Título: La inteligencia estratégica y los riesgos y amenazas transnacionales
Fecha: 01/10/2002
Idioma: español
LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA Y LOS RIESGOS Y AMENAZAS TRANSNACIONALES
Camilo Ricardo Milano
1. Caracterización de la naturaleza de los riesgos y amenazas transnacionales
1.1.Los problemas globales
Para interpretar acabadamente la fenomenología de los conflictos actuales, es preciso comprender que el proceso de globalización involucra todas las formas de actividad humana, y que la creciente interdependencia derivada del efecto expansivo de la comunicación social vincula masivamente a las sociedades entre sí y las aproxima a los problemas existentes en cualquier región del mundo.
Es evidente que la globalización ha dado lugar a una fuerte tendencia de aumento en la interrelación entre los Estados, los organismos gubernamentales y no gubernamentales, y entre todas las instituciones sociales y los individuos mismos; permitiendo superar barreras políticas, económicas y sociales; y, consecuentemente, posibilitando la implementación de mecanismos de consulta, asociación y cooperación, entre los distintos actores internacionales.
La multiplicación de los actores transnacionales e intra-nacionales es también una consecuencia significativa del proceso globalizador, aunque su incidencia es dual - positiva o negativa - según el carácter legal o delictivo de los mismos.
Además, la globalización ha influido en la creación de nuevos problemas comunes y en la expansión o multiplicación de otros ya existentes en el mundo, los cuales, por la amplitud y grado de incidencia en el sistema internacional, concitan la especial consideración de todos los países y organizaciones que lo integran.
A estos problemas comunes de la comunidad internacional se los reconoce como problemas globales que, clasificados de distinta forma según el contexto en el que se los considere, a los fines de esta presentación los hemos agrupados del modo que se indica a continuación:
- Terrorismo
- Narcotráfico
- Criminalidad organizada
- Contrabando de armas, materiales y sustancias criticas *
- Proliferación y descontrol de armas estratégicas y de destrucción masiva *
- Desarrollo y transferencia ilegal de tecnologías sensibles de uso dual *
- Reivindicaciones étnicas radicalizadas.
- Expansión de fundamentalismos y de extremismos antidemocráticos
- Procesos migratorios ilegales y situación de los refugiados
- Crecimientos excesivos de población.
- Exclusión y marginalidad sociales.
- Falta de desarrollo de economías nacionales y regionales
- Degradación de los sistemas ecológicos y del medio ambiente
*Campos y modos particulares de actividad del crimen organizado.
Es importante reconocer que el conocimiento de la naturaleza, los objetivos y las actividades inherentes a los problemas globales, permite deducir las características sobresalientes de los nuevos escenarios de conflicto y estimar los riesgos y amenazas que, en forma individual o interrelacionada, estos problemas implican para los Estados.
1.2. Las amenazas transnacionales
A las amenazas transnacionales se las reconoce como las amenazas que no son generadas necesariamente por los Estados-nación y no tienen naturaleza estrictamente militar. Por estas razones no pueden definirse de acuerdo con los parámetros tradicionales con los que se caracterizaban, describían y evaluaban las amenazas provenientes de las fuerzas militares regulares.
Aunque la mayoría de las amenazas generalmente no comprometen seriamente la integridad territorial y la soberanía de los Estados, sí afectan el normal funcionamiento de las instituciones democráticas y el regular desarrollo de las economías nacionales y transnacionales, vulnerando los derechos y la calidad de vida de las personas.
En general, este tipo de amenazas se caracteriza por las particularidades siguientes:
- Las amenazas trasnacionales son representadas por actores subnacionales y transnacionales; así como por factores naturales y materiales.
- Sus orígenes, objetivos, organizaciones, campos de actuación y actividades suelen ser diferentes según el carácter de la amenaza.
- Su proyección soslaya la existencia de las fronteras políticas y las leyes nacionales.
- Su accionar no respeta en absoluto los valores sociales ni los derechos humanos.
- El regular encubrimiento de las actividades de los actores de las amenazas dificulta las propias tareas de inteligencia.
- Sus capacidades para actuar solapada y sorpresivamente obstaculizan la realizan de las contramedidas oportunas.
2. Identificación de los actores y factores causantes de los riesgos y amenazas transnacionales
2.1. Principales actores
- Estados
- Organismos gubernamentales
- Organizaciones intergubernamentales
- Organizaciones internacionales
- Organismos no gubernamentales (nacionales y trasnacionales).
- Empresas (nacionales y trasnacionales)
- Grupos delictivos (nacionales y trasnacionales)
- Grupos terroristas (nacionales y trasnacionales)
- Grupos de poder (nacionales y trasnacionales)
- Grupos de presión (nacionales y trasnacionales)
- Individuos
2.2. Principales factores de riesgo
- Falta de desarrollo de las economías nacionales y regionales.
- Crecimientos excesivos de población.
- Exclusión y marginalidad sociales.
- Procesos migratorios ilegales.
- Situación de refugiados y desplazados.
- Expansión de fundamentalismos.
- Proliferación de extremismos antidemocráticos.
- Reivindicaciones étnicas radicalizadas.
- Degradación de los sistemas ecológicos y del medio ambiente
Determinación de grados de incidencia de los riesgos y amenazas transnacionales en la seguridad de los estados
Cabe destacar que, a diferencia de las amenazas tradicionales, las "nuevas amenazas" se manifiestan de muy diferentes formas, de acuerdo a sus características intrínsecas, y tienen distintos alcances según sea la región, el país o el lugar en que incidan.
A ciertas amenazas como: el terrorismo; el narcotráfico; los fundamentalismos y los extremismos antidemocráticos; el contrabando de armas, materiales y sustancias criticas; la proliferación y descontrol de armas estratégicas y de destrucción masiva; el desarrollo y transferencia ilegal de tecnologías sensibles de uso dual; y a algunos tipos de delito de la criminalidad organizada, se les considera graves amenazas a la seguridad nacional e internacional, dado los altos niveles de violencia que conllevan y los grados de peligro que implican para los intereses vitales de la comunidad mundial.
Otros problemas como: los procesos migratorios y la situación de los refugiados, y el crecimiento excesivo de la población frente la falta de desarrollo de las economías nacionales y a la degradación de los sistemas ecológicos y del medio ambiente, no sólo son considerados factores de riesgo para los países y la comunidad internacional, sino que también son asumidos como desafíos para mejorar la calidad de vida del hombre en todos los lugares del mundo.
Reconocimiento de los principales requisitos orgánico-funcionales de las agencias de inteligencia estratégica
4.1. La estrategia nacional
- Planeamiento y conducción:
Es sabido que la planificación estratégica del Estado es una actividad de significativa importancia que requiere disponer de información e inteligencia - adecuadas, oportunas y confiables - para sustentar los elementos de juicio necesarios para que sus propuestas sean pertinentes y eficaces; ya sea en condiciones de guerra, como en tiempo de paz y en situaciones de emergencia y de crisis.
No obstante haber quedado atrás la problemática inherente a la guerra fría, la existencia de conflictos, riesgos y amenazas como los descriptos, permiten concluir que para la correcta conducción del Estado, la disposición de inteligencia sigue siendo fundamental para sustentar firmemente el correspondiente proceso decisional y anticipar la ocurrencia de acontecimientos capaces de afectar intereses y objetivos nacionales.
De las consideraciones efectuadas se desprende que los Estados deben desenvolverse en escenarios diferentes a los existentes durante la vigencia de la guerra fría y el sistema bipolar de poder, en los cuales la localización, reconocimiento y evaluación de los teatros de operaciones, los objetivos, los enemigos y las acciones en desarrollo, eran más accesibles para las actividades de inteligencia.
Si bien el concepto de soberanía subyace en el imaginario colectivo y en toda declaración de principios y derechos estaduales, en la compleja y dinámica era de globalización en la que vivimos, el significado y vigencia de las soberanías nacionales se han modificado paulatinamente con los cambios producidos en el sistema internacional y la progresión de las llamadas "nuevas amenazas a la seguridad".
Es fácil advertir que los Estados han cedido o compartido ciertas competencias con determinados organismos internacionales y que ninguno posee las capacidades necesarias para ejercer el control absoluto sobre su propio destino y la seguridad en su territorio, ya que las amenazas transnacionales implican importantes capacidades hostiles para incidir en cualquier sector de las sociedades.
Paralelamente, el grado de dificultad para ejercer la conducción del Estado ha crecido enormemente, debido a la mayor complejidad de los fenómenos políticos por la presencia de los múltiples factores dinámicos operantes - estrechamente intrincados e interdependientes entre sí - y por el continuo aumento de los niveles de interrelación de los problemas y conflictos globales.
4.2. La inteligencia estratégica
- Actualizaciones orgánicas
A partir del desmembramiento de la Unión Soviética y de la expansión de las "nuevas amenazas", se han modificado las misiones tradicionales de las agencias de inteligencia, las prioridades de algunos objetivos tradicionales, los procedimientos de obtención de información, los métodos de procesamiento de datos, y las pautas para determinar las capacidades e intenciones de los oponentes y las estrategias de cooperación.
Una clara comprensión de las necesidades de inteligencia de parte del Estado debe constituir el principal elemento ordenador de las prioridades de obtención de información y de producción de inteligencia. Los objetivos deberán definirse teniendo en cuenta que la actividad de inteligencia debe ser dirigida no sólo a prevenir amenazas a los intereses nacionales, sino también a detectar oportunidades para el logro de los mismos.
Debemos ser conscientes que las informaciones aportadas por la inteligencia son sólo una parte de las informaciones disponibles en el proceso de decisión, ya que los servicios de inteligencia no tienen la exclusividad del aporte de informaciones a los responsables políticos, aunque sí la particular capacidad profesional para individualizar datos implícitos en las fuentes abiertas y anticipar la ocurrencia probable de hechos.
Asimismo, la existencia de las amenazas transnacionales a la seguridad nos induce a afirmar que la contrainteligencia debe -sin descuidar su misión tradicional- ocupar un lugar destacado en las nuevas estructuras de inteligencia, para contribuir en la detección, investigación y/o neutralización de las actividades de los actores hostiles en el ámbito interno.
Actualmente, la identificación y monitoreo de las amenazas transnacionales, la exploración de escenarios de interés y la detección de oportunidades y desafíos en áreas de importancia directamente relacionadas con la seguridad nacional, constituyen objetivos preferenciales de las actividades de los modernos servicios de inteligencia.
Dado que la mayor permeabilidad de las fronteras y las facilidades de desplazamiento internacional, facilitan la posibilidad de concreción de las amenazas, en todos los ámbitos del país, tanto públicos como privados, es necesario que los órganos competentes conozcan anticipadamente las actividades que los actores de esas amenazas realizan para obtener inteligencia para sus propósitos ilegales, a fin de poder impedir, neutralizar y/o minimizar las acciones consecuentes.
El conocimiento integral de las amenazas transnacionales con incidencia en el propio país, debe constituir la principal preocupación de los servicios de inteligencia para su estructuración funcional, la capacitación específica del personal y el desarrollo de sus actividades principales.
Consecuentemente, se impone la necesidad de considerar el alcance, naturaleza y magnitud de los riesgos y amenazas, que actualmente pueden generar niveles de conflicto capaces de afectar seriamente los intereses nacionales, sin descuidar su finalidad principal, que es el conocimiento especializado, completo y oportuno de las amenazas militares.
Para lograr el propósito expuesto es necesario desarrollar un proceso metódico de formulación de adecuados objetivos de inteligencia para el apropiado conocimiento de los problemas, riesgos y amenazas, y el seguimiento de la evolución de los principales escenarios.
También, deberían ser consideradas las posibilidades de explorar otros escenarios, para detectar oportunidades y desafíos en áreas y temas de importancia, directamente relacionados con aspectos no militares de la seguridad nacional e internacional.
- Inteligencia no gubernamental
Tradicionalmente, se ha pensado que las actividades de inteligencia eran privativas de los Estados y que, por ende, sólo los organismos gubernamentales estaban facultados para producir inteligencia -entendida como los procesos intelectuales realizados para evaluar sistemáticamente información con el propósito de obtener conocimientos específicos para facilitar el desarrollo de los procesos decisionales-.
La reciente experiencia histórica ha demostrado que los Estados han dejado de tener la exclusividad de la actividad de inteligencia; la cual, en forma legal y abierta o de modo ilícito y clandestino, es realizada por los más diversos y diferentes tipos de actores presentes en el escenario internacional ( organizaciones no gubernamentales, empresas, instituciones de análisis e investigación, organizaciones terroristas y para militares, grupos delictivos, etc.).
El acceso a nuevas tecnologías informáticas y de comunicaciones permitirá volcar el esfuerzo principal de obtención de información, en innumerables bases de datos devenidas en "fuentes abiertas" y, consecuentemente, reorientar el empleo de recursos humanos y materiales en la ejecución de actividades de análisis.
Es oportuno recordar que los especialistas de inteligencia reconocen que en la historia de los servicios de inteligencia contemporáneos el mayor volumen de información útil reunida para ser procesada provino del acceso directo a fuentes abiertas o sin protección, y que sólo un pequeño porcentaje se obtuvo, principalmente, de fuentes secretas, protegidas o de difícil acceso, mediante la ejecución de operaciones técnicas de obtención.
Es dable aclarar que esta afirmación no tiene un carácter absoluto, porque depende- entre otros factores- del tipo y nivel de inteligencia producida y de la clase de conflicto que motiva su necesidad.
Sin embargo, es indudable que las fuentes abiertas o sin protección han adquirido un valor inapreciable para las actividades de inteligencia, como consecuencia de las posibilidades informativas que presentan las nuevas tecnologías informáticas y de comunicaciones, que proveen innumerables bases de datos fácilmente accesibles y, en consecuencia, permiten desarrollar un esfuerzo adicional para la obtención de información para el análisis.
- Lineamientos de organización
Considero que, con independencia de las pautas de organización propias de cada institución o dependencia del Estado, las estructuras de inteligencia deberían reordenarse teniendo en cuenta dos necesidades básicas:
Primera: El conocimiento integral de los problemas globales y las amenazas transnacionales, que requiere la interrelación de factores de diferente naturaleza comprendidos en los distintos componentes tradicionales de la inteligencia estratégica; por ejemplo:
- Narcotráfico
- Terrorismo
- Tráfico de armas
- Crimen organizado
- Extremismos
- Contraespionaje - Contrasabotaje
- Fundamentalismos religiosos
- Inmigraciones ilegales
- Problemática ecológica
Segunda: El conocimiento particular de temas científicos y técnicos, que plantea su consideración en forma especializada; por ejemplo:
- Imágenes
- Comunicaciones
- Tecnologías de uso dual
- Armas de destrucción masiva
- Informática
5. Participación de la inteligencia estratégica en los procesos de integración y cooperación hemisféricas
5.1. Reconocimiento de requisitos orgánico-funcionales de las agencias de inteligencia estratégica
Para formular nuevos acuerdos de cooperación regional y sub-regional, con otros servicios y agencias extranjeras de inteligencia, el Sistema de Inteligencia Estratégica tendría que cumplir, entre otros asuntos relacionados, los siguientes requisitos particulares:
- La adecuada inserción de la inteligencia en el proceso de toma de decisiones del Estado.
- Compenetrarse de los intereses y objetivos nacionales, para compatibilizar la definición de nuevos objetivos básicos.
- Comprender la naturaleza y alcances de los problemas globales, a los efectos de evaluar integralmente las amenazas y riesgos que los mismos implican para la seguridad nacional.
- Compenetrarse de las características de las amenazas transnacionales y sus efectos en los campos políticos, económico y social.
- Reconocer inequívocamente la naturaleza específica de las actividades de inteligencia, los requisitos particulares de su organización y la peculiaridad de los perfiles profesionales -técnicos y éticos de su personal.
- Establecer un eficaz sistema de dirección, supervisión y fiscalización, para facilitar el cumplimiento de los planes, programas y actividades previstos.
- Determinar claramente las competencias de las distintas áreas para optimizar el rendimiento de los recursos disponibles.
- Incrementar los niveles de coordinación interna, para mejorar la eficacia general de la organización.
- Constituir centros o centrales de inteligencia a fin de orientar, diligenciar y satisfacer requerimientos urgentes e importantes, y permitir supervisar eficazmente la evolución de las correspondientes situaciones.
- Constituir equipos de trabajo, con especialistas del organismo y usuarios de la inteligencia con el propósito de mejorar la compatibilidad e integración de los esfuerzos.
- Promover comisiones internas de inteligencia constituidas por analistas de distintos campos, para facilitar la obtención de evaluaciones integrales de los problemas de carácter global.
- Organizar una o varias bases de datos con determinados temas de las amenazas transnacionales, de interés com.
- Constituir órganos de Relaciones Institucionales, a los efectos de asegurar los adecuados niveles de enlace y coordinación con otros organismos de Estado y de contribuir en el proceso de difusión de la adecuada imagen de los servicios de inteligencia.
- Mantener actualizados los objetivos de formación y perfeccionamiento de los recursos humanos en correspondencia con las necesidades específicas derivadas de los nuevos conflictos y amenazas, a fin de optimizar los niveles de capacitación profesional.
- Recrear las funciones y tareas de la contrainteligencia en razón de las amenazas transnacionales -sin descuidar su misión tradicional- asignándole un lugar destacado en las estructuras de inteligencia y seguridad.
- Prever la necesidad de un parámetro jurídico que garantice la protección del personal que trabaja en el campo de la prevención de las amenazas y el crimen organizado.
5.2. Definición de los intereses y objetivos comunes a las partes del sistema cooperativo integrado
Como hemos visto, las responsabilidades de los servicios después de la guerra fría debieron ser cambiadas para mejorar las condiciones generales para la defensa de los intereses nacionales, frente a las nuevas amenazas y riesgos transnacionales.
Es una realidad que estas acechanzas requieren el establecimiento de una estrecha y confiable relación entre los servicios de los países con relaciones cooperativas y la elaboración de acuerdos y programas que los respalden.
Es muy importante que estos últimos no se limiten simplemente al intercambio de información, sino que conformen el marco necesario para alcanzar un plano de mayor reciprocidad, en el amplio contexto cooperativo internacional de la seguridad.
Si bien la colaboración mutua entre agencias nacionales de inteligencia de distintos países resulta muy importante, su materialización merece consideraciones especiales pues nos lleva a afrontar modificaciones adicionales en las organizaciones internas y en las relaciones con otras instituciones del Estado involucradas en la problemática.
5.3. Determinación de los procedimientos regulares de colaboración y apoyo mutuo intra estatal
El enorme crecimiento de algunos delitos transnacionales impone un problema de gran importancia para los Estados y la necesidad de promover nuevas formas de enlace y coordinación entre los servicios de inteligencia y las fuerzas de seguridad.
Igualmente, nuestras organizaciones de inteligencia deberían constituir órganos de relaciones institucionales, para desarrollar sus relaciones públicas y comunicacionales, así como tienen incorporadas dependencias para relacionarse con otros servicios e instituciones oficiales.
5.4. Establecimiento de los mecanismos particulares de intercambio y cooperación interestatal
Es dable apreciar que los principales temas y asuntos de interés para la celebración de acuerdos y/o el establecimiento de regímenes cooperativos entre organismos de inteligencia regionales, son los que, sintéticamente se enuncian a continuación.
- Capacitación de personal.
- Ejercitaciones de adiestramiento conjuntas.
- Designaciones de personal de enlace.
- Visitas e intercambio de personal.
- Intercambio de información.
- Planes conjuntos de obtención de información en fuentes abiertas.
- Estudios e investigaciones de temas de inteligencia.
- Constitución de organizaciones operativas conjuntas.
- Integración de redes de comunicaciones e informáticas.
- Acuerdos de contrainteligencia y seguridad mutuos.
- Apoyo técnico y logístico.
- Mecanismos de control y supervisión de las actividades conjuntas.
En el más amplio sentido institucional de la cooperación, cada servicio puede compartir las experiencias particulares obtenidas en algunos campos específicos, para facilitar el camino hacia una progresiva especialización funcional.
En todos los casos, los servicios deben adaptar la lógica de su comportamiento a las necesidades inherentes a los procesos cooperativos, aunque el intercambio de informaciones no permite soslayar la reserva de las informaciones vitales y la preservación de las fuentes de información secretas.
En determinadas áreas se pueden manifestar todavía conflictos entre el interés nacional particular y los intereses de un conjunto de países con políticas cooperativas en el ámbito de las amenazas transnacionales.
No es conveniente que compromisos internacionales faculten a que las personas de diversos servicios que interviene en procesos cooperativos tengan acceso a informaciones vitales para los intereses del propio Estado o conozcan aspectos técnicos-operativos relacionados con sus fuentes de información secretas.
En este sentido, los funcionarios de inteligencia deben tener presente que los servicios de inteligencia son un eslabón en la cadena del conocimiento de los Estados; y que estos conocimientos son propiedad exclusiva de los Estados, cuyas autoridades pueden disponer de ellos de acuerdo con las normas que regulan su difusión.
Asimismo, para la ejecución de operaciones conjuntas entre servicios es conveniente la formación de grupos o equipos de tareas. Este procedimiento consiste en una organización de trabajo transitoria en la cual los servicios asignan agentes de distinto dependencia y los disponen bajo una única autoridad, para la consecución de un objetivo común. Para el cumplimiento de la misión se establece un programa de actividades específico, con el propósito de obtener determinados resultados. Concluido el desarrollo del programa, la organización se desactiva y los agentes asignados se reintegran a sus respectivos servicios.
Para finalizar, y como síntesis conceptual de todo lo expuesto precedentemente, considero que en un escenario general en el cual las amenazas a la seguridad se han diversificado y, al mismo tiempo, son más imprevisibles y conllevan mayores riesgos, es necesario pensar que, hoy, invertir en inteligencia es más útil y más redituable que nunca.
Fuente:
Ponencia preparada para el V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, 1 al 3 de octubre de 2002