo largo de casi dos décadas, se delinearon y establecieron nuevas bases jurídicas, institucionales y políticas en lo atinente a la defensa nacional y a los asuntos militares.
Un rasgo llamativo de este proceso estuvo dado por el hecho de que este nuevo piso legal e institucional resultó de un "consenso básico en materia de defensa y seguridad" resultante de la existencia de orientaciones y perspectivas convergentes y de una serie de acuerdos alcanzados y efectivizados entre los sucesivos gobiernos democráticos y las principales fuerzas partidarias de la oposición. (11) En el marco de este consenso, se fijaron ciertos ejes centrales tales como la conceptualización de la defensa como el esfuerzo nacional destinado a conjurar todo tipo de agresiones militares de origen externo, la distinción legal e institucional entre la defensa nacional y la seguridad interior, la definición de las instituciones castrenses como instrumentos militares de la defensa nacional, la expresa prohibición de que las Fuerzas Armadas produzcan inteligencia referida a los asuntos de política interna del país, el carácter excepcionalísimo que tendría toda eventual intervención militar para conjurar situaciones vulneratorias de la seguridad interior, la fijación de los basamentos centrales del planeamiento militar conjunto y de la reestructuración de las Fuerzas Armadas y el establecimiento y delimitación de la inteligencia estratégico-militar y operativo-militar en el marco del sistema de inteligencia nacional.
En 1983, la reinstitucionalización democrática de las Fuerzas Armadas implicaba el establecimiento de nuevas bases legales para la defensa nacional y, en su interior, la reformulación del papel institucional de esas instituciones heredado del régimen militar anterior, apuntando a privilegiar a la defensa nacional como el ámbito exclusivo de organización y funcionamiento de dichas fuerzas, reformular sus misiones y funciones institucionales y, en su marco, desarticular el conjunto de prerrogativas legales e institucionales que aún detentaban en materia de seguridad interior. Concretamente, ello suponía la derogación de la ley 16.970 de Defensa Nacional(12) y la sanción de un nuevo instrumento legal.
Pues bien, pese a la importancia del tema, recién en abril de 1988, el Congreso sancionó la ley 23.554 de Defensa Nacional(13) Tres años y cinco meses habían pasado desde que Alfonsín había llegado a la Casa Rosada, tiempo a lo largo del cual fueron numerosas las iniciativas legislativas del oficialismo y de la oposición que había sido tratadas y abandonadas.
En esta ley se definió a la defensa nacional como "la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo", con la finalidad de "garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la integridad de sus habitantes". Asimismo, en ella se fijó que la defensa nacional se concretaba en "un conjunto de planes y acciones tendientes a prevenir o superar los conflictos que esas agresiones generen, tanto en tiempo de paz como de guerra, conducir todos los aspectos de la vida de la Nación durante el hecho bélico, así como consolidar la paz, concluida la contienda".
Durante el debate producido a lo largo del tratamiento parlamentario de esta ley, se definió a las "agresiones de origen externas" como aquellas agresiones perpetradas por las Fuerzas Armadas regulares de un Estado contra el territorio de otro Estado. Quien mejor expresó esta conceptualización fue el senador radical Antonio Berhongaray, el que, procurando aclarar la función esencial de las Fuerzas Armadas, especificó el concepto de "agresión" aplicado a la defensa de un Estado siguiendo la Resolución 3.314 sancionada en 1974 por la ONU. (14)
Ésta era, según especificó el legislador radical, la concepción elaborada y propuesta por el poder ejecutivo y compartida por la mayoría del espectro partidario en el Congreso Nacional, esto es, que las Fuerzas Armadas se dediquen funcionalmente a conjurar las agresiones exteriores y no cumplan "papeles de policía u otras tareas que pueden llegar a cumplir otros organismos del Estado". En este marco, las Fuerzas Armadas debían ser instituidas exclusivamente como el "instrumento militar de la defensa nacional", lo que era observado por Berhongaray como un paso fundamental para superar la Doctrina de la Seguridad Nacional.
De acuerdo con esta conceptualización, las "agresiones de origen externo" abarcaban solamente aquellos ataques perpetrados por las Fuerzas Armadas regulares de un Estado contra la soberanía, el territorio o la independencia de otro Estado(15) y, por ende, no englobaban los ataques o embates cometidos contra un país, su territorio, población o sistema institucional originados en el exterior del mismo y llevados a cabo por grupos guerrilleros o armados irregulares, asociaciones delictivas o bandas de narcotraficantes. Vale decir, el carácter de "externas" no estaba dado por el lugar de origen de las agresiones sino básicamente por el tipo de agresión y por el sujeto autor de la misma.
De este modo, el Congreso colocó a la defensa nacional como una función estatal tendiente a garantizar exclusivamente la seguridad externa del país, configurando un ámbito de competencia institucional particular y diferente del correspondiente a la seguridad interior. Este criterio distintivo quedó instituido en la mencionada ley cuando se especificó que "para dilucidar las cuestiones atinentes a la defensa nacional, se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad interior", agregando que la "seguridad interior" debía ser regida por una "ley especial"(16)
En este contexto, se instituyó a las Fuerzas Armadas como "instrumento militar de la defensa nacional", con lo cual ésta pasó a conformar el único ámbito de competencia en el que dichas fuerzas podían cumplir sus funciones institucionales. La defensa nacional se convirtió en la jurisdicción institucional en la que las fuerzas castrenses, bajo la conducción del gobierno nacional, serían preparadas y eventualmente utilizadas para desarrollar acciones militares -y no policiales- en función de preservar la seguridad externa del Estado. (17)
El sistema de defensa nacional quedó integrado por el presidente de la Nación, el Consejo de Defensa Nacional (CODENA), el Congreso de la Nación, el ministerio de Defensa, el Estado Mayor Conjunto (EMCO), las tres Fuerzas Armadas, la Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina y el pueblo de la Nación mediante su participación en la movilización, el servicio militar, el servicio civil y la defensa civil. Dicho sistema estaba orientado a "determinar la política de defensa nacional que mejor se ajuste a las necesidades del país, así como su permanente actualización" y, en función de ello, tenía como finalidad, determinar las hipótesis de conflicto; elaborar las hipótesis de guerra y establecer los medios a emplear; formular los planes nacionales preparatorios para un eventual conflicto bélico; elaborar los planes de defensa nacional atinentes a la estrategia militar y a la estrategia operacional; dirigir la guerra en todos sus aspectos; conducir las Fuerzas Armadas y los demás sectores del país afectados a un conflicto bélico; preparar y ejecutar las medidas de movilización nacional; asegurar la ejecución de las operaciones militares conjuntas y/o combinadas de las Fuerzas Armadas; formular las hipótesis de confluencia tendientes a establecer alianzas para resolver las hipótesis de guerra; y controlar las acciones de la posguerra.
Al Presidente de la República, en su carácter de jefe supremo de la Nación y de comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, se le reservó "la dirección de la defensa nacional y la conducción de las Fuerzas Armadas", conforme lo establecido en la Constitución Nacional. En función de ello, debía disponer "el contenido y las pautas para la realización del planeamiento de la defensa nacional", así como también debía ejercer "la conducción integral de la guerra", asistido y asesorado por el CODENA, y "la conducción militar de la guerra", con el asesoramiento y la asistencia del ministerio de Defensa, el EMCO y los jefes de los Estados Mayores Generales de las tres Fuerzas Armadas, constituidos en Comité de Crisis. Al ministerio de Defensa se le reservó "la dirección, ordenamiento y coordinación de las actividades propias de la defensa" y al CODENA la asistencia y el asesoramiento al presidente de la Nación "en la determinación de los conflictos, de las hipótesis de conflicto y de guerra" así como también "en la adopción de la estrategia, en la determinación de las hipótesis de confluencia y en la preparación de los planes y coordinación de las acciones necesarias para su resolución". Este consejo quedó presidido por el presidente de la Nación y fue integrado por el vicepresidente de la Nación, los ministros del gabinete nacional y el responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia, pudiendo el ministro de Defensa ser acompañado por el jefe del EMCO y por los jefes de los Estados Mayores Generales de las tres Fuerzas Armadas, conforme su criterio. Los presidentes de las comisiones de Defensa de cada cámara legislativa y dos integrantes de dichas comisiones -uno por la mayoría y otro por la primera minoría- también podrían integrarlo.
Pues bien, el nuevo esquema institucional inaugurado con la ley 23.554 fue complementado en 1992 durante el primer gobierno de Menem, cuando, sobre la base de un amplio consenso interpartidario, se sancionó y promulgó la ley 24.059 de Seguridad Interior(18) Esta ley estableció los parámetros legales centrales del sistema nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior, entendiendo a ésta como "la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional". Dicho sistema se asentaba fundamentalmente en "el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación"(19) y de las policías provinciales.
En referencia a la eventual intervención de las Fuerzas Armadas en asuntos de seguridad interior, en la ley 24.059 se estableció la posibilidad de que las mismas puedan actuar en tres situaciones distintas y en función del cumplimiento de tres funciones diferentes. En primer lugar, se habilitó la posibilidad de que, en caso de crisis en materia de seguridad interior, el ministerio de Defensa pueda disponer que "las Fuerzas Armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación, a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones [...]". En segundo término, se fijó como "una obligación primaria de la autoridad militar, la preservación de la Fuerza Armada y el restablecimiento del orden" dentro de la "jurisdicción militar", frente a "todo atentado en tiempo de paz" perpetrado contra dicha jurisdicción. Y, por último, se estableció la posibilidad de que las Fuerzas Armadas fuesen empleadas en el "restablecimiento de la seguridad interior dentro del territorio nacional" solamente "en aquellos casos excepcionales en el que el sistema de seguridad interior [...] resulte insuficiente a criterio del Presidente de la Nación". Para ello, el mandatario podría disponer "el empleo de elementos de combate de las fuerzas armadas para el restablecimiento de la normal situación de seguridad interior, previa declaración del estado de sitio".
No obstante, el empleo subsidiario de las Fuerzas Armadas en tales situaciones excepcionales debía ajustarse a ciertas normas, tales como que (i) "la conducción de las Fuerzas Armadas, de Seguridad y policiales nacionales y provinciales" quede a cargo del presidente de la Nación; (ii) que la designación de un comandante operacional de las Fuerzas Armadas, al que debía subordinarse todas las demás fuerzas de seguridad y policiales, se limite "exclusivamente en el ámbito territorial definido para dicho comando"; y principalmente (iii) que, tratándose de "una forma excepcional de empleo", la misma sea desarrollada "únicamente en situaciones de extrema gravedad" y Éste último punto resultó fundamental, pues, por su intermedio se estableció que esta forma excepcional de intervención en seguridad interior no implicaba, en ningún caso, la preparación operacional de las Fuerzas Armadas como cuerpos policiales ni supondría la fijación de nuevas tareas o funciones subsidiarias que exigieran algún tipo de adecuación secundaria de la estructura orgánico-funcional y doctrinal de las instituciones castrenses a tales tareas. Dicha participación, las Fuerzas Armadas la deberían efectivizar como fuerza militar y no como fuerza policial.
Otro momento fundamental en este proceso lo constituyó la sanción, en diciembre de 1994, de la ley 24.439 de Servicio Militar Voluntario(20) mediante la cual se derogó el carácter obligatorio de este servicio -que ya llevaba casi cien años de vigencia- y se instituyó el servicio militar voluntario. En dicha norma, se fijó que el soldado voluntario podría desarrollar exclusivamente "actividades tácticas, técnicas y logísticas, así como administrativas y aquellas necesarias para el mantenimiento y funcionamiento cotidiano de las unidades", dejando reservadas para los cuadros oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas las tareas de combate. Además, se dispuso que la cantidad de soldados voluntarios que se sean necesario incorporar y el correspondiente cupo para cada fuerza sería fijado por el presidente de la Nación y el "planeamiento, dirección y coordinación del proceso para la prestación, registro y verificación del Servicio Militar Voluntario" sería responsabilidad del ministerio de Defensa. En las Fuerzas Armadas, por su parte, recayó la responsabilidad de la "instrucción militar" de los ciudadanos incorporados al sistema.
Por su parte, en abril de 1998, se llevó a cabo con el apoyo de todos los bloques parlamentarios la sanción de la ley 24.948(21) por medio de la cual se fijaron "las bases políticas, orgánicas y funcionales fundamentales para la reestructuración de las Fuerzas Armadas", aunque dicha norma apenas estableció algunos principios generales para la modernización militar y ciertas disposiciones globales para la reestructuración castrense. En cambio, resultaron centrales los capítulos referidos al equipamiento para la defensa y al financiamiento de dicha reestructuración. Sobre el primer aspecto, la ley colocó en el ministerio de Defensa la responsabilidad acerca de "la evaluación y decisión sobre los requerimientos para el equipamiento de las fuerzas", para lo cual debía recibir la asistencia y asesoramiento del EMCO sobre "la aptitud y aceptabilidad del equipamiento previsto". Por su parte, acerca del financiamiento, se dispuso que "el total de los recursos presupuestarios destinados para la función Defensa [...] se incrementarán anualmente hasta completar el 15% en el quinquenio, siendo el primer año (1999) no inferior al 3%", tomando como base "lo efectivamente ejecutado del presupuesto del año 1996 ($ 3.504.392.000)". También se estableció que "la totalidad de las economías que se logren en cada ejercicio, por la racionalización de personal, se asignará a recomposición salarial" y aquellas economías que se consiguiesen del "producido de las ventas de bienes se asignará para la reorganización, recuperación de los ciclos logísticos y/o el reequipamiento de cada una de las fuerzas, en ese mismo ejercicio y sucesivos". Además, se facultó al poder ejecutivo "a utilizar el producido de la venta de bienes de las Fuerzas Armadas, con la finalidad de reequiparlas o modernizar el equipamiento ya existente, hasta un monto de mil millones de pesos ($ 1.000.000.000) durante el quinquenio 1999-2003", permitiendo, a su vez, que anualmente se incorpore en la ley de presupuesto "la autorización para efectuar las operaciones de crédito público para completar dicho monto en caso de que el producido de esas ventas no alcance la cifra antes mencionada [...]". Finalmente, en otro tramo, la mencionada norma estableció que "la reestructuración considerará el empleo del instrumento militar propio en las siguientes modalidades: operaciones convencionales en defensa de los intereses vitales de la Nación; operaciones en el marco de las Naciones Unidas; operaciones en apoyo de la seguridad, encuadradas en la ley 24.059; operaciones en apoyo a la comunidad nacional o de países amigos".(22)
No parece casual, en suma, que, como se dijo, este conjunto de normas hayan sido el resultado de un trabajoso acuerdo entre el oficialismo y la oposición. Ello, por cierto, ratificaba que en la Argentina existía un abarcativo acuerdo político-institucional en favor de reglamentar los asuntos generales de la defensa nacional, la seguridad interior y, en particular, la intervención militar en estos asuntos.
3.3) Un nuevo clima de seguridad regional
En el plano regional, la administración menemista profundizó las relaciones integrativas iniciada durante la gestión alfonsinista con los países vecinos del Cono Sur, en particular, con Brasil y con Chile. Con Brasil, la puesta en marcha y el mejoramiento de los mecanismos de colaboración y complementación bilateral en materia nuclear, desarrollado por ambos países bajo el control y monitoramiento internacional y con la finalidad de utilizar la energía nuclear para fines pacíficos, allanó el camino para la posterior ratificación del Tratado para la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe -o Tratado de Tlatelolco- y también del Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares -o TNP-, por parte de ambos países. La Argentina aprobó sendos tratados mediante las leyes 24.272 y 24.448, respectivamente.
Con la misma trascendencia que tuvo la cooperación nuclear para Brasil y Argentina en lo relativo a la construcción de confianza y a la cooperación en áreas tradicionalmente confrontativas, en 1991, la Argentina y Chile acordaron una serie de iniciativas tendientes a la resolución de los 24 diferendos limítrofes aun existentes entre ambos países. Veintidós de esos diferendos fueron resueltos a través de la demarcación directa del límite, mientras que el diferendo referido a la zona de "Laguna del Desierto" fue resuelto en 1994 por medio de un arbitraje internacional. El desacuerdo existente en la zona de los "Hielos Continentales" se resolvió a fines de 1998 a través de una trabajoso acuerdo demarcatorio que fue posteriormente ratificado por los parlamentos de sendos países. Pues bien, estas iniciativas significaron una sustantiva reformulación en la relación bilateral argentino-chilena, lo que apuntaló el ya dinámico proceso integrativo en materia económico-comercial y facilitó la posterior concreción de iniciativas referidas a cuestiones de seguridad y de defensa.
Este conjunto de acercamientos y acuerdos entre los países del Cono Sur permitió la desactivación de antiguos contenciosos y de una serie de cuestiones conflictivas derivadas de la confrontación estratégica existentes entre ellos desde hacía varias décadas. Se trató, pues, de un laborioso proceso de deconstrucción de problemáticas y asuntos que contorneaban situaciones y percepciones tradicionalmente confrontativas. En la actualidad, no existe en la región disputas o conflictos sujetos a resolución militar o en los que el factor castrense configure una instancia de resolución viable o posible.
En el mismo sentido, se efectivizaron numerosas iniciativas en materia de desarme y cooperación internacional referida a cuestiones nucleares, espaciales, misilísticas, de armamento convencional, etc., con diversos países de la región, del hemisferio y de Europa, del mismo modo que se hicieron notables esfuerzos por revisar y fortalecer el sistema de seguridad hemisférico en el contexto de la OEA.(23)
Pues bien, a partir de este conjunto de iniciativas se redefinió el vínculo articulado entre estos tres países y se generaron condiciones que permitieron profundizar el proceso de complementación e integración vigorizado a partir de los '80. Desde entonces, y quizás como una derivación de estos auspiciosos avances, las relaciones entre estos países adquirieron otra dinámica, dando lugar a un nuevo marco integrativo que no tardó en traducirse en acuerdos puntuales, inclusive en materia de seguridad y defensa.
Una clara manifestación de ello fue el Memorándum de Entendimiento para el Fortalecimiento de la Cooperación en Materia de Seguridad de Interés Mutuo firmado en 1995 por Chile y Argentina, y mediante el cual se creó el "Comité Permanente de Seguridad" integrado por representantes de los respectivos ministerios de Relaciones Exteriores y Defensa con la finalidad de "establecer una agenda de trabajo que permita profundizar la cooperación entre Argentina y Chile en materia de seguridad" y de "avanzar en la aplicación de medidas para profundizar la cooperación entre Argentina y Chile en materia de seguridad de interés mutuo". En su marco, a partir de 1996, se llevaron a cabo numerosas iniciativas conjuntas en materia de seguridad y militar y se produjeron notables avances en la coordinación de posiciones comunes y en el establecimiento de una agenda bilateral de cooperación en dichos asuntos.
Otra expresión del nuevo clima regional en temas de seguridad estuvo dada por el Memorándum de Entendimiento de Consulta y Coordinación firmado en 1997 entre Brasil y Argentina mediante el cual se estableció un "mecanismo permanente de consulta y coordinación para el fortalecimiento de las relaciones bilaterales en materia de defensa y seguridad internacional" con el objetivo de examinar, evaluar, implementar y seguir "las cuestiones de defensa y seguridad de mutuo interés". En la declaración suscrita en Rio de Janeiro por los mandatarios de ambos Estados, se consignó que ambos países estaban construyendo "una profunda y verdadera alianza estratégica" que apuntaba a "enfrentar los desafíos y aprovechar las posibilidades de un mundo en constante expansión". Desde entonces fueron notables las iniciativas en materia militar llevadas a cabo en forma conjunta.
Entretanto, vale indicar que Brasil, Chile y Argentina han formulado en los '90 sus políticas de defensa nacional sin que entre ellas despunte, explícita o implícitamente, ningún tipo de hipótesis de guerra y/o conflictos con países vecinos sujetos a resolución militar. En diciembre de 1996, el mandatario brasileño Fernando Henrique Cardoso dio a conocer el documento "Política de Defensa Nacional" en el que trazó los principales ejes estratégicos del Brasil y, en su marco, formuló los principios rectores de su política de defensa. En él, se sostiene que el proceso de integración enmarcado en el MERCOSUR ha permitido conformar "un verdadero anillo de paz en torno del país". En ese contexto, se señala que la política de defensa brasileña debe estar centrada en una activa diplomacia orientada hacia la paz y en una "postura estratégica disuasiva de carácter defensivo" basada en un conjunto de premisas básicas, tales como la existencia de fronteras y límites perfectamente definidos y reconocidos internacionalmente; una estrecha relación con los países vecinos y con la comunidad internacional, en general, basado en la confianza y en el respeto mutuos; el rechazo a la guerra de conquista; y la búsqueda de la solución pacífica de controversias, con el uso de la fuerza solamente como "recurso de autodefensa". Asimismo, se exalta que el carácter "preventivo" de la defensa brasileña reside en la valorización de la acción diplomática como instrumento primero de solución de conflictos y la existencia de una estructura militar con credibilidad capaz de generar efecto disuasivo eficaz.
Del mismo modo, en agosto de 1997, el presidente trasandino Arturo Frei presentó el "Libro de la Defensa Nacional de Chile" en el que se expusieron los fundamentos y factores condicionantes de la defensa, las definiciones de seguridad, defensa y desarrollo, las políticas de defensa, el escenario geográfico y los recursos económicos de la defensa así como las misiones, funciones y actividades de las Fuerzas Armadas. Allí, entre otras cosas, se sostiene que toda defensa se funda en hipótesis de conflicto, es decir, en escenarios supuestos de riesgo de colisión de intereses entre un país o una alianza y otro país o alianza de países, así como que en un contexto de interacción y cooperación, es decir, de paz, la probabilidad de ocurrencia de una hipótesis de conflicto disminuye, y esta disminución estimula, a la vez, la voluntad por identificar nuevos ámbitos de interacción y cooperación entre los Estados. En este marco, se establece la vocación chilena por la integración regional sobre la base de la estabilidad política, la predictibilidad de los vínculos y la transparencia económica y se reivindica, al igual que lo hace Brasil, el derecho a la autodefensa a través del empleo disuasivo de las Fuerzas Armadas.
Por su lado, la Argentina, en octubre de 1996, promulgó el dto.1116/96(24) a través del cual aprobó la "Directiva para la realización del Planeamiento Militar Conjunto", en la cual se afirma que los procesos de integración regional disminuyen las posibilidades de conflicto, aunque tales procesos no los excluyen totalmente ni impiden que puedan producirse amenazas y riesgos apreciados para el corto, mediano y largo plazo, los cuales deberían ser determinantes para la preparación, desarrollo, evolución y eventual empleo de las Fuerzas Armadas. En abril de 1999, el entonces presidente Carlos Menem presentó el "Libro Blanco de la Defensa Nacional" en el que el propio mandatario indica que el objetivo central de la defensa nacional está centrado en la preservación de la soberanía y la integridad de la Nación a través de tres acciones básicas, a saber, el establecimiento de Fuerzas Armadas con estructuras redimensionadas y eficientes y con presupuestos acordes a las posibilidades económicas de la Nación; la participación activa en las misiones de mantenimiento de la paz llevadas a cabo por las Naciones Unidas (ONU) y de otros organismos internacionales; y el desarrollo de medidas de fomento de la confianza mutua con los países vecinos, que aseguren "la transparencia y la previsibilidad de las acciones militares junto con estrategias de cooperación para la defensa común". Por su parte, en dicho libro se le otorga al MERCOSUR ampliado el carácter de instrumento y ámbito "estratégico" en el que "la vieja apreciación del vecino como adversario y eventual amenaza para la propia seguridad, se ve reemplazada por otra ecuación: sus riesgos son ahora también los nuestros". Todo ello, según se dice, crea las condiciones para avanzar hacia entendimientos en materia de seguridad y defensas. Finalmente, a comienzos de 2001, el entonces presidente Fernando De la Rua presentó el documento "Revisión de la Defensa 2001" en el que estableció los lineamientos básicos de la política de defensa oficial. Allí se ratificaron los parámetros centrales contenidos en el "Libro Blanco de la Defensa Nacional" en todo lo concerniente al marco estratégico de la defensa nacional existente en los planos mundial, hemisférico y regional. Se señala que, en la actualidad, el cambio estratégico fundamental en el escenario mundial está dado por "la creciente interdependencia en materia de seguridad", ya que "la erupción de un conflicto armado afecta de diversas maneras la seguridad de los países de la región en que se hallan situados", lo que ciertamente apuntala la creciente necesidad de todos los Estados de "asumir globalmente responsabilidades". En la esfera subregional, se resalta la superación de las tradicionales hipótesis de conflictos entre Argentina, Brasil y Chile así como el hecho de que la democratización política de estos países y el creciente proceso de integración económica emprendido entre ellos durante los últimos años constituye una "sólida base para aumentar el clima de confianza mutua". Finalmente, entre las cuestiones de "elevada importancia nacional" a las que el sistema de defensa argentino debe apuntalar se menciona a la "integración y seguridad regionales".
Así, en los tres países, sus respectivas políticas de defensa se han estructurado sobre la base del principio de legítima defensa de sus territorios y de su soberanía, para lo cual plantearon la necesidad de contar con un instrumento militar disuasivo apto y eficaz. Asimismo, dichas políticas reconocieron la importancia estratégica del proceso de integración regional y sus efectos positivos para atenuar o desactivar las tradicionales percepciones de amenazas mutuas que, en otrora, hicieron que entre Argentina, Brasil y Chile organizaran sus sistemas defensivos y sus instituciones militares sobre la base de hipótesis de guerra mutuamente referidas y, por ende, se establezca un clima subregional signado por la confianza mutua.
En suma, este conjunto de iniciativas fue creando en el Cono Sur un nuevo clima de seguridad signado por la disminución o desarticulación de las percepciones de amenazas militares mutuas entre los países de la región, en particular, entre Argentina, Brasil y Chile, y por la concreción de instancias de resolución pacífica y negociada de los conflictos y tensiones existentes y, específicamente, de los problemas limítrofes pendientes.(25) Tales tendencias dieron lugar a una situación caracterizada por la ausencia de conflictividades interestatales sujetas a resolución militar y, a partir de ello, al inicio de un proceso de construcción y afianzamiento de la confianza mutua.
4) Las reforma ausente del sistema defensivo-militar
La subordinación efectiva de los militares al orden democrático y a las autoridades gubernamentales, la conformación de un nuevo sistema normativo e institucional en materia de defensa nacional y militar y la creación de un clima regional exento de guerras no conllevaron ni implicaron por sí mismo la reestructuración del sistema defensivo-militar argentino. Su adaptación y modernización doctrinal, organizativa y funcional de acuerdo con las nuevas condiciones y tendencias impuestas tanto en el escenario regional como en la esfera política y económica doméstica, en particular, aquellas que derivaron de las enormes restricciones de recursos presupuestarios destinados a las funciones de la defensa y militares, no configuró un eje prioritario de las políticas públicas de la defensa. El resultado de ello ha dado lugar en los años '90 a la conformación de un sistema defensivo-militar cuya estructura orgánico-funcional no es más que el remanente -formal- del modelo estratégico-militar disuasivo -típico del esquema tradicional estructurado durante los años '50, '60 y '70- pero sin enemigos tangibles, subordinado a un poder político que no ejerce la conducción y significativamente ajustado en recursos humanos y materiales como consecuencia de las enormes restricciones de medios presupuestarios destinados a las funciones de la defensa y militares. Pese a las adecuaciones menores que se fueron introduciendo durante estos últimos años, este sistema defensivo-militar resulta en su conjunto orgánico-funcionalmente desactualizado, políticamente anacrónico y financieramente insostenible frente a las tendencias presentes en el escenario internacional y doméstico.
Ahora bien, ¿porqué desde entonces es necesario emprender un proceso de reforma del sistema defensivo-militar si no hay posibilidades inmediatas de protagonizar conflictos bélicos inminentes y las Fuerzas Armadas no configuran un problema político?. Por varias razones que se inscriben en diferentes planos pero que están estrechamente vinculadas.
En primer lugar, existen razones de carácter funcional-organizativas.
Tal como ya se indicó, el modelo tradicional de organización del sistema defensivo-militar, en particular, la concepción seguritista de la defensa en la que se asentó y el papel institucional holístico adjudicado a las Fuerzas Armadas en el mismo, quedó significativamente desactualizado frente a los profundos cambios producidos durante los años '80 y '90 tanto en el plano internacional como en la esfera doméstica de la Argentina. En efecto, el fin de la Guerra Fría y de los conflictos regionales derivados de ésta, el proceso de distensión, cooperación e integración desarrollado en el plano subregional, la ausencia de sectores o grupos políticos insurgentes o revolucionarios y la democratización del sistema político local iniciada a fines de 1983, desarticularon aquellos ejes en torno de los cuales se había estructurado el sistema de defensa nacional y las Fuerzas Armadas durante las últimas décadas.
Pero el anacronismo entre el sistema defensivo-militar y el contexto político y regional no parece haber sido aún saldado. Por cierto, el sistema de defensa nacional y, en su interior, las Fuerzas Armadas no están, en la actualidad, funcionalmente articulados para hacer frente a una hipotética confrontación militar contra Brasil, Chile o Gran Bretaña, ni cumple funciones en materia de seguridad interna como en otrora. Sin embargo, el modelo fundamental que lo orienta continúa asentado en una estrategia disuasiva,(26) tal como ha quedado plasmado -al menos, formalmente- en la ley 23.554 de Defensa Nacional, en la Directiva para la realización del Planeamiento Militar Conjunto aprobada a través del dto.1116/96 o en el Libro Blanco.
Este trazo constituye un resabio de los tradicionales enfoques defensivos asentados en la lógica disuasiva y, en su marco, en ecuaciones de "balance de poder". A dichos enfoques le correspondieron regímenes rígidos de organización castrense estructurados únicamente sobre la base del establecimiento de hipótesis de guerra y de la fijación de una fuerza militar enemiga posicionada justamente como objeto de la disuasión o del contrabalanceo de poder, lo que necesariamente implicó la organización y puesta en funcionamiento de un aparato militar autónomo, altamente costoso y acorde con esa amenaza enemiga, ya sea desde el punto de vista operativo como logístico y armamentístico. Durante las últimas décadas y hasta un tiempo atrás, el planeamiento estratégico-militar argentino se desarrolló tomando como objeto de disuasión o contrabalanceo a las Fuerzas Armadas de Brasil o Chile y, más tarde, a las de Gran Bretaña en el Atlántico Sur. Las hipótesis de conflictos estructurantes del sistema defensivo-militar argentino estaban, así, centradas en el desarrollo de una guerra convencional con estos países, de lo que imponía el mantenimiento de una fuerza militar propia capaz de convencer a esos enemigos de no actuar contra la Argentina.
Desde ya, una estrategia defensivo-militar disuasiva implica la autosuficiencia organizativa y funcional del sistema de defensa nacional y de las Fuerzas Armadas que forman parte de él. Ello se contrapone con las tendencias a la cooperación e integración en materia de seguridad que en general se desenvuelven en diferentes regiones a partir del fin de la Guerra Fría, al mismo tiempo que implica el acceso a una considerable masa de recursos materiales y de personal que poquísimas potencias internacionales podrían producir u obtener. Resulta, entonces, contradictorio sostener una estrategia disuasiva y, concomitantemente, reivindicar la integración regional como un objetivo estratégico así como también reconocer la escasez de recursos materiales para sostener dicha estrategia.
En razón de ello, el proceso de distensión e integración regional ya comentado determinó la inviabilidad política de un tipo de estructuración defensivo-militar asentado en aquellos parámetros tradicionales. Estas nuevas condiciones se orientan, más bien, al establecimiento de una situación regional perfilada a la "cooperación en el marco de la disolución del conflicto entre los Estados cooperantes"(27) o, al menos, a la cooperación en el marco de la disolución del conflicto sujeto a resolución militar. Por su parte, el quiebre del sistema fiscal argentino -al que se hará mención seguidamente- ha hecho imposible sostener un nivel de inversión y de gasto militar acorde con los requerimientos de una estrategia disuasiva integral, lo cual puso en evidencia en el plano doméstico la inviabilidad financiera de esa opción.
En consecuencia, si no hay en el escenario regional conflictos inminentes o situaciones de riesgo posibles que ameriten la intervención del instrumento militar como instancia disuasiva de resolución o conjuración de los mismos y, además, la Argentina no podría disponer durante los próximos años de ningún incremento significativo de recursos financieros abocados a la defensa y a las Fuerzas Armadas, el mantenimiento de una política asentada en una modalidad disuasiva de organización del sistema defensivo-militar resulta anacrónica y, en verdad, más allá de su mención formal, es impracticable, lo cual impone la necesidad de reformular dichos lineamientos.
En segundo término, hay razones de carácter financiero-fiscales para emprender una reforma del sistema defensivo-militar.
Durante los últimos años, la situación económica general de la Argentina se ha deteriorado profundamente al punto de desembocar recientemente en el colapso y quiebre fiscal del Estado. En ese marco, se ha producido una notable caída de los recursos destinados a la defensa y a las instituciones castrenses, lo cual fue apuntalado por el creciente aumento de los costos de los insumos, materiales y provisiones de los aparatos militares modernos y de la consecuente imposibilidad fiscal y técnica para afrontarlos o producirlos. (28)
Efectivamente, a partir de 1983, los recursos fiscales destinados al área de la defensa y a las Fuerzas Armadas fueron bruscamente reducidos tanto en el nivel de los gastos reales como en el plano de valores relativos, en comparación con el conjunto de los gastos fiscales y con la producción interna, a diferencia de la tendencia al aumento de los mismos que primó a lo largo de las décadas anteriores. Durante la gestión de Alfonsín, el gasto militar pasó de significar en 1983 el 3,47% del PBI y el 21,4% del total de gastos fiscales, hasta alcanzar el 2,12% y el 19,8% respectivamente para el año 1988. Durante la administración de Menem, la reducción fue aún mayor. En el año 1994 el gasto militar llegó apenas al 1,74% del PBI y al 11,4% del total de gastos fiscales, tendencia que se mantuvo hasta fines del 2000, ya con Fernando De la Rua como presidente de la Nación (1999-2001), año en el que el gasto militar alcanzó apenas el 1,35% del PBI. Estos datos indican, en suma, una reducción superior al 50% en recursos reales. (29)
Se trató, en verdad, de un proceso de "desmovilización y desarme de hecho" ya que, más que el resultado de una política orientada hacia la reconversión y modernización defensiva y castrense, ha sido la expresión de una coyuntura económica regresiva y de iniciativas gubernamentales perfiladas a enfrentar la crisis económico-financiera a través de fuertes ajustes fiscales, sin que mediara, en lo que hizo a la defensa y la vida institucional de las Fuerzas Armadas, ningún tipo de evaluación -al menos general- de carácter estratégico. (30) Consistió, apenas, en un mero achicamiento institucional pero manteniendo los mismos basamentos doctrinales de otrora y la misma estructura orgánico-funcional articulada para enfrentar situaciones y conflictos ya desaparecidos.
En consecuencia, el profundo recorte de recursos materiales y financieros destinados a un sistema que formalmente mantuvo el mismo esquema organizativo y de funcionamiento, sumado al hecho de que la Argentina, en tanto país de porte menor y estratégicamente poco relevante, no ha contado -ni cuenta- con los medios necesarios para adquirir o producir el equipamiento militar y el sistema de armas imprescindibles para intervenir en una guerra convencional moderna o para afrontar los crecientes costos de la defensa en los tiempos actuales, colocó a dicho sistema -y, en particular, a las Fuerzas Armadas- en la imposibilidad de cumplir con las tareas y funciones tradicionalmente asignadas o de mantener apenas niveles normales de funcionamiento. El sistema, así estructurado, no está en condiciones de garantizar la defensa real del país. (31)
Esta situación intentó ser revertida con la sanción de la ley 24.948, mediante la cual se pretendió sentar las bases políticas, orgánicas y funcionales fundamentales para la reestructuración de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, a cuatro años de su promulgación, esta norma no ha sido aún reglamentada, pese a que el ministerio de Defensa debía hacerlo en un plazo no menor de tres meses luego de que la misma entrase en vigencia. Asimismo, a pesar de contar con los proyectos oportunamente elevados por cada fuerza castrense, dicha cartera tampoco elaboró el dimensionamiento de los medios operativos, logísticos y de personal de las mismas, no diseñó la estructura del sistema remunerativo del personal militar, ni propuso las reformas al sistema de retiros y pensiones de dicho personal, tal como debía hacerlo dentro de aquel plazo. Del mismo modo, tampoco propuso la nueva estructura orgánica y de despliegue de las fuerzas, ni el nuevo sistema de servicio por período determinado; no implementó el nuevo sistema de presupuestación; ni propuso un nuevo proyecto de ley de movilización, tal como debía hacerlo a lo largo del primer año de vigencia de la referida norma. A su vez, la denominada "Comisión Parlamentaria de Seguimiento de la Reestructuración", creada a través de esa ley y destinada a recibir los informes semestrales acerca de la evolución e implementación de la reestructuración castrense, a verificar la ejecución presupuestaria de los recursos fijados para el área de la defensa y formular las observaciones y sugerencias que correspondieren, no fue constituida y, por ende, nunca ha entrado en funcionamiento. Y, finalmente, durante el período fiscal correspondiente al año 1999, 2000 y 2001, el poder ejecutivo y el parlamento no propusieron ni asignaron el aumento presupuestario del 3% establecido en la ley.
En definitiva, el incumplimiento de esta ley y la imposibilidad fiscal de atender un sistema defensivo-militar tal como se encuentra actualmente estructurado ratifica que la reforma de dicho sistema aún constituye una labor pendiente.
Por último, existen razones de carácter político-institucional para transitar el camino reformista en este rubro de la vida nacional.
A partir de mediados de los '90, desde la esfera gubernamental y desde algunas jefaturas castrenses se comenzó a fogonear crecientemente la participación militar en la conjuración de las denominadas "nuevas amenazas" y, específicamente, del narcotráfico y el terrorismo. Durante el segundo mandato de Menem y la primera parte de la gestión de De la Rua no fueron pocas las ocasiones en que el propio gobierno postuló manifiestamente la necesidad de que las Fuerzas Armadas asumieran un papel activo en la conjuración del narcotráfico. Por cierto, la oferta insistentemente formulada por algunas agencias internacionales alentando esta opción y respaldándola con eventuales ofrecimiento de recursos financieros y operativos, favoreció la posición remilitarizante de la seguridad interior.
El ataque terrorista perpetrado el 11 de septiembre de 2001 contra las torres del World Trade Center, en New York, y contra la sede del Departamento de Defensa de los Estados Unidos -Pentágono-, en Washington, vigorizó la tendencia a extender la competencia funcional de las instituciones castrenses sobre este conjunto de nuevas amenazas. Desde el gobierno encabezado por De la Rua se sostuvo insistentemente la necesidad de reformular el esquema normativo y el sistema institucional vigente en materia de seguridad y permitir que las Fuerzas Armadas amplíen o recuperen un rol destacado en la prevención y conjuración del terrorismo, tanto en el plano operativo como en el de la producción de información e inteligencia.
Ahora bien, este proceso de pretendida seguritización militarizante no ha respondido en nuestro país a la gravedad o a las peculiaridades del narcotráfico y del terrorismo, ni a las demostradas insuficiencias y limitaciones del sistema de seguridad, ni a la exigencia de que la Argentina coopere intensamente en el esfuerzo internacional para hacer frente a estas problemáticas sino, más bien, a la necesidad de obtener un nuevo horizonte de misiones y funciones para las Fuerzas Armadas así como también de conseguir nuevos recursos institucionales con los que fuera posible capear la recurrente y manifiesta crisis de identidad y presupuestaria por la que atraviesan los uniformados. Inclusive, en muchos casos, esta orientación fue decidida y operada autónomamente por las conducciones castrenses de esas fuerzas como respuesta a la indiferencia oficial o como forma de adaptación de sus instituciones a las nuevas condiciones políticas internacionales y domésticas y a las restricciones presupuestarias impuestas en estos años, o, en su defecto, con la intención de neutralizar cualquier eventual reconversión organizacional que supusiera una mayor reducción o achicamiento del aparato institucional de las mismas. Otros comandantes militares, en cambio, han rechazado de plano tales orientaciones indicando que la intervención militar en esos asuntos -en especial, el narcotráfico y el terrorismo- claramente inscritos en el ámbito de la seguridad interior y, por ende, de resolución policial, sumergiría a las Fuerzas Armadas en una crisis doctrinal, orgánica y funcional mayor que la existente, posición que hasta ahora fue férreamente respaldada por el grueso de la clase política civil. (32)
Lo cierto es que en este contexto de indefiniciones e incertidumbre institucional en el ámbito de la defensa y militar se ha puesto en tela de juicio la validez y eficacia del esquema legal e institucional que -a través de las leyes de Defensa Nacional y de Seguridad Interior- colocó a las Fuerzas Armadas como instrumentos militares de la defensa nacional y desmilitarizó la seguridad interior, esquema que conformó uno de los ejes centrales del Libro Blanco.
Sin embargo, cuando el 20 de diciembre De la Rua renunció a la presidencia de la Nación en medio de una vasta crisis social y política, el foco de ese debate cambió substantivamente. Por esos días, ante la sugerencia presidencial en favor de una intervención militar para contener la creciente movilización política y social, los jefes castrenses sostuvieron unívocamente que no estaban operacional y legalmente habilitados para reprimir el conflicto social, sino apenas para brindar apoyo logístico a las fuerzas de seguridad vigilando objetivos estratégicos como centrales nucleares, represas hidroeléctricas o edificios públicos. Solamente podrían intervenir, según los voceros castrenses, en caso de que las fuerzas de seguridad fuesen desbordadas y se las habilite legalmente por vía de la declaración del estado de sitio.(33)
En enero de 2002, ya con Eduardo Duhalde electo como presidente de la Nación por la Asamblea Legislativa, se fueron sucediendo una serie de rumores acerca de una eventual participación militar en un golpe de Estado de corte civil-castrense. Quien respondió con contundencia a esos rumores fue el titular del III Cuerpo de Ejército, el Gral. Julio Hang, el que no solamente negó aquella posibilidad sino que también se opuso a la utilización política de las Fuerzas Armadas por parte de ciertos sectores civiles y rechazó vehementemente su uso como instancia de represión social. "Las Fuerzas Armadas son una institución de la Constitución", sostuvo, y agregó que "por su poder de fuego, por su poder militar, son el último recurso de la defensa nacional; no tienen ninguna capacidad de respuesta proporcional a un problema de índole social". En su opinión, los rumores de golpe de Estado sólo perturban el análisis de la situación y rechazó con contundencia que las Fuerzas Armadas sean manipuladas "como cucos o como juguetes". "Usan a las Fuerzas Armadas como una amenaza, con una fuerte carga negativa y que no tiene nada que ver con la conducta que las Fuerzas Armadas han tenido en los últimos años, con el apego de las instituciones y a la ley", remató. (34)
Pese a estas posiciones, no sería ilusorio considerar la posibilidad de que, en un futuro inmediato, la Argentina tuviese que hacer frente a situaciones de mayor conflictividad política y social y que, en ese contexto, algunos dirigentes y ciertos uniformados vuelvan a postular abiertamente la vuelta de los militares como factores de estabilidad y de contención político-social, rearticulando ciertas concepciones tradicionales en las que en otrora el poder militar se proyectó como "constructores de la Nación" por encima del sistema político-institucional. La profunda crisis de identidad de los hombres de armas como consecuencia principalmente de la falta de una orientación gubernamental en materia castrense y la necesidad de maximizar posiciones que les permitiesen a las cúpulas militares obtener mayores recursos presupuestarios o neutralizar recortes, no contribuyen en allanar el camino en favor del mantenimiento de una posición de prescindencia política y de rechazo a la eventual participación castrense en asuntos de seguridad interior o en temas políticos. Durante todos estos años, aquel consenso básico en materia de defensa y seguridad configuró la más férrea limitación a la intervención castrense en asuntos políticos o de seguridad interna, pero si dicho consenso no es acompañado por una política de defensa y militar integral, bien puede resultar insuficiente para impedir que las Fuerzas Armadas vuelvan a intervenir en esos temas. Ello impone la necesidad, entonces de encarar un proceso de modernización castrense que defina un perfil defensivo-militar en el que se excluya definitivamente a las fuerzas castrenses como instituciones políticas.
5) Los dilemas del presente
5.1) Fuerzas Armadas, ¿para qué?:
Frente a los profundos cambios producidos en el mundo actual, a la aparición de problemas prioritarios de seguridad que no implican resolución militar, a la estrechez fiscal para atender los gastos de la defensa y militares y a la imposibilidad de montar aparatos castrenses modernos, en los ámbitos institucionales y académicos se ha planteado insistentemente, aunque casi siempre en forma soterrada, un interrogante liminar con relación a los temas abordados, a saber, "Fuerzas Armadas, ¿para qué?".(35)
La respuesta a este interrogante posee dos dimensiones. En el plano interno, no existen condiciones políticas e institucionales que hagan posible formular como política pública viable y/o llevar a cabo la desactivación de las Fuerzas Armadas como institucionales estatales, si ésa fuera la conclusión a la que se llegase luego de considerar la imposibilidad de contar con un sistema defensivo-militar creíble e integral frente a las limitaciones fiscales y a las nuevas tendencias de seguridad imperantes en el mundo, en la región y en el interior de nuestro país. En las actuales circunstancias, esas condiciones dan cuenta de la ausencia de sectores políticos con capacidad y poder para formular y agendar como política de Estado la desarticulación de las Fuerzas Armadas y la composición de una nueva instancia institucional de empleo legítimo de la fuerza estatal.
La gravitación institucional de las Fuerzas Armadas en todo Estado, pero particularmente en la Argentina, no deviene apenas de la posesión por parte de dichas fuerzas de los medios o recursos coactivos sino también de un basamento simbólico en cuyo marco esas instituciones son socialmente percibidas y eventualmente validadas como entidades estatales relevantes. El Estado constituye una estructura cuya existencia y la validez de sus ordenaciones se articulan dentro de un ámbito territorial delimitado, y cuya particularidad está determinada por el control legítimo de los medios institucionales de administración gubernamental y del ejercicio legal y simbólico de la fuerza a través de los cuales procura y consigue, con mayor o menor éxito, la estructuración y el mantenimiento de un cierto orden social y político para el conjunto de esa unidad. (36) En este marco, el peso simbólico de las Fuerzas Armadas como agentes constitutivos de nuestra estatalidad parece incólume aun teniendo en cuenta el papel que desempeñaron en el pasado autoritario y el claro rechazo social a ese papel.
Ambas razones indican, entonces, que las Fuerzas Armadas continuarán como instituciones básicas del Estado argentino y ello, en consecuencia, obliga a formular una política de defensa y militar acorde con las condiciones y circunstancias imperantes en los planos internacional y doméstico.
Por su parte, en el plano externo, aunque las cuestiones de la seguridad regional no supongan en la actualidad el uso directo de la fuerza militar como basamento central de sus políticas exteriores y aunque en la resolución de los conflictos regionales tienda a primar -no sin limitaciones e insuficiencias- los mecanismos y normas del derecho internacional, de la diplomacia multilateral y de la seguridad cooperativa, ningún Estado de la región ha renunciado unilateral y voluntariamente al derecho de defensa nacional de su territorio y al derecho a la autodeterminación a través del uso de las Fuerzas Armadas, ni ha dejado de privilegiar, de acuerdo con sus posibilidades y prioridades, la organización militar de la seguridad y la defensa nacional.(37) Por lo tanto, ningún país de la región dejará de percibir situaciones de riesgo y organizar la dimensión defensivo-militar de su seguridad nacional como una responsabilidad institucional básica y, en su marco, tampoco dejarán de garantizarse los recursos, medios y mecanismos necesarios y posibles para dotarse de una mínima capacidad de defensa autónoma frente a eventuales circunstancias que puedan alterar la seguridad externa del mismo, aun -reitero- cuando en el corto y mediano plazo no se vislumbre ningún tipo de amenaza o atrito sujeto a resolución castrense y aún considerando que ninguno de estos países -ni siquiera Brasil, el más grande de todos- tiene condiciones para garantizar sus intereses nacionales a través del uso del aparato militar. (38)
Lo cierto es que estas consideraciones y todo lo abordado precedentemente con relación a la Argentina dan cuenta de la necesidad de emprender un proceso de reestructuración de los parámetros tradicionales de organización y funcionamiento de la defensa nacional y, en particular, de las Fuerzas Armadas, sobre la base del ejercicio eficiente de la conducción gubernamental civil sobre el sistema en su conjunto y sin perder de vista que no existen modelos y orientaciones generales que tengan validez universal, pero sabiendo al mismo tiempo que resultaría perjudicial que dicha tarea sea encarada basándose en concepciones estratégico-políticas sobredimensionadas con relación a las severas limitaciones internas y externas de nuestros países. En razón de ello, esta tarea debería asentarse en ciertos criterios y parámetros generales básicos.
5.2) La necesidad de un liderazgo civil eficiente
La modernización de la Defensa nacional y la reestructuración militar debe partir de la construcción de un liderazgo civil integral y eficiente y del establecimiento de nuevas modalidades de gestión institucional de la defensa nacional y, en particular, de las Fuerzas Armadas. Al respecto, los responsables civiles del gobierno deben abandonar la perniciosa tendencia a través de la cual se le delegó históricamente a las instituciones castrenses el manejo casi exclusivo de los asuntos de la defensa nacional y, en ciertos casos, hasta de la seguridad pública general. La seguridad interior no constituye una cuestión policial del mismo modo que la defensa nacional no configura un asunto exclusivamente castrense. Ambas esferas conforman ámbitos político-institucional cuya organización y funcionamiento son de exclusiva responsabilidad del gobierno político de los Estados. Las instituciones militares cumplen un papel fundamental en el sistema de defensa nacional, en particular, como instrumentos castrenses para la conjuración de las eventuales agresiones militares externas que deba afrontar la Argentina. Sin embargo, la defensa nacional es mucho más que ello, ya que compromete otros componentes del Estado y de la sociedad.
Toda forma competente de ejercicio del gobierno político-institucional sobre las Fuerzas Armadas supone como condiciones de efectividad no sólo los necesarios conocimientos técnico-profesionales sobre el tema y la imprescindible capacidad operativo-instrumental para implementar las políticas formuladas, sino que también implica, antes que nada, la manifestación de una clara y firme voluntad de ejercicio de la conducción gubernamental en favor de formular e implementar políticas de defensa y militares integrales.
En concreto, ello requiere, a su vez, de (i) la promulgación de una legislación nacional que siente claramente las bases jurídicas e institucionales de la defensa nacional y del funcionamiento y organización de las Fuerzas Armadas, en particular, en todo lo referido a sus misiones y funciones, organización y bases doctrinales; (ii) el establecimiento de nuevos parámetros legales y mecanismos institucionales de administración y gestión de la defensa nacional y de conducción y control del sistema militar, ya sea en el plano del gobierno administrativo a través de un ministerio de Defensa bajo la conducción civil como del parlamento nacional y, en particular, de sus comisiones de trabajo especiales; y (iii) la formación de un cuerpo de administradores gubernamentales altamente profesionales y especializados en las complejas cuestiones de la defensa nacional y de los asuntos militares.
Si se compara la situación institucional de la Argentina con la de otros países de la región, debe indicarse que en nuestro país, a partir de la instauración democrática producida en 1983, ya se establecieron los parámetros jurídicos e institucionales básicos del sistema de defensa nacional y de las Fuerzas Armadas, en cuanto a su organización, funcionamiento, ejes doctrinales y lineamientos estratégicos generales. La ley 24.554 de Defensa Nacional (1988), la ley 24.059 de Seguridad Interior (1992), la ley 24.439 de Servicio Militar Voluntario (1994), el dto.1116/96 (1996) con la Directiva para la realización del Planeamiento Militar Conjunto, la ley 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998) y la ley 25.520 de Inteligencia Nacional (2001) conforman el marco normativo central que contiene esos ejes jurídicos e institucionales. No obstante, tales parámetros resultan insuficientes para adecuar integralmente el sistema de defensa nacional argentino y sus Fuerzas Armadas a la inserción internacional articulada por nuestro país y a las nuevas condiciones políticas y económicas imperantes en el escenario internacional y doméstico.
En este rubro, las tareas pendientes pasan por (i) la reglamentación de gran parte de las citadas normas para convertirlas en operativas y para que algunos de los principales órganos de gestión o planeamiento creados a través de ellas puedan ser puestos en funcionamiento, en particular, la reglamentación de la ley de Defensa Nacional y, por ende, la puesta en marcha del Consejo de Defensa Nacional (CODENA) abocado a la asistencia y el asesoramiento al presidente de la Nación "en la determinación de los conflictos, de las hipótesis de conflicto y de guerra" así como también "en la adopción de la estrategia, en la determinación de las hipótesis de confluencia y en la preparación de los planes y coordinación de las acciones necesarias para su resolución"; (ii) el diseño y sanción de una "ley orgánica de las Fuerzas Armadas" que regule las funciones y actividades específicas y conjuntas de las mismas, el planeamiento, la logística, la educación profesional y el accionar conjunto; (iii) la conformación de un cuerpo profesional de administradores gubernamentales especializados en las diferentes dimensiones y esferas de la defensa nacional y de los asuntos militares.
5.3) Una nueva concepción de defensa nacional y la inviabilidad de la militarización de la seguridad interior en la Argentina
En el marco descrito, se debe conformar una nueva concepción de la defensa nacional claramente distinguible de la seguridad interior y, al mismo tiempo, en el que quede expresamente establecido el papel y las funciones que en dicha esfera institucional deben desempeñar las Fuerzas Armadas, descartando cualquier tipo de trazo que pretenda mantener o aggiornar la concepción tradicional por la cual las Fuerzas Armadas se proyectaron como constructores de la Nación.
De acuerdo nuestra legislación, la defensa nacional engloba un conjunto de medidas, acciones y mecanismos institucionales decididas e implementadas por el gobierno nacional y destinadas a prevenir o enfrentar distintos tipos de situaciones de riesgo, conflictos o amenazas, potenciales o efectivas, que provengan de agresiones militares de origen externo y que hagan peligrar la integridad territorial y la autodeterminación de nuestro Estado. Se entiende, así, a la defensa nacional como una proyección institucional del Estado tendiente a garantizar la seguridad externa del mismo, lo cual, por cierto, debe resultar de una política de Estado articulada en torno de parámetros estratégicos que surjan de la situación y el papel de este mismo Estado de cara al mundo y a su sociedad, de su estructura orgánico-funcional, de su tamaño y organización, de sus objetivos nacionales, sus recursos y su situación fiscal, de su inserción internacional y, puntualmente, de las situaciones de riesgos que deben afrontar en materia de seguridad externa. Por ello, el eje de dicha política pasa por la definición de qué Estado se pretende y se puede construir. Se trata, pues, de una problemática integral de la que debe surgir un modelo de Fuerzas Armadas acorde con el tipo de Estado delineado, con la estrategia de inserción internacional decidida y con los objetivos de seguridad externa definidos.(39)
En este sentido, y vistos los cambios producidos en el escenario internacional y en el interior de nuestro sistema político, una política de defensa que encuadre una orientación militar tendiente a la modernización de las Fuerzas Armadas debería formularse a partir de tres ejes determinantes, a saber, (i) la plena subordinación institucional de estas fuerzas a las autoridades civiles elegidas democráticamente conforme el ordenamiento constitucional y legal vigente; (ii) la política exterior del Estado formulada en pos de una inserción activa del país en el mundo a partir de un claro diagnóstico de las principales tendencias del escenario global, hemisférico y regional y de una precisa especificación de los intereses nacionales definidos básicamente en términos de desarrollo económico, de estabilidad institucional y de los principios del derecho internacional; y (iii) la política económica y, en particular, la disponibilidad del presupuesto destinado a la defensa, en virtud de las prioridades del Estado nacional así como el nivel de acceso a tecnología disponible y aplicable a las cuestiones de la defensa nacional y, en particular, al tipo de organización y funcionamiento de las instituciones castrenses. De este modo, las políticas de defensa nacional deben constituir un escalón subordinado y derivado de este conjunto de dimensiones institucionales, de política exterior y económico-tecnológicas.
También debe remarcarse que las cuestiones de la defensa nacional se asientan sobre la distinción entre la seguridad externa e interna del Estado. En nuestro caso, el cuerpo legal conformado por la ley 24.554 de Defensa Nacional, la ley 24.059 de Seguridad Interior y la ley 25.520 de Inteligencia Nacional establece una clara diferenciación legal e institucional entre la esfera de la defensa nacional y la de la seguridad interior así como también coloca a la primera como el ámbito fundamental de desenvolvimiento institucional de las Fuerzas Armadas y fija las situaciones en las que excepcionalmente estas fuerzas pueden intervenir en la seguridad interior.
Los hechos del 11 de septiembre de 2001 pusieron sobre el tapete del debate a este sistema normativo-institucional y, tal como se vio, ciertos sectores políticos postularon la necesidad de reformularlo y adaptarlo a las nuevas condiciones de seguridad que se imponen en la actualidad. Cabe, entonces, hacer ciertas consideraciones al respecto.
En primer lugar, el sistema legal vigente en nuestro país no excluye la posibilidad de intervención militar frente a cuestiones inscritas en el ámbito de la seguridad interna del Estado, sino que las habilita en ciertas circunstancias particulares y excepcionales. En efecto, la ley 24.059 de Seguridad Interior ratificó a la defensa nacional como la órbita fundamental de funcionamiento regular y ordinario de las Fuerzas Armadas, tal como lo había fijado la ley 23.554. No obstante, ante la eventualidad de que en el ámbito de la seguridad interior del Estado, se produzcan hechos o se tuviera que hacer frente a amenazas o procesos que excedieran la capacidad operativa de los cuerpos y fuerzas policiales y de seguridad para su conjuración, las Fuerzas Armadas podrían intervenir en dicha conjuración y en el restablecimiento de la situación de seguridad interior, previa decisión del presidente de la Nación y del Congreso Nacional a través de la declaración del "estado de sitio".(40) Es esta mención legal al estado de sitio la que le otorga, en verdad, el carácter excepcional a la referida intervención militar y, en razón de ello, su concreción debería suponer la emergencia de una situación extraordinaria, es decir, de un estado de conmoción interior que pusiera efectivamente en peligro la vigencia plena de la Constitución Nacional y de las autoridades legislativas, administrativas y judiciales nacionales, y que, en consecuencia, requiriera la declaración previa del estado de sitio, tal como lo dispone la propia ley 24.059.
El estado de sitio solamente podría resultar, en concreto, de un estado de guerra civil o de alzamiento armado tendiente a deponer algunos de los poderes públicos, obligar a éstos a realizar algún acto o medida de gobierno o a abstenerse de hacerlo, impedir el libre ejercicio de sus facultades o su conformación, o producir una interrupción o cambio del sistema democrático, hechos todos cuya envergadura y persistencia justificaría el involucramiento del conjunto de las fuerzas policiales, de seguridad y castrense con que cuenta el Estado para su neutralización, según la apreciación de las autoridades competentes y de lo establecido por las disposiciones legales al respecto. Por cierto, estas circunstancias particulares y excepcionales no parecen darse frente a los desafíos impuestos por el terrorismo transnacional y, en particular, aquellos cuyas manifestaciones más contundentes hemos observado el 11 de septiembre.
En segundo lugar, el accionar o ataque efectivo de cualquier organización terrorista o criminal transnacional sobre ciudadanos o habitantes de nuestro país constituye fenoménicamente un hecho atentatorio de la seguridad interior, aún tratándose de organizaciones formadas, constituidas, conducidas, organizadas y desenvueltas desde el exterior. Si la envergadura y gravedad de tal ofensa fuesen equiparables a una agresión o ataque perpetrado por las Fuerzas Armadas regulares de un Estado, aunque la misma fuese llevada a cabo por organizaciones no-estatales, tal situación configuraría una agresión de origen externo inscrita en la esfera de la defensa nacional y que, por ende, haría posible y viable la intervención conjurativa de las Fuerzas Armadas. Si, en cambio, la ofensa no fuese equiparable a una agresión militar externa pero el carácter y la persistencia de la misma excediera la capacidad represiva de las fuerzas policiales y de seguridad, como se dijo, las Fuerzas Armadas podrían intervenir legalmente en dicha tarea y en el restablecimiento de la situación de seguridad interior, previa decisión del presidente de la Nación y del Congreso Nacional a través de la declaración del estado de sitio. No obstante, ambos supuestos son de carácter excepcional y el sistema legal e institucional vigente contempla el conjunto de parámetros, procedimientos y mecanismos apropiados para hacer frente a dichas situaciones. De todos modos, lo importante a destacar al respecto es que todo hecho perpetrado en el interior de nuestro país por una organización terrorista o criminal compleja, al constituir un acontecimiento cercenatorio de la seguridad interior, configura siempre un delito y debe entonces ser institucionalmente abordado como tal por las instituciones del sistema penal y, particularmente, por las agencias judiciales y policiales.
Pues bien, los delitos se investigan y sus responsables se persiguen penalmente en el marco de un conjunto de normas penales y procesales que poco tienen que ver con la defensa nacional, y las instituciones judiciales y policiales encargadas de aquellas tareas son agencias especializadas en la aplicación de tales normas. Por el contrario, las Fuerzas Armadas no están preparadas, entrenadas ni capacitadas para la investigación y represión judicial de delitos, dado que no constituyen una agencia auxiliar de la justicia en tales labores. La producción de inteligencia o espionaje en materia de terrorismo o criminal supone ciertos conocimientos y competencias específicas que no detentan en general los organismos de inteligencia militar. Igualmente, no son pocos los partidarios de la militarización de esferas importantes de la seguridad interior que consideran erróneamente que intervenir en asuntos de seguridad interior implica apenas hacer espionaje interno.
En tercer lugar, el mantenimiento de una normal situación de seguridad interior implica básicamente el desarrollo de dos tipos de actividades institucionales conexas, a saber, la seguridad ciudadana preventiva y la investigación criminal de delitos en auxilio de la justicia, y las agencias estatales que están funcional y orgánicamente mejor dotadas de recursos humanos y operativos y mejor preparadas y capacitadas para este tipo de labores son los cuerpos y fuerzas policiales y de seguridad federales, en particular las dependencias dedicadas a las tareas de inteligencia e investigación criminal del terrorismo y de la delincuencia compleja.(41)
Por el contrario, las Fuerzas Armadas, desde los años '80, no detentan función alguna -ni operativa, ni en materia de inteligencia- relacionada con el terrorismo o la seguridad interior sino que solamente constituyen el instrumento militar de la defensa nacional frente a agresiones castrenses de origen externo y producen exclusivamente inteligencia en el nivel estratégico-militar y operativo-militar. En consecuencia, estas fuerzas no están preparadas ni funcional ni organizativamente para desarrollar tareas vinculadas con la prevención y conjuración de acciones terroristas o criminales complejas y, en particular, para trabajar como fuerzas auxiliares de la justicia. Por ello, resultaría funcionalmente anacrónico y financieramente oneroso que, en tiempos de crisis fiscal, la Argentina se ponga a entrenar y capacitar a sus Fuerzas Armadas y a la inteligencia militar en asuntos ajenos a sus funciones tradicionales, duplicando tareas con las policías y fuerzas de seguridad y demorando la puesta a punto de un sistema preventivo en seguridad que es de urgente realización y que necesariamente debería girar en torno del apuntalamiento y especialización de los cuerpos policiales especiales de cara a los acontecimientos recientes y apuntalar sus lazos de cooperación internacional con las agencias de seguridad e inteligencia de otros países, en particular, de los Estados Unidos.
En cuarto lugar, la distinción existente entre la inteligencia para la seguridad interior o inteligencia criminal y la inteligencia militar para la defensa nacional no es análoga ni es coincidente con aquella que diferencia la inteligencia interna que se produce en el interior del territorio de un Estado de la inteligencia externa que se produce fuera del mismo. En la actualidad, las actividades criminales complejas de mayor envergadura e impacto sobre la seguridad interna de un Estado son, en general, de carácter transnacional, es decir, se desenvuelven a través de diferentes países y jurisdicciones, lo que hace que las labores de prevención o conjuración de su accionar impliquen un esfuerzo de cooperación internacional entre distintas agencias nacionales y, en lo específico, ello conlleva la producción de inteligencia criminal fuera del territorio nacional. Por el contrario, ciertas actividades de inteligencia estratégico-militar bien pueden ser desarrolladas en el interior del territorio nacional. En el marco de una conflagración bélica convencional desenvuelta dentro del territorio nacional -por ejemplo, la guerra de Malvinas en 1982- que vulnere la defensa nacional, la producción de inteligencia militar se produce dentro del territorio nacional, como también ocurre en tiempo de paz cuando se desarrollan actividades de contrainteligencia alrededor de unidades o establecimientos castrense ubicados en el territorio nacional.
En consecuencia, lo que distingue a la inteligencia criminal de la inteligencia estratégica-militar no es el ámbito territorial en el que se desenvuelve ni el lugar de origen de la amenaza en consideración sino su objeto, es decir, el tipo de riesgo o amenaza que intenta conocer y analizar. Los riesgos y amenazas de carácter criminal comprometen el accionar de organizaciones no-estatales, al mismo tiempo que los riesgos y amenazas vulneratorias de la defensa nacional implican acciones militares regulares de instituciones estatales. La diferencia no está dada por los medios utilizados ni por el ámbito geográfico de desarrollo o despliegue sino por el tipo de acción y por los sujetos de la misma, cuyas especificidades políticas, sociales y económicas y, en particular, el conocimiento y análisis de cada una de ellas en función de su prevención y conjuración, imponen la convergencia de recursos, capacidades y medios técnicos y operativos específicos, diferentes entre sí, pero articulados en el marco de una estrategia de seguridad común, de un plan unificado que la exprese y de un sistema de coordinación y conducción central que la regule y dirija. He aquí la unicidad que reclama la seguridad general frente a los riesgos y conflictos que se desenvuelven en la vida político-social actual.
En quinto término, la unicidad que necesariamente deben guardar el planeamiento, la coordinación y la conducción del sistema de inteligencia nacional justifica que sea la Secretaría de Inteligencia de Estado (SIDE), el organismo superior de inteligencia del Estado que depende directamente del presidente de la Nación, quien tenga a su cargo esas tareas, siempre que dicho organismo sea objeto de una profunda reestructuración que permita superar sus evidentes deficiencias institucionales y que lo pongan bajo un eficiente sistema de control y supervisión administrativo y parlamentario. Por el contrario, no parecen mediar razones organizativas ni funcionales fundadas para que sean los organismos de inteligencia militar, solamente capacitados y preparados para la producción de inteligencia en una de las dimensiones básicas de la inteligencia nacional, es decir, la inteligencia estratégica-militar para la defensa nacional, las agencias de conducción y coordinación del sistema, tal como sugirió el ministro Jaunarena. La tradicional ausencia de conducción y coordinación del sistema de inteligencia y las probadas deficiencias de la SIDE en el desarrollo de tales tareas tampoco justifican la militarización de aquellas áreas, pues los organismos de inteligencia militar no han sido objeto de ningún tipo de reforma orgánico-funcional que los haya puesto a tono con los cambios producidos en el mundo y en nuestro país ni son objeto de los debidos controles institucionales, tal como se pudo apreciar a través de algunos hechos ilegales que dieron cuenta durante estos años de la realización de labores de espionaje político interno.
Asimismo, en lo que a la coordinación político-institucional del sistema de inteligencia se refiere, en la ley 25.520 se faculta al presidente de la Nación a convocar a un consejo interministerial para el asesoramiento sobre los lineamientos y objetivos básicos y centrales en materia de inteligencia nacional, estableciendo inclusive la posibilidad de que el mandatario disponga la participación en dicho ámbito, con carácter consultivo, de miembros de las fuerzas policiales y de seguridad federales así como de las Fuerzas Armadas. De esta manera, esta ley parece resolver apropiadamente este dilema en favor de una organización del sistema que dista sensiblemente del postulado como válido por los partidarios de la militarización de áreas centrales de la seguridad y la inteligencia estatal.
Finalmente, las evidentes deficiencias del sistema de seguridad interior y de inteligencia argentino, particularmente, de cara a las necesidades de prevención y conjuración de las nuevas modalidades de terrorismo internacional, lejos de justificar la intervención castrense en estos asuntos, indican, más bien, la necesidad de emprender una serie de urgentes cambio en materia de seguridad.
El sistema de seguridad interior adolece desde hace tiempo de una serie de deficiencias importantes tales como la inexistencia de una diagnóstico apropiado acerca de la situación delictiva en el país y, en especial, de aquella situación referida a delitos complejos como el narcotráfico, el contrabando, el lavado de dinero, los delitos económicos, etc., la ausencia de coordinación federal entre los principales componentes del sistema -en particular, entre las fuerzas y cuerpos policiales y de seguridad nacionales y provinciales- y la falta de lineamientos estratégicos básicos en torno de los cuales fuese posible el desarrollo de una política federal de seguridad interior y el establecimiento de prioridades en la materia. A ello se suma la falta de un sistema de inteligencia nacional integral que apuntale al sistema produciendo y coordinando la necesaria inteligencia criminal en el marco de un programa nacional de inteligencia general.
De todos modos, ello no justifica por sí mismo la militarización de ciertas áreas claves de la seguridad interior y, menos aún, de determinados circuitos de gestión del sistema de seguridad e inteligencia. Todo parece evidenciar la necesidad de emprender, más bien, un proceso de reversión de la tradicional indiferencia con que la clase gobernante argentina ha atendido los asuntos de la seguridad pública y tome a ésta como un área prioritaria de su agenda política.
5.4) Los lineamientos estratégico-militares y la reforma militar
Dentro del contexto proyectivo delineado, se impone el desarrollo de un proceso de reconversión paulatina de las Fuerzas Armadas teniendo en cuenta los condicionantes derivados de la situación exterior, económica, tecnológica e institucional de nuestros países y estableciendo un perfil profesional militar no sólo acorde con los mencionados condicionantes sino también con los lineamientos centrales resultantes de las prioridades establecidas por el gobierno civil en el área de la defensa nacional y del modelo orgánico-funcional de Fuerzas Armadas que se requiera en vistas de esas prioridades y del planeamiento estratégico-militar formulado. Dicho de otro modo, se trata, pues, de establecer los ejes básicos del planeamiento estratégico-militar de acuerdo con los objetivos centrales de la defensa nacional (política de defensa nacional) diseñada sobre la base de la política exterior del Estado y de las condiciones financieras, tecnológicas y políticas del país, y, en su marco, adecuar doctrinal, orgánica y funcionalmente las Fuerzas Armadas argentinas a esos ejes.
En cuanto al perfil profesional militar que debe establecerse en nuestro país, éste debe asentarse en la efectiva subordinación de los militares a los líderes políticos civiles encargados de implementar las decisiones nacionales básicas en política exterior y militar y en la absoluta prescindencia política de las Fuerzas Armadas y de sus integrantes activos. Los militares argentinos deben seguir reconociendo en forma institucional y personal -como lo han hecho durante los últimos años- los límites de su competencia profesional y, en particular, que éstos límites no deben contener ninguna forma de intervención militar en política o en la vida institucional más allá de aquello establecido en el curso legal que regula la vida institucional de nuestras Fuerzas Armadas.
Por su parte, dentro del escenario internacional actual, por tratarse de un mundo cargado de incertidumbres signado por múltiples riesgos y factores de inestabilidad internacional, altamente difusos, cambiantes y que no enmarcan un tipo de amenaza delimitada, parecería perentorio y hasta quizás apresurado delinear un perfil profesional acabado para las instituciones militares. Sin embargo, en esta coyuntura, podrían asentarse ciertas consideraciones generales atinentes a la reconversión pendiente.
Al respecto resultan pertinente algunas consideraciones volcadas en la "Revisión de la Defensa 2001" acerca de las prioridades estratégicas de la Argentina. Allí se señala que las necesidades de la Defensa Nacional de un país deben derivar de la definición de escenarios y de la previsión de los riesgos posibles que pudiesen surgir en dichos escenarios, apuntando siempre a la adecuación del instrumento militar a las necesidades que de ello emergiera. "La relación fines-medios más conveniente para la elaboración de los escenarios y la adopción de las previsiones necesarias para anticiparse y prepararse para lo que viene, sólo puede provenir de una exhaustiva apreciación de la situación estratégica en la que el país está inmerso", se expresa en el citado documento.
El planeamiento estratégico-militar debe partir, entonces, de la consideración también establecida en la "Revisión de la Defensa 2001" de que la integración regional es de "interés estratégico" para la Argentina y de que los lazos existentes entre los países de la región en materia de seguridad son de carácter predominantemente cooperativos. Ello impone como objetivo central de la política exterior y estratégico-militar el desarrollo de un esfuerzo cierto para construir con los vecinos -en particular, con Brasil, dado el nivel de confianza mutua articulado y el grado de cooperación política alcanzado- un mecanismo, régimen o sistema de defensa común. "Resultaría altamente deseable que, sin abandonar las capacidades militares que hoy disponen cada uno de los países que la componen, la región se desarrollara, en un marco concertado con los restantes, aquellas capacidades militares en las que ha alcanzado mayor eficacia y desarrollo, procurándose que ninguno de los países cuente con capacidades propias que le permitan sustentar una ofensiva en profundidad, que pudiera ser tomada como una virtual amenaza", se indica al respecto en la "Revisión de la Defensa 2001". Un posible sistema de defensa regional influiría en la "dimensión, composición y despliegue de los instrumentos militares" de los países comprometidos, los que, por cierto, debería tener un carácter estrictamente defensivo, de manera que se eviten actitudes o desenvolvimientos que puedan ser seguritizados como amenazantes o desestabilizantes.
En este marco, ese instrumento militar tendría que contar con -o tender a- (i) un sistema eficaz de comando, control, comunicación e inteligencia (C4I); (ii) una estructura organizacional -logística y operativa- y esquemas de funcionamiento acotados pero altamente flexibles y polivalentes; (iii) una relativamente alta capacidad de respuesta inmediata y de acción rápida; y (iv) un tipo de planeamiento y empleo conjunto eficiente y altamente integrado. Se trata, en consecuencia, del desarrollo de una fuerza militar pequeña, con alto nivel de prontitud y operacionalidad y, tal como se señala en la "Revisión de la Defensa 2001", con "estructura flexible y potencial combinable para poder responder a amenazas fluctuantes, dinámicas y sorpresivas" y a los requerimientos derivados de la eventual intervención argentina en un sistema defensivo común en el ámbito subregional, todo ello, como se dijo, sin que dicha fuerza constituya una amenaza bélica para los países vecinos o que se asiente sobre la base de una concepción estratégica que tome a la guerra como alternativa de vinculación intraregional, y en el contexto de una concepción de defensa en la que el factor militar configure un elemento estrictamente defensivo.
Basándose en estos parámetros, la modernización orgánico-funcional de nuestras Fuerzas Armadas debería suponer una profunda racionalización integral de personal y de aparatos castrenses -sin que ello sea entendido como una mera reducción de cuadros y de unidades- llevada a cabo en forma conjunta con la paulatina profesionalización de su plantel de oficiales y suboficiales y con la debida reconversión organizacional y tecnológica, sin perder nunca de vista las capacidades y los recursos humanos, técnicos y financieros con que cuenta el Estado para este cometido.
5.5) Palabras finales
Ante las tareas pendientes en este escalón tan importante para la vida institucional de la Argentina y, en particular, para el mejoramiento de la calidad institucional de nuestra democracia, no se debería dejar de tener presente las consideraciones recientemente formuladas por el Gral. (R) Martín Balza acerca de las responsabilidades del mando en una democracia y, particularmente, en la Argentina actual.
Las Fuerzas Armadas no sólo están subordinadas al poder civil, sino que deben ser mandadas por éste con eficiencia, coherencia, firmeza, comprensión y afecto. La política institucional de las Fuerzas Armadas [...] la tiene que establecer el poder civil; de lo contrario se coloca el «carro delante del caballo». Lo primordial es que la dirigencia política tenga en claro, y sepa, qué hacer con las Fuerzas Armadas; yo no percibí que lo tuviera, ni que lo tenga en claro [...]. Es importante que se materialice claramente la supremacía del poder civil sobre el poder militar, mediante la fijación de misiones y claros objetivos. Esto debe ser responsabilidad de los poderes ejecutivo y legislativo. Hay que tomar conciencia de que los civiles bien pueden tomar decisiones sobre la Defensa. En una democracia moderna y efectiva, los militares debemos elaborar los distintos cursos de acción para superar una crisis o amenaza, pero es el poder político quien los determina y luego -evaluando el asesoramiento militar- decide cual es el recurso de acción o la opción más atinada. (42)
Resulta significativo que este diagnóstico cierto y estos preceptos básicos, al mismo tiempo que son expresados y resaltados por un General, son sistemáticamente fraguados por los responsables gubernamentales de conducir a nuestras Fuerzas Armadas.
Durante los años '60 y '70, el factor de ingobernabilidad más importante de la Argentina residía en la existencia de Fuerzas Armadas portadoras de una marcada impronta de autonomía política tutelar y en su capacidad de intervenir en la arena política mediante "golpes de Estado" correctivos o resolutivos de los conflictos desatados en el sistema político. En la actualidad, en cambio, los principales factores de ingobernabilidad democrática derivan directamente de las enormes dificultades de nuestro país para desarrollar una economía estable y en crecimiento, de la recurrente crisis y colapso fiscales y del creciente descrédito político y deslegitimación social por el que atraviesa la clase gobernante. El desempeño deficiente con que esta clase atendió los asuntos militares no parece constituir un factor de ingobernabilidad pero sí vulnera la calidad institucional de nuestra democracia, lo que ciertamente es una condición básica para la consolidación institucional de nuestro régimen político. La gobernabilidad democrática se estructura sobre la base de dos condiciones fundamentales y necesarias, a saber, la eficacia y la legitimidad. Así, pues, la ineficacia en el ejercicio del gobierno de los asuntos públicos y, en nuestro caso, de las cuestiones de la defensa nacional y militares, puede erosionar la legitimidad del Estado y del gobierno en este rubro.
La clase política argentina debería saber lo que en el universo de las ciencias sociales es obvio, al menos desde Max Weber en adelante, esto es, que no hay obediencia donde no hay ejercicio del mando.
* Investigador del Programa de Investigación sobre Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS) de la Universidad Nacional de
Quilmes (UNQ) y profesor de la Escuela de Defensa Nacional (EDENA), Ministerio de Defensa, Argentina.
1. Al respecto y referido a la experiencia latinoamericana, véase: LOVEMAN, Brian, For La Patria. Politics and The Armed Forces in Latin America, SR Books, Wilmington, 1999.
2. Para un abordaje pormenorizado de la Doctrina de la Seguridad Nacional, de su inserción en las Fuerzas Armadas argentinas y de las consecuencias de ello en el seno de estas instituciones y en el sistema político local, véase: LÓPEZ, Ernesto, Seguridad Nacional y sedición militar, Legasa, Buenos Aires, 1987; GARCÍA, Alicia, La Doctrina de la Seguridad Nacional, CEAL, Buenos Aires, II tomos, 1991.
3. Este tipo de régimen militar es coincidente con el modelo moderador de relaciones civil-militares conceptualizado por Alfred Stepan en: STEPAN, Alfred, Brasil: Los militares y la política, Amorrortu editores, Buenos Aires, 1972.
4. A este tipo de regímenes militares, Guillermo O'Donnell lo denominó regímenes burocrático-autoritarios. Véase: O'DONNELL, Guillermo, Modernización y autoritarismo, Paidós, Buenos Aires, 1972; O'DONNELL, Guillermo, "Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el estado burocrático-autoritario", en Revista Mexicana de Sociología, México, nro.1, enero-marzo de 1977; O'DONNELL, Guillermo, "Notas para el estudio de procesos de democratización política a partir del estado burocrático-autoritario", en revista Desarrollo Económico, Buenos Aires, nro.86, julio-septiembre 1982; y O'DONNELL, Guillermo, "Las Fuerzas Armadas y el estado autoritario del Cono Sur de América Latina", en LECHNER, Norbert (comp.), Estado y política en América Latina, Siglo XXI editores, México, 1982. Para analizar este tipo de dominación castrense, véase también: COLLIER, David (comp.), Los nuevos autoritarismos en América Latina, Fondo de Cultura Económica, México, 1982; y CHERESKY, I. y CHONCHOL, J. (comps.), Crisis y transformación de los regímenes autoritarios, EUDEBA, Buenos Aires, 1985.
5. STEPAN, Alfred, "The New Professionalism of Internal Warfare and Military Role Expansion", en LOWENTHAL, Abraham (ed.), Armies and Politics in Latin American, Holmes & Meier Publishers Inc, New York, 1976.
6. LÓPEZ, Ernesto, Ni la ceniza, ni la gloria. Actores, sistema político y cuestión militar en los años de Alfonsín, Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, 1994; CAVAROZZI, Marcelo, Autoritarismo y democracia (1955-1983), CEAL, Buenos Aires, 1987.
7. He analizado detalladamente este proceso en: SAIN, Marcelo Fabián, Alfonsín, Menem e as relações cívico-militares. A construção do controle sobre as Forças Armadas na Argentina democrática (1983-1995), tesis de doctorado, Instituto de Filosofía e Ciências Humanas (IFCH), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Campinas, São Paulo, Brasil, septiembre de 1999, caps. 3 y 4.
8. Abordé este proceso en: SAIN, Marcelo, Los levantamientos carapintada, 1987/1991, CEAL, Buenos Aires, tomo I y II, 1994.
9. He trabajado más ampliamente esta cuestión en: SAIN, Marcelo, "Democracia e Forças Armadas: entre a subordinação militar e os «defeitos» civis", en D´ARAUJO, María Celina y CASTRO, Celso (Orgs.), Democracia e Forças Armadas no Cone Sul, Editora FGV, Rio de Janeiro, 2000.
10. Véase: ROMERO, Agustín, Malvinas: la política exterior de Alfonsín y Menem, Editorial de Belgrano, Buenos Aires, 1999.
11. He trabajado estos temas en: SAIN, Marcelo Fabián, "Quince años de legislación democrática sobre temas militares y de defensa (1983-1998)", en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Buenos Aires, vol. 40, nro. 157, abril-junio de 2000.
12. Publicada en: BOLETÍN OFICIAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA, Buenos Aires, 10 de octubre de 1966. La ley 16.970 estaba vigente desde 1966 y, acorde con los supuestos básicos de la Doctrina de la Seguridad Nacional, establecía que "la preparación y ejecución de la defensa nacional" se orientaba a "lograr y mantener la seguridad nacional necesaria para el desarrollo de las actividades del país, en procura de sus objetivos nacionales" y se definía a la defensa como "el conjunto de medidas que el Estado adopta para lograr para lograr la seguridad nacional". En este marco legal, la defensa nacional, de la que las Fuerzas Armadas constituían su institución de planeamiento y ejecución, configuraba el principal ámbito orgánico-funcional de la seguridad nacional, lo que proyectaba a las instituciones castrenses como las fuerzas fundamentales para intervenir en asuntos de seguridad interior.
13. Publicada en: BOLETÍN OFICIAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA, Buenos Aires, 5 de mayo de 1988.
14. Sobre esta base, Berhongaray definió a la "agresión externa" como "la invasión, el ataque de las fuerzas armadas de un Estado contra el territorio de otro Estado; el bombardeo de las fuerzas armadas terrestres, navales o aéreas contra el territorio de otro Estado, o el empleo de cualquier arma por un Estado contra el territorio de otro Estado; el bloqueo de los puertos y de las costas de un Estado por las fuerzas armadas de otro; el ataque de las fuerzas armadas de un Estado contra las fuerzas armadas terrestres, navales o aéreas de otro Estado, contra su flota mercante o aérea; la utilización de fuerzas armadas de un Estado que se encuentran en el territorio de otro Estado con el acuerdo del Estado receptor en violación a las condiciones establecidas en el acuerdo o toda prolongación de su presencia en dicho territorio después de terminado el acuerdo" (en: CÁMARA DE SENADORES, Diario de Sesiones, 22 y 23 de octubre de 1986, pp. 3518 y 3519).
15. La Asamblea General de las Naciones Unidas definió el concepto de "agresión" como "el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas" -Resolución 3.314, sancionada durante la 2319ª sesión plenaria el 14 de diciembre de 1974-
16. Asimismo, la distinción entre defensa nacional y seguridad interior también apareció en otros tramos importantes de la ley. En un artículo de la misma se estableció que "las cuestiones relativas a la política interna del país" no podían constituir "hipótesis de trabajo de los organismos de inteligencia militar", con lo cual quedó explícitamente prohibido que los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas recolecten información y produzcan inteligencia atinente a la seguridad interior.
17. Las Fuerzas Armadas quedaron constituidas por el Ejército Argentino, la Armada de la República Argentina y la Fuerza Aérea Argentina. Se estableció que "su composición, dimensión y despliegue territorial" debían estructurarse conforme al "planeamiento militar conjunto" y "su organización y funcionamiento se inspirarán en criterios de coordinación y eficiencia conjunta, unificándose las funciones, actividades y servicios cuya naturaleza no sea específica de una sola fuerza". Sus miembros "se encuadrarán en toda circunstancia bajo un mando responsable de la conducta de sus subordinados" y "estarán sometidos a un régimen de disciplina interna y se ajustarán en sus procederes al derecho nacional e internacional aplicable a conflictos armados". Las estructuras administrativas de cada fuerza pasaron a depender de sus respectivos jefes de los Estados Mayores Generales y, de acuerdo al planeamiento conjunto, se podría disponer que los componentes de cada fuerza o de parte de ellas integraran o formaran parte de "comandos estratégicos operacionales conjuntos, específicos o combinados y de comandos territoriales". A esos jefes, a su vez, se les reservó el ejercicio del "gobierno y administración" de sus respectivas armas y, en una situación de guerra, deberían dirigir la preparación de los elementos operacionales de las mismas y de su apoyo logístico.
18. Publicada en: BOLETÍN OFICIAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA, Buenos Aires, el 17 de enero de 1992.
19. La Policía Federal Argentina ejerce las funciones de policía de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y en la Capital Federal, dentro de la jurisdicción del gobierno nacional. La Gendarmería Nacional es una fuerza de seguridad militarizada que ejerce funciones de policía de seguridad y judicial en el ámbito federal, particularmente en las zonas de seguridad de fronteras y otras actividades afines. La Prefectura Naval Argentina es una fuerza de seguridad que ejerce funciones de seguridad y judicial y, en particular, como policía de seguridad en la navegación. Las tres fuerzas policiales dependen funcionalmente del poder ejecutivo nacional a través del ministerio de Interior.
20. Publicada en: BOLETÍN OFICIAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA, Buenos Aires, 10 de enero de 1995.
21. Publicada en: BOLETÍN OFICIAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA, Buenos Aires, 8 de abril de 1998.
22. Es manifiesto que con ello el parlamento tentó asentar la reestructuración militar sobre la base de las leyes de defensa nacional y de seguridad interior. Ahora bien, según la ley 24.059, las instituciones castrenses podrían ser utilizadas para intervenir en asuntos de seguridad interior solamente en forma excepcional, subsidiaria y en tanto fuerzas militares, vale decir, nunca en forma regular ni no como fuerzas o cuerpos policiales. Por consiguiente, la inclusión de las operaciones en "apoyo de la seguridad" y en "apoyo a la comunidad nacional" como lineamientos básicos de la reforma militar no dejaban de generar cierta confusión ya que, sin mediar especificación alguna, tales operaciones podrían ser tomadas como ejes doctrinales, organizativos y funcionales de la mentada reestructuración. Ello significaría que las Fuerzas Armadas podrían reestructurarse como instrumento militar de la defensa nacional y, además, como eventuales fuerzas de seguridad, esto es, organizadas, equipadas y capacitadas para intervenir regularmente en esas operaciones, cuestión sobre la cual se ha reabierto recientemente un nuevo debate.
23. Para un buen análisis de los lineamientos generales de la política de seguridad del gobierno de Menem, véase: FONTANA, Andrés, "La seguridad internacional y la Argentina en los años '90", en CISNEROS, Andrés (comp.), Política exterior argentina, 1989-1999. Historia de un éxito, GEL, Buenos Aires, 1999.
24. Publicado en el BOLETÍN OFICIAL del 7 de octubre de 1996.
25. Al respecto, y en un plano general para la región, véase: CENTRO REGIONAL DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA PAZ, EL DESARME Y EL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, Paz y seguridad en América Latina y el Caribe en los Noventa, Naciones Unidas, Lima, 1992; ROJAS ARAVENA, Francisco (ed.), Medidas de confianza mutua: verificación, FLACSO-Chile, Santiago, 1996; DOMÍNGUEZ, Jorge (ed.), Seguridad internacional, paz y democracia en el Cono Sur, FLACSO-Chile / Diálogo Inter.-Americano, Santiago, 1998; y HIRST, Mónica, Democracia, seguridad e integración. América Latina en un mundo en transición, Grupo Editorial Norma, Buenos Aires, 1996.
26. Toda modalidad disuasiva de funcionamiento y organización defensivo-militar se estructura sobre la base de la identificación de una determinada fuerza militar cuya presencia o eventual proyección es percibida e interpretada como una amenaza. Esa fuerza se convierte en el objeto del accionar disuasivo tendiente a hacerla desistir de determinado propósito o fin, sin que, además, sea posible tener certeza acerca de la producción del efecto disuasivo deseado, tal como se pudo apreciar en numerosos conflictos bélicos internacionales. En concreto, ello implica la identificación de una amenaza concreta cuyas particularidades y envergadura constituyen las hipótesis de trabajo que permiten organizar y planear el accionar disuasivo propio, lo cual conduce casi inevitablemente a equilibrar el poder militar de aquel actor amenazante. En suma, toda disuasión es siempre disuasión contra un actor amenazante.
27. Al respecto, Ernesto López diferencia tres formas típico-ideales de relacionamiento entre Estados cooperadores, a saber, (i) la cooperación con mantenimiento de una actitud de disuasión entre los cooperadores y el establecimiento de balances estratégicos entre los mismos; (ii) la cooperación con un componente alto de distensión, que resulta de las convergencias cooperativas parciales previamente alcanzadas; y (iii) la cooperación en el marco de una disolución del conflicto entre los Estados cooperadores. Para ello, véase: LÓPEZ, Ernesto, "¿Un sistema subregional de seguridad?", ponencia presentada en el III Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Escuela de Defensa Nacional, Buenos Aires, 23 - 25 de octubre de 2000, p. 11 y ss. Al respecto, véase también: DE LA MAISONNEUVE, Eric, "La experiencia francesa", en revista SER en el 2000, Buenos Aires, nro. 9, junio de 1996.
28. SCHEETZ, Thomas, "El marco teórico, político y económico para una reforma militar en la Argentina", en CÁCERES, Gustavo y SCHEETZ, Thomas (comps.), Defensa no provocativa. Una propuesta de reforma militar para la Argentina, Editora Buenos Aires, Buenos Aires, 1995.
29. SCHEETZ, Thomas, Las Fuerzas Armadas Argentinas: su costo presupuestario y la necesidad de una reforma militar, Universidad Nacional de Quilmes-EURAL, Buenos Aires, 1995. La información referida a los años subsiguientes a 1994 fue provista por Thomas Scheetz al autor.
30. LOPEZ, Ernesto, "La reducción del gasto militar en la Argentina: algunas implicaciones económicas y políticas", en CENTRO REGIONAL PARA LA PAZ, EL DESARME Y EL DESARROLLO EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE, Proliferación de armamentos y medidas fomento de la confianza y la seguridad en América Latina, Naciones Unidas, Lima, 1994.
31. SCHEETZ, Thomas, "Un ensayo sobre misiones, despliegue y costos militares para países medianos: el caso argentino", en Revista de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, nro.5, diciembre de 1996; SCHEETZ, Thomas, "El marco teórico, político...", op.cit.
32 He trabajado más ampliamente este proceso en: SAIN, Marcelo Fabián, "Las «nuevas amenazas» y las Fuerzas Armadas en la Argentina de los '90", ponencia presentada en el Latin American Studies Association XXIII International Congress, Washington, Estados Unidos, 6-8 de septiembre de 2001.
33. Diarios Clarín y La Nación, Buenos Aires, 20 y 21 de diciembre de 2001. Véase también: CAMARASA, Jorge, Días de furia, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 2002, cap. 8.
34. Diario La Voz del Interior, Córdoba, 28 de febrero de 2002.
35. Agradezco las reflexiones compartidas por el autor de este trabajo con Juan Rial.
36. BOURDIEU, Pierre, "Espíritus de Estado. Génesis y estructura del campo burocrático", en BOURDIEU, Pierre, Razones prácticas. Sobre la teoría de la acción, Editorial Anagrama, Barcelona, 1997.
37. Quien mejor, quizás, abordó esta cuestión ha sido el especialista brasileño Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, el que sostuvo que, luego del fin de la Guerra Fría, el empleo de la fuerza en las relaciones internacionales será "ocasional" pero, en la medida que ciertos objetivos nacionales configuren una "necesidad de seguridad", la "fuerza armada continuará teniendo una función para la política". "Las relaciones interestatales implican el riesgo de la violencia y el empleo de la fuerza es un componente de esas relaciones. No obstante, la violencia no es permanente ni la fuerza militar es su medio exclusivo. No todo problema estratégico -que es, antes que nada, un problema de seguridad- configura un conflicto o impone la violencia para el empleo de dicha fuerza como su solución, aunque admite su posibilidad. En la oposición entre dos voluntades, la decisión se puede alcanzar sin guerra, en las condiciones más ventajosas posibles. Por lo demás, la guerra no es inevitable pero es posible cuando el objetivo político compensa la inversión militar. La sola excepcionalidad de tal posibilidad es en sí suficiente para que ningún Estado renuncie voluntaria y unilateralmente al monopolio de la decisión política y al derecho de guerra. Sin tuviera capacidad militar no abdicaría del derecho de defender sus intereses por decisión propia y con los medios disponibles, incluyendo la fuerza militar" (en: CAVAGNARI FILHO, Geraldo Lesbat, "América del Sur: algunos elementos para la definición de la seguridad nacional", en BUITRAGO, Francisco Leal y TOKATLIÁN, Juan Gabriel, Orden mundial y seguridad. Nuevos desafíos para Colombia y América Latina, TM Editores / SID / IEPRI, Bogotá, 1994, p. 64).
38. Ibíd.; CAVAGNARI FILHO, Geraldo Lesbat, "Una nueva política de defensa", en revista Seguridad Estratégica Regional en el 2000, Buenos Aires, nro. 6, septiembre 1994; y RIAL, Juan, "Actitud de las Fuerzas Armadas en el MERCOSUR", en revista Seguridad Estratégica Regional en el 2000, Buenos Aires, nro.7, marzo 1995.
39. ESCOBAR, Santiago, "La política de defensa como política de Estado", en revista Nueva Sociedad, Caracas, nro.138, julio-agosto 1995.
40. Según la Constitución Nacional, la declaración en "estado de sitio" de la "provincia o territorio en donde exista la perturbación del orden" es un acto político-institucional que se concreta en situaciones excepcionales derivadas de un estado de "conmoción interior o de ataque exterior que ponga en peligro el ejercicio de [la] Constitución [Nacional] y de las autoridades creadas por ella". En caso de conmoción interior, es el Congreso Nacional el responsable de declarar el estado de sitio, o de aprobar o suspender el estado de sitio declarado por el poder ejecutivo cuando el Congreso se encontrase en receso.
41. En nuestro país, desde la perpetración de los atentados terroristas contra la Embajada de Israel y contra el edificio de la AMIA, se creó en jurisdicción de la Policía Federal una unidad antiterrorista que, como tal, se dedicó exclusivamente a las actividades de inteligencia y operativa tendiente a prevenir y conjurar el accionar terrorista en nuestro país. En febrero de este año, dicha unidad fue jerarquizada y convertida en la Dirección General de Terrorismo Internacional y Delito Complejo, dependiente de la jefatura de dicha fuerza y a la que se le fijó como misión la de "entender en las investigaciones de hechos criminales que se presupongan cometidos por organizaciones terroristas o por bandas que denoten una estructura de empresa con una planificación compleja". Asimismo, para esta fuerza de seguridad, tanto los grupos terroristas como las bandas criminales organizadas constituyen desde el punto de vista orgánico-funcional verdaderas organizaciones complejas de carácter "empresarial", cuya investigación, persecución y represión requiere de organismos o dependencias estatales altamente especializadas y dotadas de una alta capacitación y de ciertos recursos específicos y particulares, tal como se expresó apropiadamente en los considerandos de la norma que creó la referida dirección (en: POLICÍA FEDRAL ARGENTINA, Orden del Día, Buenos Aires, nro. 32, 15 de febrero de 2001).
42. BALZA, Martín, Dejo constancia. Memorias de un general argentino, Planeta, Buenos Aires, 2001, pp. 230 y 231.
Fuente:
Ponencia preparada para el V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, 1 al 3 de octubre de 2002
Ponencia presentada en el panel "Políticas de Seguridad y Defensa en América del Sur: Antecedentes continuidades y cambios".