ARGENTINA: DEFENSA Y DEMOCRACIA
Paz Tibiletti
Agosto 2005
Después de un siglo XX caracterizado por periódicas interrupciones institucionales, Argentina ingresó en el nuevo siglo con dos décadas de ininterrumpida democracia. Las características peculiares de la transición (luego de la Guerra de Malvinas) abrieron camino a un proceso de continua y profunda transformación del sector defensa. La normalización de las relaciones entre civiles y militares fue uno de los pilares fundamentales en los que se apoyó este proceso de transformación.
Entre las principales transformaciones se encuentra la definición clara del concepto de defensa nacional. A través de la ley 23.554 de 1988 se definió a la defensa nacional como “la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externos.”
Por medio de la misma ley se distanció la defensa de las cuestiones relativas a la seguridad interna. “Para dilucidar las cuestiones atinentes a la defensa nacional, se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad interior. La seguridad interior será regida por una ley especial.”
Esta ley forma parte de un conjunto de instrumentos jurídicos que se elaboraron desde el retorno a la democracia, y estableció un sistema de defensa en el que prima la conducción civil. El proceso de construcción legal fue participativo y abierto, incentivado desde las comisiones de defensa del Congreso, donde la búsqueda de consenso fue el principio rector. Así, se llevaron a cabo una serie de audiencias públicas en las que participaron funcionarios de gobierno, legisladores, asesores, civiles, militares, académicos, organizaciones no gubernamentales y centros de estudio. La arquitectura legal se completó así con una Ley del Servicio Militar Voluntario (1996), Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998), Ley de Inteligencia Nacional (2001) y la Ley Marco sobre el Ingreso y Egreso de Tropas (2004).
La subordinación a la conducción civil caracteriza la situación actual. En la década del ‘80 quedaron los intentos de golpes de Estado llevados adelante por algunas facciones de las Fuerzas Armadas, ya en los años 90 el sector militar deja de ser un actor preponderante en la vida social y política del país.
Aún cuando la defensa nacional no representa un tema de mayor atención pública, una característica del caso argentino es la existencia de una comunidad de defensa que desde la recuperación de la democracia participa, como en el caso de las audiencias públicas, del debate de la defensa nacional. Sí existe un creciente interés de la sociedad argentina –aunque con posiciones disímiles- en dilucidar los hechos acaecidos durante la última dictadura militar. En esta dirección se ha intentado ir al declarar en 2005 la inconstitucionalidad de las leyes del perdón otorgadas a los militares que participaron de la última usurpación del poder a mediados de la década del ’70.
Esto se ha realizado en un intento por transformar la posición del Estado en cuanto a la plena vigencia de los derechos humanos. No sólo en lo que se refiere al pasado, sino también de cara al futuro. Así, el Ministerio de Defensa trabaja actualmente en la modernización del código de justicia militar y la ley de disciplina militar que se encuentran en disonancia con estos preceptos cuando, por ejemplo, avalan la pena de muerte, siendo que la misma está prohibida por los tratados internacionales incorporados a la Constitución Nacional por la reforma de 1994.
Es de destacar en el caso argentino, la estructura y conducción del Ministerio de Defensa. A excepción de los tiempos del último gobierno de facto, no hubo Ministros de Defensa militares. El Ministerio dispone cada vez más de personal civil capacitado y una estructura que acompaña este crecimiento para que éste se transforme en verdadero órgano conductor del área.
A partir de estas iniciativas, se fue construyendo en este período una cultura de defensa que encuentra en la educación un factor clave. Aún cuando la oferta de cursos de especialización para civiles no es muy amplia, cada vez más civiles (y estos cada vez más jóvenes) se inscriben en los cursos que ofrece la Escuela de Defensa Nacional. Esta tendencia, podría provocar que las universidades abran oferta a este campo. El ámbito educativo también otorga oportunidades de interacción civil-militar y los institutos de formación castrense han abierto sus puertas a la sociedad.
Un desafío futuro para la sociedad civil, es conocer y adentrarse en las cuestiones del gasto público. La complejidad que presentan los presupuestos, las cuentas de inversión y demás instrumentos, desalientan el interés de aquellos que no tienen una formación específica(1). La cuestión de la transparencia en el manejo del gasto público está desde la década pasada cada vez más presente; se desarrollan intensos debates acerca del acceso a la información y la responsabilidad de las funciones públicas.
El Congreso Nacional, cuenta con comisiones específicas sobre la temática de defensa en ambas cámaras. Es importante resaltar también en este sentido que, siendo las leyes aprobadas (y en muchos casos emanadas) en el Parlamento, se denota la fuerza con que este actor ha influido en la reformulación del sector. Sin embargo, en materia presupuestaria ha dejado la cuestión en manos de los “entendidos”. El Parlamento tiene la facultad para revisar y reformular las asignaciones y controlar la ejecución del gasto, pero no la ejerce verdaderamente. Esto tampoco significa que el presupuesto de defensa es manejado únicamente por las Fuerzas; el Ministerio de Defensa cuenta con una Dirección de Presupuesto que se profesionaliza con el avance del tiempo.
El gasto militar se ha reducido enormemente en las últimas décadas. Representa en la actualidad menos del 1,2% del PBI nacional. La realidad regional hoy, está caracterizada por relaciones de cooperación e integración; la posibilidad de conflictos entre los países en el plano militar es casi nula. Esto ha incentivado un descenso en el gasto militar. Otra realidad que alienta presupuestos reducidos para el área de defensa, es la crisis económica y social característica en toda la región, lo que produce que los mayores gastos estatales se destinen a otras políticas públicas.
La vinculación entre política de defensa y política exterior, ha sido también característica de la situación argentina. Desde el área de la defensa se contribuye a crear mejores relaciones a través de la puesta en marcha de medidas de confianza mutua. Las relaciones con los países vecinos (fundamentalmente Brasil y Chile) se han transformado significativamente en la última década. En el ámbito global, desde la década de los ’90 la participación argentina en misiones de paz de las Naciones Unidas ha crecido exponencialmente. La misión de estabilización en Haití refleja ese espíritu de compromiso con la paz y la seguridad internacional así como la cooperación con los países de la región que en forma conjunta están participando del proceso de reconstrucción en ese país.
Como ejemplo de esta vinculación entre defensa y política exterior, puede mencionarse la elaboración de la Metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa entre Argentina y Chile, en un proyecto coordinado por la CEPAL, mostrando la transparencia en sus gastos militares aumentando la confianza entre ambos países.
En el marco de este compromiso internacional, la Argentina ha sido uno de los primeros países de la región en elaborar su libro blanco de la defensa. Ya se ha editado una revisión del mismo en el año 2001 y actualmente el Ministerio de Defensa, a través del programa “La Defensa Nacional en la Agenda Democrática”, se encuentra trabajando para una versión actualizada. Esto es una clara señal de la política de transparencia que la Argentina impulsa hacia los demás países y de apertura de los temas de defensa para el conocimiento de la sociedad nacional.
Desde el retorno de la democracia en 1983, Argentina ha producido enormes avances en materia de defensa: ha logrado la subordinación de las fuerzas armadas al poder civil; el fortalecimiento de instancias institucionales para una política de defensa en democracia como el Ministerio de Defensa y el Parlamento; y ha construido un sistema normativo que (si bien posee algunos vacíos como la reglamentación de la ley de reestructuración de las fuerzas armadas o la elaboración de una ley de producción para la defensa) brinda definiciones y conceptos para el área.
(1) Sobre la cuestión presupuestaria la RESDAL se encuentra trabajando hace varios años. Pueden verse documentos de investigación relativos a la transparencia en los presupuestos de defensa en http://www.resdal.org.ar/papers/main-papers-resdal.html