CAPÍTULO XXIII: LAS BASES NORMATIVAS DEL FINANCIAMIENTO
El presupuesto es una de las claves básicas de la Política de Defensa.
El presupuesto de Defensa representa, en gran proporción, la cuantificación de las misiones que han sido previamente expresadas en abstracto; otorga objetivamente una medida de las intenciones del país en cuanto al dimensionamiento de su Defensa y, por surgir de una ley del Congreso Nacional y estar su ejecución bajo el control del poder político, hace a la previsibilidad de la Argentina, en lo relativo al desarrollo de su Instrumento Militar.
1. LA METODOLOGÍA DEL PRESUPUESTO
Aspectos conceptuales
El gasto en Defensa abarca la totalización de los insumos reales y financieros que el mismo involucra, y el soporte presupuestario que lo atiende.
Este último aspecto contempla todas sus fuentes, cuyas categorías son enunciadas más adelante.
Las decisiones sobre el presupuesto de Defensa no son autónomas de esta jurisdicción, y mucho menos de las Fuerzas Armadas, sino que se inscriben en el marco más amplio de las relativas al presupuesto nacional, resultando entonces conveniente la previa presentación resumida de este último desarrollo.
La formulación presupuestaria
El presupuesto es un proceso mediante el cual se elabora, expresa, aprueba, ejecuta y evalúa la producción de bienes y servicios a cargo de las instituciones públicas, así como de los insumos reales y financieros que la misma requiere. Se formula en función de las políticas y objetivos contemplados en los programas del gobierno, acorde con la denominación de "ley de leyes" que suele adjudicársele.
La formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto esta normada en la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. De dichas normas surgen las diferentes fases del proceso de formulación: política presupuestaria previa, elaboración de los anteproyectos de presupuesto por cada jurisdicción o entidad y formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto.
Desde el año 1991, es habitual en la Argentina la presentación de este último al Congreso Nacional, por parte del Poder Ejecutivo, cumpliendo la fecha límite legal del 15 de septiembre, como asimismo la sanción parlamentaria y su promulgación antes del inicio del ejercicio fiscal correspondiente, que en nuestro país abarca desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre de cada año.
* Política presupuestaria previa
Ésta consiste en la definición de las orientaciones a las cuales deben ajustarse las entidades y jurisdicciones que integran el sector público nacional, a los fines de elaborar sus respectivos anteproyectos de presupuesto del ejercicio pertinente. En esta etapa del proceso, las jurisdicciones reciben una referencia de los techos presupuestarios, los cuales determinan las limitaciones financieras para el cumplimiento de sus programas.
* Elaboración de los anteproyectos de presupuesto
Esta etapa se subdivide en dos partes: la correspondiente a los ingresos, que tiene un nivel de centralización compatible con la estructura de financiamiento del presupuesto, y la referida a los gastos, que se lleva a cabo en forma descentralizada.
* Formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto
El proceso concluye con la incorporación de los aportes jurisdiccionales al Proyecto de "Ley de Presupuesto General de la Administración Pública Nacional", para luego remitirse, como fue mencionado, al Congreso Nacional, antes del 15 de septiembre de cada año.
Al elaborarse el Proyecto de Ley de Presupuesto, queda en el órgano rector del Sistema toda la información utilizada y desagregada a su último nivel, por lo que luego de promulgada, la Oficina Nacional de Presupuesto podrá propiciar directamente la distribución administrativa de los créditos legales.
A partir de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, dicha distribución es aprobada por el Jefe de Gabinete de Ministros, a través de una decisión administrativa.
Cabe destacar, que esta ley anual de presupuesto no puede contener normas de carácter permanente ni derogar leyes vigentes, como tampoco crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos.
Ejecución presupuestaria
El presupuesto nacional configura una visión anticipada de lo que se va a producir en un período determinado y de los insumos que dicha producción exige, todo lo cual se expresa, finalmente, en un documento aprobado. El paso siguiente a la aprobación y que está 0íntimamente ligado con el contenido del presupuesto, es efectuar las acciones necesarias para lograr la ejecución prevista. Es decir, el presupuesto debe ser ejecutado en un tiempo y en un espacio real y concreto, para obtener, en términos de resultados, los objetivos planteados en la etapa de formulación.
Para ello, la Ley de Presupuesto contiene las autorizaciones financieras dadas al Poder Ejecutivo por el Poder Legislativo, para que aquél pueda lograr las realizaciones que su programa de gobierno expresa a través del documento sancionado.
El detallado contenido del documento -en el que se combinan las clasificaciones institucionales con las programáticas, fuentes de financiamiento, geográfica y objeto del gasto- hace del mismo un instrumento apto para que, tanto en jurisdicciones y entidades, como en los órganos rectores, se haga posible disponer de la información necesaria para el gerenciamiento del programa de ejecución presupuestaria.
La ejecución presupuestaria se encuentra bajo la órbita de los órganos de control interno -Sindicatura General de la Nación - y de control externo -Auditoría General de la Nación-.
Evaluación de la Ejecución Presupuestaria
Ésta conforma la última etapa del proceso, estando fundada en los conceptos de eficiencia y eficacia, sobre la base de los siguientes pasos:
* Medición de los resultados obtenidos y de los efectos producidos.
* Comparación de los resultados programados con lo ejecutado.
* Análisis de las variaciones observadas y determinación de sus causas.
* Definición y tipificación de las acciones correctivas que deben adoptarse.
2. EL FUTURO SISTEMA DE PLANEAMIENTO, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN (S3P)
Esta herramienta apunta a establecer un esquema de trabajo y un proceso que facilite la toma de decisiones, permitiendo su examen y análisis desde el punto de vista de la situación nacional e internacional vigente.
El S3P será el modelo administrativo reglamentario por el cual las organizaciones de la jurisdicción de Defensa desarrollarán el planeamiento no operativo y ejecutarán, supervisarán y evaluarán sus actividades. Sus procesos serán diseñados para guiar y coordinar las decisiones y acciones en todos los niveles jerárquicos.
Configura un proceso dinámico, recurrente y concurrente, dirigido por el Ministro de Defensa. Comprende tres fases interrelacionadas, el planeamiento, la programación y la presupuestación y privilegia, particularmente:
* la dirección política centralizada
* la ejecución descentralizada
* la administración participada
Su objetivo es identificar las necesidades que demande el cumplimiento de las misiones, confrontarlos con los recursos disponibles y trasladarlas al presupuesto propuesto.
En este sistema, el Planeamiento implica la relación entre la Defensa Nacional que se pretenda lograr para la Nación, con la estrategia seleccionada para su logro. En síntesis, significa una fijación de objetivos, en sentido amplio. En esta fase, el empleo del Instrumento Militar es examinado considerando los intereses y objetivos nacionales, los objetivos de la Defensa Nacional, la situación vigente y las necesidades para un eficiente manejo de los recursos, analizándose la política de Defensa y las misiones y funciones de las Fuerzas Armadas.
La Programación plantea, particularmente en el mediano plazo, la relación entre esa estrategia determinada en el planeamiento, con las fuerzas militares necesarias para su ejecución. Dichas fuerzas están relacionadas con los recursos que dispone el país y su distribución entre los distintos sectores jurisdiccionales. En esta fase, el Ministerio de Defensa, el EMCFFAA, y las Fuerzas Armadas desarrollan, analizan y compatibilizan los programas propuestos para cumplir con los objetivos establecidos en la Fase de Planeamiento.
Estos programas reflejan un análisis sistemático de las misiones y de las capacidades operacionales a ser logradas para poder cumplirlas, métodos alternativos de consecución de las mismas, y una efectiva asignación de recursos (personal, equipo, tecnología y actividades de apoyo) para un horizonte de mediano plazo.
Por último, en el corto plazo, se materializa la tercera fase del sistema, la Presupuestación, o determinación de costos. En esta etapa, el Ministerio de Defensa, el EMCFFAA y las Fuerzas Armadas desarrollan, en forma detallada, un presupuesto estimativo de los programas aprobados durante la fase de programación. Luego de la aprobación del Congreso, como se vio previamente, el mismo constituye la asignación de recursos anuales a la jurisdicción de Defensa.
El sistema permite adecuar en el tiempo el dimensionamiento del instrumento militar y su despliegue territorial, sobre la base de las misiones asignadas.
Como consecuencia de la aplicación del sistema, se materializará un Planeamiento Militar de Largo Plazo, una Programación de Mediano Plazo, permitiendo establecer el presupuesto estimativo de los programas, el que una vez aprobado y sancionado por las instancias pertinentes constituirán la asignación que del Presupuesto Nacional se destinará a la Defensa.
CAPÍTULO XXIV: EL PRESUPUESTO DE LA DEFENSA
La información sobre el presupuesto nacional ya es de pública disponibilidad, pero en atención a su volumen, complejidad técnica y diversidad de jurisdicciones, se reflejan en este documento, de forma más esquemática y simplificada, los datos específicos de la jurisdicción Defensa, distribuidos en las subjurisdicciones y entidades que la componen.
Independientemente de la validez transitoria que tiene la información presupuestaria de un ejercicio fiscal concreto, entendemos que su presentación específica adquiere un valor especial, al brindarse así una clara noción del nivel de gasto en Defensa del país.
1. EL PRESUPUESTO PARA EL AÑO 1998
El Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio fiscal 1998, fue sancionado por el Congreso Nacional por ley N° 24.938, y promulgado el 30 de Diciembre de 1997 por Decreto N° 1.463 del Poder Ejecutivo.
El total de gastos corrientes y de capital aprobado para la jurisdicción Ministerio de Defensa ascendió a $ 3.622.071.699, representando, aproximadamente, el 7,44% del Presupuesto General de $48.680.549.311, y el 1,07% del PBI de 338.589 millones de pesos corrientes estimado para 1998.
En el gráfico 24-1 y en la tabla 24-2, se presentan la participación sectorial del presupuesto del Ministerio de Defensa así como del resto de las Jurisdicciones dentro del Total General para la Administración Nacional y comparaciones con gastos internacionales en la materia.
Tabla 24 - 2
Referencias al gasto internacional
(En % del PBI)
2.- Sudamérica por país (orden alfabético)
| Argentina | n/d | 1,7 | 1,2 (1998: 1,1) |
| Bolivia | 2,0 | 2,1 | 2,1 |
| Brasil | 0,8 | 2,0 | 2,1 |
| Chile | 7,8 | 3,7 | 3,5 |
| Colombia | 1,6 | 2,6 | 2,6 |
| Ecuador | 1,8 | 3,4 | 3,4 |
| Guyana | 6,8 | 1,1 | 1,0 |
| Paraguay | 1,3 | 1,4 | 1,3 |
| Perú | 4,5 | 1,6 | 1,9 |
| Suriname | 2,4 | 3,9 | 3,5 |
| Uruguay | 3,5 | 2,9 | 2,3 |
| Venezuela | 2,1 | 1,1 | 1,2 |
Durante el transcurso del ejercicio y con el fin de adecuar el nivel de créditos mencionado a las necesidades reales derivadas del proceso de ejecución presupuestaria se introdujeron modificaciones al mismo, de las cuales resultó que al cierre del ejercicio 1998, el total de gastos corrientes y de capital se elevó a $ 3.656.734.763,00.
Este total representa el monto de recursos que en el Presupuesto Nacional se asignó en definitiva en el año 1998 al proceso productivo del Sector Defensa, al cual se le debe adicionar el que se destina a la inversión financiera que, para el ejercicio que nos ocupa, fue de $ 90.004.960.-.
En resumen, al cierre del ejercicio 1998, el total general del presupuesto autorizado para el Ministerio de Defensa, asciende a $ 3.746.739.723,00.
Dicho total se financia:
- con fondos del Tesoro Nacional: 83,20%
- con recursos propios y RAE: 12,72%
- mediante uso del crédito: 4,08%
La orientación del gasto, según su objeto y carácter institucional, está distribuida de la siguiente manera:
La información de detalle se encuentra agrupada en el gráfico 24-3 en donde se incluyen referencias a su evolución histórica y en las tablas 24-4 a 24-16.
La transparencia de la difusión de montos presupuestarios se ve amplificada, si se facilitan al mismo tiempo las aclaraciones necesarias que permitan interpretar técnicamente las cifras presentadas.
Con este propósito se incluyen a continuación algunas precisiones acerca de los diversos conceptos y términos que figuran en las tablas numéricas adjuntas, de modo de facilitar su análisis.
Precisamente, debido a las conocidas dificultades que habitualmente presenta la comparación internacional del gasto en Defensa, nuestro país ha acordado recientemente con Chile, en el marco del Comité Permanente de Seguridad Argentino-Chileno, solicitar a la CEPAL el estudio de una metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa de ambos países, con la perspectiva de avanzar, posteriormente, hacia una de alcance regional. Es de señalar que la Declaración de El Salvador de 1998, sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad, estimula la realización de estudios tendientes a avanzar en una metodología común que facilite la comparación del gasto militar en la región.
Cabe mencionar que la Argentina informa anualmente su gasto en Defensa a la ONU, en los términos y formas de las Resoluciones de esta Organización.
Las fuentes del financiamiento
Estas son los canales a través de los cuales se obtienen los recursos, clasificados según tipos genéricos. Esta clasificación identifica el gasto y su orientación según la naturaleza de los ingresos y facilita su control.
La fuente está asociada a la naturaleza legal del recurso; en el caso especial de gastos financiados con endeudamiento, donaciones o transferencias, se refiere, en cambio, al tipo de transacción que la origina, a fin de posibilitar el control del destino del recurso al propósito que originó la deuda o donación.
A este respecto, se pone de relieve que la legislación restringe -salvo excepciones- el financiamiento de gastos operativos con operaciones de crédito público.
A partir de la instrumentación y profundización de la Ley N° 24.156, la totalidad de los recursos se encuentran incluidos tanto en las previsiones presupuestarias, como en los créditos legales que se asignan. Por este principio de universalidad, la información incluida en la Ley de Presupuesto debe interpretarse como abarcativa de la sumatoria integral y consolidada de las disponibilidades de recursos financieros al alcance de las dependencias de la jurisdicción - incluyendo las Fuerzas Armadas - a todos los efectos.
En otros términos, dicha información, por significar una autorización de gasto, representa el límite máximo que resultará posible emplear en la Defensa Nacional, durante el corriente ejercicio fiscal.
A continuación, y para su mejor interpretación, se precisan conceptualmente los aspectos técnicos particulares de las diferentes fuentes de financiamiento.
* Recursos del Tesoro Nacional: Tienen origen en gravámenes impositivos fijados unilateralmente por el Estado Nacional y en los recursos no tributarios, con el objeto de financiar sus gastos sin asignación predeterminada.
* Recursos con Afectación Específica (RAE): Son los ingresos que perciben los organismos de la Administración Central y que provienen de la venta de bienes y servicios, de la renta de la propiedad, la venta de activos, el cobro de tasas, derechos, regalías, y fondos que se originan como variaciones de los distintos tipos de activos financieros.
* Recursos propios: Son similares a los RAE, cuando son captados por un organismo descentralizado y empresas o sociedades del Estado.
* Transferencias Internas: Son las que provienen de personas e instituciones que desarrollan sus actividades en el territorio nacional. Tienen por finalidad procurar inversiones o financiar programas operativos o de funcionamiento, e incluyen las contribuciones figurativas y las donaciones provenientes de personas e instituciones no incluidas en el Presupuesto de la Administración Nacional.
* Crédito Interno: Es la fuente que proviene del uso del crédito. Puede adoptar la forma de títulos de deuda; pasivos con proveedores; y obtención de préstamos realizados en el mercado interno.
* Transferencias externas: Son recursos que tienen su origen en gobiernos y organismos internacionales, destinados a la formación de capital o para financiar gastos de operación o consumo. Incluyen las contribuciones figurativas y las donaciones provenientes de personas e instituciones no incluidas en el Presupuesto de la Administración Nacional.
* Crédito Externo: Son créditos otorgados por los gobiernos, organismos y entidades financieras internacionales.
Los objetos del gasto
Esta clasificación permite visualizar la ordenación sistemática y homogénea de los bienes y servicios, las transferencias, y las variaciones de activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de su proceso económico.
De este modo se posibilita identificar con claridad y transparencia los bienes y servicios que se adquieren, las transferencias que se realizan y las aplicaciones previstas en el presupuesto.
* Gastos en personal: Retribución de los servicios personales en relación de dependencia. Incluye, además, retribuciones en concepto de asignaciones familiares, servicios extraordinarios, y prestaciones sociales recibidas por los agentes del Estado.
* Gastos de funcionamiento: Están integrados por los siguientes rubros:
- Bienes de consumo: Materiales y suministros consumibles para el funcionamiento de los entes estatales, incluidos los que se destinan a conservación y reparación de bienes de capital.
- Servicios no personales: Los que prestan personas o empresas ajenas a las entidades estatales.
- Bienes de Uso: Gastos que se generan por la adquisición o construcción de bienes de capital que aumentan el activo de las entidades del Sector Público, que no se agotan en el primer uso y tienen una duración superior a un año.
* Transferencias: Gastos que corresponden a transacciones que no suponen la contraprestación de bienes o servicios, y cuyos importes no son reintegrados por los beneficiarios.
* Activos financieros: Gastos por compra de valores de crédito, acciones, títulos y bonos, sean éstos públicos o privados. Concesión de préstamos, incremento de disponibilidades, cuentas y documentos a cobrar, de activos diferidos, y adelantos a proveedores y contratistas.
* Inversiones: Gastos relacionados con proyectos que producirán mejoras en las capacidades.
* Servicio de la deuda: Gastos destinados a cubrir el servicio de la deuda pública y disminución de otros pasivos contraídos por el sector público.
* Pasividades: Pago de beneficios de retiro y pensiones.
2. EL PRESUPUESTO QUINQUENAL
La Defensa Nacional es uno de los campos de acción estratégica del Estado, donde resulta imprescindible contar con las herramientas básicas para una planificación en el largo y mediano plazo.
El desarrollo de los planes de equipamiento militar y la incorporación, formación y adiestramiento del personal de las Fuerzas Armadas, entre otros aspectos, son cuestiones que no pueden encararse adecuadamente en el marco de la coyuntura, y resultan sumamente sensibles a los altibajos propios del corto plazo.
La valoración de estas peculiaridades ha llevado al consenso de los representantes del pueblo en la Cámara de Diputados, y de las provincias en la Cámara de Senadores, a incluir en la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, un marco presupuestario plurianual.
La ley define en el TITULO V - Financiamiento, el universo de programas a los que atribuye los recursos considerados en la misma, estableciendo una base presupuestaria a la que se le adiciona una proyección de crecimiento durante el quinquenio que regula, no obstante lo cual debe tenerse presente, que las asignaciones concretas de cada año son materia de tratamiento y decisión legislativa en oportunidad de considerarse el Proyecto de Ley de Presupuesto General de cada ejecución fiscal.
Adicionalmente, el Congreso Nacional ha considerado conveniente contemplar por separado el sostén presupuestario para el equipamiento y modernización del material, recurriendo, como fuente de financiamiento, a los recursos que deben surgir de un proceso de optimización de activos prescindibles, a través del producido de las enajenaciones que se concreten como consecuencia del mismo, y complementariamente, mediante la instrumentación de operaciones de crédito público que oportunamente se autoricen a tal fin.
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