Los antecedentes en materia de políticas públicas sobre de defensa en Nicaragua son en general escasos. Como en el resto de los países de América Latina y, más particularmente, de América Central en la lógica que subyace hasta 1979 el accionar de las fuerzas armadas y el concepto de seguridad y defensa que se sostiene apuntan a desarrollar las capacidades operativas de las milicias para enfrentar los movimientos irregulares internos que comienzan a desarrollarse con mayor vigor a principios de los años sesenta. Los analistas e historiadores coinciden en señalar que el perfil sostenido por la entonces llamada "Guardia Nacional" hasta finales de los setenta tenía más que ver con una especie de ejército de ocupación con misiones orientadas al control interno y al exterminio de grupos irregulares que con un concepto de fuerzas constituidas para garantizar la soberanía y la integridad territorial.
Por ejemplo, la Constitución de 1974 que normaba la organización y funciones de las fuerzas armadas, si bien adjudicaba a éstas principios genéricos como defender la soberanía e integridad territorial, en la práctica hacía de ellas, al igual que el resto de las fuerzas armadas del área, el instrumento de una política regional con base en la Doctrina de Seguridad Nacional estadounidense que se amparaba en la necesidad de combatir el comunismo internacional.
En su capítulo II, artículo 189 la citada Constitución establece que el Presidente de la República tiene el mando supremo de las fuerzas armadas de la nación, delegándole la autoridad de conservar el orden interno y la seguridad exterior de la República20. Este era en definitiva el sustento jurídico que permitía a estas fuerzas ser una especie de super policías con funciones orientadas más bien al orden interno que a la seguridad exterior del país.
El artículo 193 de la misma Constitución confería al Presidente de la República otras facultades como i) levantar las fuerzas necesarias para repeler invasiones o sofocar rebeliones, ii) dirigir las operaciones de guerra, y iii) organizar distribuir y disponer de las fuerzas armadas en todos los órdenes de conformidad con la ley. Asimismo era en el Presidente de la República en quien recaía la responsabilidad de defender la independencia y el honor de la nación y la integridad de su territorio21.
En su Título XI, capítulo único sobre las fuerzas armadas, esta Constitución definía los preceptos fundamentales sobre las misiones y organización de la Guardia Nacional. Los artículos 271, 272 y 275 establecían que "La Guardia Nacional es la única Fuerza Armada de la República y está destinada a garantizar la soberanía e independencia de la Nación, la integridad de su territorio, la paz interior y los derechos individuales...". "El presidente de la República es el Jefe Supremo de la Guardia Nacional" y que "La organización y disciplina de las fuerzas armadas se regirán por las leyes en la materia y por los reglamentos adicionales emitidos por el Presidente de la República". Se establecía también la obligatoriedad del servicio militar.
Aunque orgánicamente a finales de los años 60 se establece un Ministerio de Defensa, en la práctica y como producto de la trama política de la dictadura somocista era el Jefe de la Guardia Nacional quien llevaba la conducción en todo lo relativo a las fuerzas armadas amén de la separación formal de funciones entre el ministro a cargo de esta cartera y el Director de la Guardia Nacional22. En realidad la figura de un Ministerio de Defensa nunca representó una influencia o poder real para el control de las fuerzas armadas y menos para planificar u orientar la defensa del país. Esta dinámica continúa con otras características hasta 1990.
5.1. La defensa nacional del proyecto revolucionario. 1979 - 1990
Al triunfo de la Revolución Popular Sandinista, "el estatuto fundamendal del Gobierno de Reconstrucción Nacional" suprime el aparato militar somocista por un nuevo ejército nacional que se proponía como misión la defensa de la soberanía, independencia, e integridad territorial de la nación23, y su estructura y organización se delega en el Gobierno de Reconstrucción Nacional.
Se le asigna también a las nuevas fuerzas armadas la función provisoria de asegurar la estabilidad interna del país para apoyar el nuevo proceso democrático que pretendía gestarse24. Esta función es ejercida hasta que se da la ley creadora de la Policía Nacional institución que estaría bajo la tutela del Ministerio del Interior. La creación del Ministerio del Interior con sus órganos policiales y de seguridad, y la conformación del Ejército Popular Sandinista representan el primer esfuerzo en el país para que se constituyeran fuerzas con asignaciones separadas que garantizaran por un lado el orden interno y por el otro la defensa exterior de la nación.
Sin embargo desde el estatuto fundamental del Gobierno de Reconstrucción Nacional, -que fungía como norma suprema provisional de la nación hasta 1987- no se desarrollan formalmente conceptos ni normas jurídicas que, surgidas del consenso o la discusión de las fuerzas políticas, establecieran el alcance y funciones de las fuerzas armadas y más ampliamente de la defensa nacional. De allí que ésta -la defensa nacional- fuera más la expresión de un conjunto de preceptos y arengas doctrinarias, nacionalistas y antiimperialistas que se desprendían de los nuevos intereses nacionales del Estado revolucionario, que un ejercicio de planificación de política de Estado.
Como bien es señalado en un estudio sobre Las Funciones Constitucionales del Ejército de Nicaragua... "el estatuto como norma cuasi-constitucional provisional es limitado por su propia naturaleza, sólo regula los principios generales, sienta las bases, estableciendo reservas para que leyes secundarias desarrollen el contenido de la materia, tal ocurre con la organización y estructuración del ejército que se remite a leyes y reglamentos que deberá dictar el Gobierno de Reconstrucción Nacional"25. Esa reserva establecida para normar las funciones del ejército como instrumento de la defensa nacional26 provocó discrecionalidades que redundaron en el monopolio de las facultades de una camarilla de la cúpula militarizada del Frente Sandinista en la conducción y control del ejército que surgía del proceso revolucionario.
Es en la Constitución de 1987 donde se definen ya más ampliamente y se norman constitucionalmente los alcances de la defensa nacional. Como función, la defensa nacional se fundamentaba en la lucha contra los agresores, promoviendo el Estado la incorporación masiva del pueblo en todas las esferas de la defensa del país.27
Como organización la defensa de la nación descansaba en el Estado quien praparaba, organizaba y dirigía la participación popular en la defensa armada de la patria, por medio del Ejército Popular Sandinista.28
Si bien era evidente el principio de legalidad que se le otorgaba al Ejército Popular Sandinista como vanguardia de la defensa del país, normativamente no se define explícitamente su apoliticidad ni su apartidismo. De allí en parte que esta normativa constitucional (en medio de los escenarios de amenazas y las políticas y estrategias militares que se definían a partir del nuevo orden y de los intereses nacionales enarbolados) se asentaba en un proceso unidireccional de organización, gestión y administración salido de las estructuras del FSLN, el partido en el poder, sin vínculo alguno con instancias no partidarias.
Así la defensa continuaba normada en el ámbito de las generalidades y hacía de su instrumento militar una entidad prácticamente autónoma. Una certera descripción que remarca esta situación dice que "Entre 1979 y 1990, el Ejército gozó e hizo ejercicio de un desproporcionado grado de autonomía frente el Estado. Si a alguien estaba subordinado era al partido, no al ordenamiento jurídico institucional, tanto así que el cuerpo armado actuó y existió como cuerpo independiente, como un Estado dentro de otro Estado, cuya vida y reglamentación se rigió por vía de la reglamentación interna...".29
A la luz de los hechos y procesos descritos, el reto que parece tener que asumir la sociedad nicaragüense parece relacionarse en definitiva con la formulación de una política de defensa que, concebida desde una sociedad democrática, sea capaz de ubicar con precisión el papel de las fuerzas armadas en relación a los intereses nacionales fundamentales del país, y las capacidades de éstas -las fuerzas armadas- en armonía con las demás instancias del Estado y la sociedad para enfrentar las amenazas o riesgos que pudieran afectar estos intereses.
Son situaciones en definitiva que demandan una institucionalidad que soporte este proceso de elaboración de una política de defensa donde se puedan establecer niveles de decisión claros y explícitos, se fortalezcan las relaciones inter institucionales y se fomente la participación activa de las fuerzas políticas económicas y sociales de la nación.
(20) Constitución Política, 1974. Capítulo II, Art.189.
(21) Op. cit, Art.194.
(22) Ver "El Ministerio de Defensa en una Sociedad Democrática", Exposición del Vice Ministro de Defensa José Adán Guerra en el Seminario Regional Democracia y Relaciones Civiles Militares en Centroamérica. CEEN-Diálogo Centro Americano, Febrero 1999.
(23) Antonio Esgueva, "Las Constituciones Políticas y sus Reformas en la Historia de Nicaragua", Estatuto Fundamental del Gobierno de la Reconstrucción Nacional (20 de Julio de 1979), Título IV, Capítulo Unico: Fuerzas Armadas, pág. 1193, El Parlamento, Managua, 1994.
(24) Op. cit, Artículo 27, pág. 1194.
(25) Denis Moncada, "Las Funciones Constitucionales del Ejército de Nicaragua", monografía final para optar a la Maestría en Derecho Público, UNAN - León, 1996, pág. 89.
(26) La primera regulación específica sobre las fuerzas Armadas se ubica en el Decreto No. 53 del 22 de agosto de 1979 por medio del cual se crea el Ejército Popular Sandinista, donde también se reserva a su ley orgánica y reglamentos la determinación de su estructura y organización, mandos y funciones. Ley que sería emitida hasta Febrero de 1990.
(27) Antonio Esgueva, Constitución de 1987, Título V, Capítulo Único, Art.93-94, pág. 1236.
(28) Idem.
(29) Roberto Cajina, Transición política y reconversión militar en Nicaragua, 1990-1995, Managua, CRIES, 1996, págs. 97-98.
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