Título: Los Fundamentos de la Seguridad en la Integración Hemisférica
Fecha: 01/10/2002
Idioma: español
LOS FUNDAMENTOS DE LA SEGURIDAD EN LA INTEGRACIÓN HEMISFÉRICA
Cnl Osvaldo Lamas
Introducción
La mayoría de los economistas latinoamericanos coinciden en que la década del 80 desde el punto de vista del crecimiento económico y del aumento de los productos brutos nacionales fue una "década perdida". No es extraño entonces que siguiendo el mismo patrón de razonamiento, los analistas de defensa consideren que desde el punto de vista de la seguridad hemisférica, la falta de acuerdos y la permanente indefinición de una estructura de defensa hemisférica durante los 90, piensen que esta es también, en este ámbito, "una década perdida".
El presente trabajo propone que, entre otras, algunas razones para tanta indefinición se deben a la falta de decisión por parte de las dirigencias políticas en aprovechar lo que se presentó como una "ventana de oportunidad" y que, además no son ajenos a esta indefinición antiguos preconceptos sobre las instituciones militares nacionales. Para facilitar el trabajo de análisis y la elaboración de una propuesta esquemática superadora se consideraron los siguientes factores como condicionantes del análisis:
- La zona de libre comercio hemisférica propuesta por los EE.UU. no tendrá lugar sin un previo compromiso en materia de Seguridad Hemisférica.
- Las instituciones de Seguridad Hemisférica no han logrado a la fecha una agenda significativa que pueda responder a las nuevas amenazas a la Seguridad.
- La Política de Seguridad y Defensa Europea adoptada por la Unión Europea a través del Tratado de Mäastrich no es un modelo que se adapte a la situación Hemisférica, más aún conlleva el riesgo de tener Seguridad sin Defensa..
- Los EE.UU. en su carácter de actor hegemónico adoptarán una decisión estratégica relacionada con la Seguridad Hemisférica a más tardar en el 2004.
Desarrollo
Los EE.UU. están aparentemente comprometidos en lograr la institucionalización de los vínculos económicos con la región en el 2005 (ALCA). Sin embargo, sin considerar el resultado final de estos esfuerzos, el libre comercio requiere de un consenso político, un consenso que necesita ser asegurado(1).
Resulta entonces indispensable dirigir la atención al logro de un compromiso abarcativo de la región en materia de seguridad, paso este ineludiblemente anterior al logro del Área de Libre Comercio en el 2005. Sólo este compromiso le daría a la iniciativa de los EE.UU. una verdadera dimensión estratégica. Por ello la Conferencia Especial de Seguridad, inicialmente prevista para el 2004 y cuya primera reunión preparatoria se llevó a cabo el 06 de noviembre del 2001, amenaza adelantarse para el 2003.
En otras palabras, el camino hacia el 2005 necesita como mínimo una visión de la política hemisférica de seguridad y defensa así como de las instituciones ejecutivas relacionadas.
Hasta ahora la clase política latinoamericana ha preferido mantener separadas las iniciativas del libre mercado de las iniciativas de seguridad estratégica, asumiendo que las estructuras de seguridad surgirán luego de la integración económica. Por ello han mirado con aceptación el modelo Europeo, sin tener en cuenta que este proceso fue iniciado por lideres de características especiales en Francia y Alemania, siempre bajo el paraguas protector de los EE.UU. así como de la estructura de la OTAN. Aún así, en Europa inicialmente la integración no sólo fue económica sino que subyacía la visión estratégica de "anclar" Alemania en un sistema Europeo.
Después de 10 años de trabajo, todavía hoy, la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) de la Organización de los Estados Americanos, debate fórmulas de seguridad sin la participación de quienes por naturaleza institucional, tanto como por su posibilidad funcional, pudieran tener algo para decir y mucho para aportar, me refiero a las Fuerzas Armadas de los países de la región.
La CSH es desde entonces la responsable de la agenda de Seguridad en el Hemisferio.
Las relaciones entre la OEA y la Junta Interamericana de Defensa, estuvieron en el centro del debate, durante los primeros años de trabajo. Luego la indefinición de la situación, aconsejó el abandono de la cuestión a instancias del Secretario General de la Organización.
Cabe destacar que a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica, la OEA, ganó protagonismo en la agenda de Seguridad Hemisférica, con un cúmulo de iniciativas y acciones encuadradas en el concepto de "Seguridad Cooperativa" y particularmente en el desarrollo y fomento de "medidas de confianza mutua y seguridad".
Hoy la CSH, es la receptora del mandato de la Cumbre de Santiago 1998, ratificada por la Cumbre de Québec 2001, para la preparación de una "Conferencia Especial de Seguridad", agendada para 2004 y en vías de adelantamiento debido a los hechos extraordinarios de "Septiembre 11", que además pusieron al Terrorismo Global en el centro del escenario de la Seguridad.
El Documento elaborado por la Comisión de Seguridad Hemisférica (CP/CSH-338-00)"Cuestionario sobre los nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica", en Marzo de 2000, se constituyó en un documento central para la expresión de las posiciones nacionales respecto de la Seguridad en el Hemisferio. Se comprobó la dificultad en los procesos de toma de decisión de los países, donde en muchos casos las opiniones de las Cancillerías no son coincidentes con los órganos responsables de Defensa, Interior o Justicia y en otros, son decididamente divergentes. Al 15 de Diciembre de 2001, solo nueve naciones habían dado respuesta al "Cuestionario"a pesar de la insistencia de la Organización.
Por fuera de la Organización de Estados Americanos encontramos las Ministeriales de Defensa y las Conferencias de Comandantes de las distintas Fuerzas Armadas. En una posición difícil de categorizar, se encuentra la Junta Interamericana de Defensa, también en proceso de modernización.
Respecto de la Junta, se mantiene el statu-quo de una vinculación tan difusa como ambigua y que nos recuerda épocas donde el Poder Militar discutía su preeminencia sobre el Poder Político o simplemente la Política.
El hecho que estas organizaciones se encuentren fuera de la estructura de la OEA, en una insólita y completa desvinculación, tal vez pueda explicarse en el persistente recelo de la Organización de Estados Americanos, sobre la eventual "militarización" del organismo.
No parece posible que los enunciados difusos y abstractos sobre seguridad, que muestran un fuerte contenido político y un alto grado de generalización puedan estimular una noción clara, definida y precisa que sirva a la estructuración de un sistema hemisférico.
Dicho de otro modo, una conceptualización extremadamente generalista, vaga e imprecisa, impedirá conocer la forma final que adoptará el articulado de la defensa hemisférica. Reflejo de esa tendencia, son las expresiones del representante permanente de la República Argentina ante la OEA, en oportunidad de la primera reunión preparatoria de la Conferencia Especial de Seguridad, en el ámbito de la Comisión de Seguridad Hemisférica, el 6 de Noviembre del año 2001: "Señoras, señores, la "SEGURIDAD" a la que se debe aspirar es aquella que garantice los valores esenciales de nuestras sociedades, es decir, la democracia representativa, los derechos humanos, las libertades fundamentales y el desarrollo integral de los habitantes de cada estado...".
Más allá de compartir los valores manifestados, resulta evidente la dificultad para identificar los medios, mecanismos, instituciones e instrumentos necesarios y pertinentes a un sistema de seguridad, a partir de conceptos tan amplios y vagos, porque estos mismos valores deben ser defendidos para el logro del desarrollo y bienestar de nuestros pueblos.
Habría que preguntarse si esta "transición interminable" no responde también, entre otras causas, al recelo de incluir a las Fuerzas Armadas en una instancia hemisférica de seguridad, asignando un lugar para contribuir no sólo a través del ejercicio de la violencia orgánica e institucional frente a la agresión, sino principalmente mediante el variado espectro de acciones que sin ser primariamente militares se corresponden con la naturaleza única (estructura orgánica más capacidades de apoyo, especialmente logísticas y despliegue, etc) de lo militar, peculiaridad que es empleada frecuentemente por los EE.UU. en toda la región.
Aún cuando existen variantes para definir la vinculación, hoy de cara al Siglo XXI, genera importantes consensos la idea de una organización de Asistencia y Asesoramiento Técnico Militar, subordinada firmemente al máximo órgano político hemisférico y en la mayoría de los casos, se presume su condición de "Organismo Especializado" de la OEA.
La Conferencia Especial de Seguridad que tendrá lugar en el 2003, si bien constituye solo una instancia en términos de oportunidad; dada la gran significación de su condición de hito para la construcción del Sistema, previo a la definición del ALCA, ocupa un lugar central como objetivo. Es además fundamental arribar con una noción más o menos acabada de los mecanismos de articulación del sistema.
Advertida la situación, es necesario hacer un esfuerzo por limitar un interminable catálogo de amenazas a la seguridad, dejando en manos de los ámbitos apropiados la atención y resolución de todos los aspectos no vinculados al núcleo duro de la defensa y seguridad (nos referimos a todo lo que implica Salud Educación, lucha contra el crimen y la corrupción, etc.). Así será posible intentar la estructuración de un sistema de seguridad que opere a su vez como un subsistema específico de Seguridad y Defensa, del pretendido Sistema Interamericano.
Sorprendentemente, se observa al Factor Militar y sus expresiones históricas y tradicionales, las Fuerzas Armadas , en una posición relativa de preocupante lejanía de la escena donde se discuten suertes y futuro, que inevitablemente las afectarán de algún modo.
El proceso de rediseño y consolidación del sistema de Seguridad Hemisférico constituye en sí mismo una oportunidad para la búsqueda de espacios de contribución y la manifestación de una clara y definida presencia de la dimensión militar de la seguridad en el ámbito Interamericano.
El factor militar se encuentra fuera de la escena y con una escasa participación sobre el núcleo duro de la acción de conceptualización, a cargo de la Comisión de Seguridad Hemisférica, todavía renuente a aceptar una activa participación militar siquiera en actitud de asistencia y de asesoramiento.
Un trabajo coordinado y sostenido, con el desarrollo de líneas estratégicas convergentes, permitirá seguramente, derribar las últimas resistencias hacia el factor militar que ha dado madura evidencia de sujeción al poder civil y a la política en el nivel doméstico y ahora también en el Interamericano.
Unión Europea: Ideas, Historia, Principios y Valores: El camino hacia Mäastrich y la proyección de sus contradicciones
El objetivo de este apartado es analizar la conformación y los objetivos de la Política de Seguridad y Defensa Europea (ESDP) establecidos en el tratado de Mäastrich, considerando que ha sido el modelo de opción de algún representante latinoamericano ante la OEA.
La elaboración de una política de seguridad y defensa comunes debe ser entendida como producto de un proceso, este incluye: 1) Un compromiso histórico-estratégico de los Estados Unidos con la región y 2) la necesidad, por parte del conjunto de los países europeos, de asegurar una estabilidad mínima y adoptar un enfoque cooperativo en materia de seguridad que evoluciona hacia la prevención y manejo de crisis.
Tras el fin de la Guerra Fría, la seguridad europea y transatlántica se organiza sobre la base de un sistema de interfuncionalidad entre la Organización para la Seguridad y Cooperación Europea (OSCE), La Unión Europea (UE), la Organización Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y el marco jurídico de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Esta armonía de intereses y funciones esta basada en un delicado equilibrio de factores políticos y económicos que sufren importantes modificaciones con la proyección estratégica de la Unión Europea hacia el Siglo XXI.
Orígenes y evolución del proceso de integración europea: La división del trabajo en materia de seguridad.
Por más de cuarenta años, la construcción de Europa se centró en aspectos económicos, especialmente en el libre mercado. Ampliar y consolidar el "mundo occidental" reconstruyendo el continente europeo, fue una opción estratégica para los Estados Unidos. El Plan Marshall, la Organización Tratado del Atlántico Norte y la Organización de Naciones Unidas, se convirtieron en los tres pilares de la nueva arquitectura de seguridad transatlántica. Una construcción sólida y de estructuras adaptables que aseguran su permanencia aún en nuestros días.
El proceso de integración europea se inicia en 1957 con el Tratado de Roma, progresivamente nuevos países se suman a este proyecto basado en cuatro libertades principales: libre intercambio de bienes y servicios, libre circulación de las personas y capitales. El Tratado de Mäastrich, 1992, da forma final a la constitución de una verdadera entidad supranacional, la Unión Europea(2). El resultado de altos niveles de cooperación es tan importante que su Corte Internacional de Justicia (CIJ) falla sobre la base de un nuevo tipo de derecho, el derecho comunitario (donde las personas, las organizaciones y los estados están en pie de igualdad y se someten a un tribunal que es mucho más que la suma de sus estados miembros).El nuevo concepto de derecho, el respeto por la ley y por los derechos humanos es producto de medidas de construcción de la confianza, altos grados de estabilidad política y seguridad jurídica a lo largo de 50 años.
Tras la caída del Muro de Berlín en 1989, la era de "alto riesgo, alta estabilidad" se transformó en "bajo riesgo, baja estabilidad"(3). Los conflictos emergentes desde comienzos de la década del 90 fueron periféricos y estaban relacionados principalmente con el territorio de la Ex - Unión Soviética y su zona de influencia, su importancia fué secundaria para el resto de Europa. Los atentados del 11 de septiembre alteran profundamente la percepción de las amenazas y obligan a la Unión Europea a contrarrestar el terrorismo mediante un marco de cooperación internacional multilateral.
Orígenes y Objetivos de la Política de Seguridad y Defensa Europea (ESDP)
El tratado de Mäastrich de 1992, compromete a los Estados miembros a sostener y consensuar una política de seguridad y defensa comunes. Como lo establece el Título V de dicho acuerdo:
"Los estados miembros apoyarán activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad de la Unión, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua. Los estados miembros se abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que pueda perjudicar a su eficacia como fuerza cohesionada en las relaciones internacionales..."(4)
Este párrafo sintetiza el espíritu de cohesión, unidad y consenso necesarios para sostener las decisiones del conjunto y aceptar sus costos y beneficios. El proceso de toma de decisiones responde a una lógica burocrática, funciona sobre la base de alcanzar consensos en cada una de sus etapas(5). La Unión Europea está compuesta por:
Un Parlamento
Un Consejo
Una Comisión
Una Corte de Justicia
Una Corte de Auditores
En el caso de la adopción de una Política de Seguridad y Defensa Común, el Consejo Europeo es el actor principal. Compuesto por un representante de cada Estado Miembro en el ámbito ministerial (autorizado para comprometer al gobierno en sus decisiones) también cuenta con una presidencia ocupada por cada uno de los Estados miembros por un lapso de seis meses. El Consejo Europeo decide que cuestiones de política exterior y de seguridad son objeto de una acción común, esto incluye: Su Alcance, Objetivos generales y específicos, los medios necesarios, procedimientos, condiciones y su límite temporal. El Parlamento Europeo podrá dirigir preguntas o formular recomendaciones al Consejo y cada año procederá a un debate sobre los progresos realizados en el desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad Común.
Las acciones comunes son vinculantes para los Estados Miembros. Sin embargo es importante destacar que la adopción e implementación de una política de defensa común está restringida por las obligaciones derivadas para determinados estados miembros de la OTAN, así lo establece el artículo 4, inciso 4:
"...la política de la Unión no afectará al carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados estados miembros, respetará las obligaciones derivadas para determinados estados miembros del Tratado del Atlántico Norte y será compatible con la política común de seguridad y defensa establecida en dicho marco"(6)
Dentro del continente europeo, operan tres importantes organismos regionales de seguridad: la OTAN, la Unión Europea (EU) y la Organización para la Seguridad y Cooperación Europea (OSCE). Sus alcances trascienden al continente y son euro-atlánticos, en el caso de la OTAN y euro-atlánticos y euro-asiáticos, en el caso de la OSCE - de Vancouver a Vladivostok-. Pese a que los Estados Unidos no forman parte de la Unión Europea, dispone de mecanismos para limitar o influir en su desarrollo, así restringen su avance en términos de capacidades y tipo de operaciones manteniendo un rol activo en la OTAN, en la ONU y en la OSCE ya que cada una de éstas organizaciones están en orden decreciente con relación a sus capacidades militares y a su rol potencial en un escenario de conflicto de alta-intensidad. En éste sentido, el "lugar" de la Unión Europea en lo relativo a cuestiones de defensa, debe construirse sobre la base de un encaje legal y adaptar sus capacidades a organizaciones regionales existentes.
Seguridad y Defensa como políticas diferenciales
El proyecto de integración europea se transformó en una verdadera entidad supranacional, la Unión Europea. Las consecuencias políticas y jurídicas de este proceso pueden sintetizarse en: a) una erosión, permeabilidad y cesión de la soberanía (a órganos supranacionales) y b) la creación y aplicación de un nuevo tipo de derecho: el Derecho Comunitario. Más relevantes aún son las consecuencias en términos de seguridad y defensa, estas son producto de la síntesis de las consecuencias jurídicas y políticas sumadas a la aplicación de una estrategia diferenciada hacia el interior y el exterior de la región.
La seguridad cooperativa y la aplicación del derecho comunitario establecen un límite entre lo que debe ser considerado una política de seguridad (Intra-continental) y una política de defensa (Extra-continental). La creación de una Corte de Justicia en el marco de la Unión Europea y la cesión de soberanía que esto representa en términos de jurisdicciones nacionales, empuja la frontera desde las amenazas a los estados y hacia las amenazas a la comunidad o unión. Por otra parte, el modelo de Seguridad Cooperativa, cuyos orígenes y exitosa aplicación, considerando su exponencial crecimiento, están relacionados con un proceso dirigido desde la OSCE (desde Helsinski en 1975 ha crecido hasta 55 miembros, y continúa su expansión hacia el Este) actúa como neutralizador de las amenazas y a la vez construye capacidades relacionadas con la diplomacia preventiva, el manejo de crisis y el derecho humanitario. Esto contribuye a la identificación del enemigo como externo, antiguamente externo a las fronteras estatales y actualmente externo a las fronteras de la Unión Europea. Por lo tanto, deberíamos interpretar que Intra-unión corresponde a la problemática de seguridad y extra-unión a la problemática de la defensa.
Europa ha realizado avances significativos hacia el establecimiento de una política de seguridad común, ese es su ámbito, su jurisdicción, su soberanía. Sin embargo la implementación de una política común de defensa (que requiere de la construcción de capacidades militares para contrarrestar viejas y nuevas amenazas) es inviable fuera de la funcionalidad y complementariedad de la UE con la OTAN. En síntesis, la política de seguridad seguirá siendo europea pero la política de defensa seguirá siendo euro-atlántica.
Una Política de Seguridad y Defensa Común para América Latina: El modelo de Maastricht y las dificultades de su importación
Los proyectos modelo solo son exportables en circunstancias particularmente inusuales, América Latina y Europa son diferentes. Ciertos aspectos favorecieron el nacimiento de un proceso de integración europea, a saber:
- Desde una perspectiva realista, Europa llega a la cooperación, o al diseño e implementación de una política de seguridad común, porque ha pasado antes por el conflicto (dos guerras mundiales libradas en sus territorios nacionales, millones de víctimas y ser la primera línea de ataque en el contexto de la Guerra Fría).
- El desarrollo de armas nucleares por parte de los principales estados de la región, fue un gran avance estratégico y político. Superada una primera etapa de tensiones, los Estados Unidos deciden profundizar el vínculo trasatlántico en materia de seguridad, en la práctica esto se traduce en grandes sumas de dinero destinadas a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). La seguridad Europea y Norteamericana estaban unidas frente a un enemigo común: la Unión Soviética.
- El compromiso de los Estados Unidos con la recuperación económica y la estabilidad política de la región facilitó un desarrollo con tendencia a la homogeneidad entre los estados vecinos. El Plan Marshall (1947) y el sistema de Breton Woods (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial) facilitaron las condiciones para un crecimiento económico sostenido estable y dirigido. Por su parte la Organización de Naciones Unidas proporcionó el marco jurídico necesario para abrir espacios de diálogo entre las potencias europeas y comenzar un proceso de adopción de medidas de construcción de la confianza. Todas estas condiciones favorecieron y promovieron las primeras políticas de integración europeas Ej.: la firma de un tratado para una Comunidad Europea del Carbón y del Acero, CECA, en 1951.
Estas cuestiones son fundamentalmente importantes para este proceso de integración en particular, sin embargo, ya forman parte del pasado y algunos podrían considerarlas como no-imprescindibles para el éxito de un proyecto de integración regional en materia de seguridad para América Latina. Frente al idealismo de creer posible y sustentable una política de seguridad y defensa común Latinoamericana resulta útil centrarse en tres aspectos considerados núcleo del tratado de Maastricht:
1) El proceso de toma de decisiones sobre la base del consenso:
En América Latina, varios países del cono sur - Argentina, Brasil y Chile - se perfilan como futuros líderes regionales. En el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA) la toma de decisiones es sobre la base del principio "Un Estado, un voto", si esta postura prevalece, las políticas adoptadas tendrán tan solo validez formal, no reflejarán la verdadera estructura de poder hemisférica. La UE a través de la representación parlamentaria si refleja la verdadera estructura de poder existente. En síntesis, habrá resoluciones pero grandes dificultades en la adopción e implementación de políticas.
2) La adopción de una política exterior común:
Implica compartir los intereses y objetivos estratégicos y asegurar un alto grado de cohesión que permita avanzar hacia una política de seguridad y defensa común. La adopción de una política de seguridad y defensa común implica la eventual desaparición de las hipótesis de conflicto interestatales en la región. Seguridad común es identificar a las amenazas como extra-regionales. Lo que posibilita esta diferenciación de políticas en la Unión Europea es contar con la existencia y protección de la OTAN. Si América Latina adopta un modelo similar, se crea una paradoja: una política de seguridad sin defensa, ya que no existe una OTAN hemisférica. Además se reducirían drásticamente las estructuras militares, esto dejaría a nuestro continente en incapacidad tanto para neutralizar un ataque externo como para enfrentar el desafío que representan los conflictos intra-estatales. La estabilidad política y económica y la integridad territorial de los estados correrían un serio peligro.
3) Compartir los gastos de la unión con relación al tamaño de la economía de los estados miembros:
Aquí la pregunta es simple: ¿Aquellos estados latinoamericanos con posibilidades de liderazgo regional querrán contribuir frente a la asimetría existente entre mayores aportes económicos e igual participación en la toma de decisiones?
Opciones Estratégicas de los EE.UU.
Resulta impensable considerar la futura estructura del sistema de Seguridad Hemisférico sin considerar las opciones o modos de acción a disposición del actor hegemónico. Si bien la potencialidad del actor hace que la gama de opciones sea muy grande hemos retenido cuatro de ellas, basándonos en el principio de racionalidad y en las publicaciones de diversos entes que funcionan como verdaderas usinas de pensamiento en el Hemisferio Norte.
La actual situación de la seguridad hemisférica es en su esencia reactiva e improvisada. Las amenazas concretas a la seguridad han sido tratadas caso por caso, al estilo Panamá y Haití, invariablemente los EE.UU. asumen el liderazgo cuando medidas o fuerzas concretas deben emplearse, eligiendo sus socios en forma multilateral y para ello la estructura de las Naciones Unidas ha sido más instrumental que la estructura de la OEA.
- Modo de acción A "Más de lo mismo"
Esta opción tiene sus méritos, ya que permitiría cierto grado de autonomía para que cada país de la región se maneje a su propio ritmo. La lógica detrás de esta visión es que el esfuerzo por renovar las instituciones y el incremento del flujo comercial producirá en el tiempo los cambios necesarios, basados en las necesidades que perciban los gobiernos democráticos.
Más aún, la OEA, pese a que la mayoría de sus miembros se resisten a comprometerse en decisiones relacionadas con asuntos de seguridad, podría recibir los beneficios de los esfuerzos bilaterales y multilaterales de Washington (Proceso de Cumbres Presidenciales, Ministeriales de Defensa, Conferencia de Ejércitos Americanos etc.) y así dar a luz a una nueva institución de seguridad, empleando el núcleo de organización de las Ministeriales de Defensa.
La falta de cooperación y respuesta eficaz ante los Nuevos Asuntos de Seguridad del Milenio (NASM)(7) (tomamos este nombre por haber sido usado por Fauriol) amenazas ya de por si difusas, han sido parte de pasadas y presentes crisis. Por ello si algo pesa en contra de esta opción es que puede ser considerada irresponsablemente dilatoria.
- Modo de acción B "Reducción del Aparato Militar"
La desaparición de las amenazas tradicionales en la última década han dado lugar a importantes reducciones en las estructuras militares de la región. Por ello existe una corriente de opinión muy fuerte, tanto en la región como en los EE.UU. de continuar este proceso en esa misma dirección. El argumento en boga es que sería el mejor reaseguro para las democracias de la región (no sería disparatado pensar que los representantes Argentinos abonan esta teoría), de esta forma se asignarían recursos y atención hacia tareas policiales y de prevención, instrumentos que algunos ven como apropiados para enfrentar los NASM. En el ámbito internacional el remanente de las FF.AA de la región, en el marco de las Naciones Unidas, acordarán una forma de garantizar la Defensa Nacional sobre la base de acuerdos de carácter global.
El hecho concreto es que la mayoría de las fuerzas de seguridad en la región no están capacitadas para enfrentar las NASM, y que asimismo se han mostrado reticentes a ser reestructuradas (el caso de la Policía de la Provincia de Buenos Aires no es el menor ni el único). Más aún no han sido capaces de apartarse de un pasado corrupto y prebendario.
Un último obstáculo dificulta la adopción de esta visión, y es que importantes sectores de las sociedades en el hemisferio todavía visualizan a sus FF.AA como la última ratio en caso de conflicto y de ejercer una influencia nacional en cuanto a la preservación de valores.
- Modo de acción C "Asociación de Seguridad"
España sólo fue aceptada en la Comunidad Económica Europea (actualmente la Unión Europea) luego de ser obligada a ingresar a la OTAN (esto implicó su modernización y restructuración, así como sacrificios de relevancia).
Esto es así porque el público estadounidense se ha mostrado ostensiblemente reacio a ingresar a una relación económica profunda con países a los que perciben como ineficientes trabajando en conjunto en problemas comunes.
La necesidad de actuar en un área que se ha manifestado ineficaz, especialmente si se considera la visión audaz del ALCA, es absolutamente obvia.
Por ello un nuevo tipo de acuerdo debe dar a luz, especialmente para definir las nuevas amenazas a la seguridad que serán objeto de medidas. Al respecto se debe considerar que la particular forma en que el Comité de Seguridad Hemisférica define estas amenazas es seriamente objetado por las economías del Norte. Incluir la lucha contra la pobreza, la corrupción, las enfermedades, etc. como amenazas a la seguridad no forma parte del pensamiento estratégico de por ejemplo Canadá y los EE.UU. La idea imperante es colocar como órgano asesor de este Comité la hoy depreciada Junta Interamericana de Defensa o una nueva infraestructura construida alrededor de las Ministeriales de Defensa.
Esta iniciativa ineludiblemente encontrará resistencia por parte de muchos de los integrantes de la OEA, pero los eventos recientes pueden obligarlos a cambiar su pensamiento en la dirección de la eficiencia. Todo esto depende por supuesto de la real existencia de una prioridad estratégica para la región por parte de los EE.UU.
- Modo de acción D "Incrementalismo "
Si los EE.UU. llegan a la conclusión que la cooperación en materia de seguridad hemisférica debe ser mejorada ostensiblemente, pero que esto no se puede lograr a través de las reformas de las instituciones tradicionales, existen otra serie de opciones a considerar.
Una de ellas podría ser aumentando el ritmo y alcance de las Ministeriales de Defensa, incorporando los componentes de la seguridad a la agenda de la zona comercial hemisférica. Al respecto podría argumentarse que en realidad se está inventando otra burocracia, con el agravante de que si los países del hemisferio no lograron avanzar en la anterior, difícilmente avancen en esta.
Otra opción disponible es la de copiar el patrón que eficazmente adoptó el sistema de Seguridad Regional del Caribe. La idea central detrás del modelo es que si no se puede reparar el conjunto se puede buscar soluciones en forma parcial de orden subregional.
Otra posibilidad es basarse en un sistema de acuerdos bilaterales, delineado inicialmente cuando se declaró a nuestro país Aliado Extra OTAN, o la que actualmente se lleva a cabo con Colombia. En estos casos los acuerdos serían "hechos a medida" sobre la base de una matriz común que incluiría entre otros inter-operatibilidad, política común antinarcóticos, migraciones, ventas y asistencia militar, etc.
Argentina, un modo de acción pragmático en estado embrionario
Ante la falta de resultados en los foros hemisféricos, la recurrente falta de coordinación con la posición adoptada por nuestra diplomacia, se impone intentar una aproximación drásticamente distinta a nuestra visión de la Seguridad Hemisférica.
La misma debe partir por la definición de las capacidades operacionales que se dispondrán para intervenir formando parte de otras fuerzas, incrementando el efecto disuasorio con capacidad real para combatir las nuevas amenazas y ganar. Las mismas como mínimo deberían comprender:
Un elemento de asalto aéreo
Un elemento de comandos
Un elemento paracaidista
Un elemento de reconocimiento ligero
Apoyo de comunicaciones e ingenieros de características ínter operables
Un elemento logístico de apoyo integral
Capacidades de despliegue estratégico operacional, aéreas y navales
Un elemento de comando de características conjuntas y capacidades combinadas
Este elemento así definido mediante acuerdos bilaterales debería integrar un elemento mayor de los EE.UU. (podría ser bajo la dependencia del Comando Sur) inicialmente con la finalidad de adiestrarse. Logrado este primer paso, una vez más en forma bilateral sumar algún socio menor, (podría ser Uruguay). Finalmente establecer un órgano de decisión política, de nivel Ministerial (puede ser Defensa) paso previo para definir los escenarios de actuación, entonces y sólo entonces invitar la incorporación de Brasil y/o Chile.
Este sistema subregional otorga a nuestro país varias ventajas, no siendo la menor el hecho de ser aliado Extra OTAN, tomar la iniciativa, vincular las NASM sin considerar el ámbito geográfico en el que ocurran, borrando la separación artificial entre seguridad y la defensa. La alineación con los EE.UU. en este caso es funcional a la superación de la actual crisis que nos acosa.
1. Georges Fauriol, Thinking Strategically About 2005, CSIS Americas Program, December 1999.
2. Para más datos históricos, fechas relevantes y medidas consensuadas a lo largo de medio siglo de cooperación europea ver: "The Construction of Europe: An Assessment and Outlook", Reza Lahidji, Chargé de Missión at the Plan's General Commisariat, en Finance, Investment and Growth, Edition N 59, May-August 2000.
3. Paul Dunay, "How Will the European Union Meet the 21st century", 3rd International Security Forum, 1st Conference of the PfP Consortium of Defense Academies and Security Studies Institutes,19 - 21 October 1998, Kongresshaus Zurich, Switzerland enwww.isn.ethz.ch/securityforum/index.
4. Maastricht Treaty Title V, Artìculo 1.4, en www.europa.eu.int/en/record/mt/title5.html
5. Ver anexo 1: Cuadro acerca de la toma de desiciones.
6. Mäastrich Treaty Title V, Artìculo 4.4, en www.europa.eu.int/en/record/mt/title5.html
7. Georges Fauriol, Thinking Strategically about 2005, pag 5, "... incluye un híbrido complejo de misiones tradicionales de defensa con otras de empleo interior cuasi - militares, entre ellas: insurgencias, terrorismo, crimen organizado regional o global, guerra cibernética, límites territorio, imigración ilegal, narcotráfico, control de armamentos, no proliferación, operaciones de mantenimiento de la paz, apoyo logístico a fuerzas de seguridad y judicial, patrullas, búsqueda y rescate y apoyo ante desastres naturales"
Fuente:
Ponencia preparada para el V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, 1 al 3 de octubre de 2002