EL SECTOR DEFENSA EN CHILE Y LOS DESAFÍOS DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
David Álvarez Veloso
Agosto 2005
Desde el retorno a la democracia en Chile se han dado pasos sustantivos en el camino de reformar algunos aspectos de la defensa, explicitar ciertas políticas del sector y modernizar áreas que van desde prácticas de gestión hasta material bélico para las instituciones castrenses. Los dos libros de defensa editados, el extraordinario nivel alcanzado en las relaciones entre Chile y Argentina, la explicitación de una política sobre participación de Chile en operaciones de paz, la incorporación de mujeres a los cuadros de oficiales del Ejército y la Fuerza Aérea y la reciente promulgación de una ley que moderniza el Servicio Militar Obligatorio son algunos de los avances que durante los últimos quince años han impulsado tanto el gobierno como las propias Fuerzas Armadas para modernizar la defensa en el país.
En el ámbito político, las anheladas reformas constitucionales fueron promulgadas el 17 de septiembre del 2005, dando por superando sólo década y media mas tarde una parte importante de los enclaves autoritarios. A partir de su entrada en vigencia el presidente de la república recobró la facultad de remoción de los Comandantes en Jefe de las instituciones castrenses, se eliminaron los senadores designados y se cambió el carácter del Consejo de Seguridad Nacional, avanzando hacia un mayor control democrático y civil de la defensa y las Fuerzas Armadas.
Transcurridos quince años desde la democratización las Fuerzas Armadas han recobrado el nivel de confianza de la población(1), se ha avanzado en materia de derechos humanos (2) y existe una mayor transparencia en algunos aspectos de la defensa que sólo algunos años antes eran considerados como secretos de Estado.
Este favorable contexto, sin embargo, está lejos de constituirse en el ideal. La persistencia de leyes derivadas de la dictadura, autonomía militar en materias de presupuesto, la lenta incorporación de mujeres a las Fuerzas Armadas, la falta de planes plurianuales de defensa, entre otros, constituyen debilidades de un sector que aún tiene mucho camino que recorrer.
Veamos las principales características del estado actual del sector, para luego delinear algunas tendencias y desafíos del futuro.
Ejecutivo y legislativo en la política de defensa
Con la eliminación de los senadores designados y la posibilidad de llamar a retiro anticipado a los Comandantes en Jefe por parte del Presidente de la república se eliminaron antiguas prerrogativas militares que influían fuertemente en su participación política dentro de la sociedad. Desde el año 2005 los ex Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas ya no poseen un puesto asegurado en el Congreso y se espera que además se restringa la posibilidad de presentarse a elecciones hasta un año después que se retiran de los cuartales.
Desde hace algunos años se han desarrollados esfuerzos importantes por afianzar el control del ejecutivo sobre las Fuerzas Armadas y tras quince años de democratización las relaciones civiles militares se encuentran, en términos generales, ampliamente normalizadas. Sin embargo, un análisis exhaustivo de las funciones parlamentarias y ejecutivas en el plano de la defensa dejan en evidencian la necesidad de avanzar sustantivamente en la generación de marcos legales y administrativos adecuados para la generación de las políticas públicas del sector.
Ciertamente el control formal del sector esta en manos del poder Ejecutivo. El presidente de la Republica, de acuerdo a la Constitución, es la máxima autoridad en la materia, quien delega en el Ministerio del ramo las funciones administrativas y de generación de política sectorial. A partir de los años noventa el mando administrativo del Ministerio de Defensa ha estado bajo la tutela exclusivamente de civiles (por ley los militares activos no pueden participar en política(3)) y se han desarrollado ampliamente esfuerzos para explicitar las políticas del área(4). Sin embargo, no podemos hablar aún en el caso de Chile de una completa democratización de la defensa.
Quizás, la deficiencia más grave con la que hoy vive el país en materia de política de defensa es la amplia autonomía con la que los militares definen sus objetivos y planes de desarrollo. Es cierto que gracias a los enormes esfuerzos desarrollados por los propios Comandantes en Jefe se han logrado llevar a la práctica iniciativas que mejoran notablemente la eficiencia de las instituciones armadas. Sin embargo, estos procesos han sido parte de iniciativas individuales y no bajo el mandato dirigido del poder político. Por un lado, esta situación provoca en la práctica una falta de coherencia entre los distintos procesos emprendidos por cada una de las Fuerzas. Al no ser una política de Estado, las visiones sobre los objetivos principales de la modernización son distintos uno de otro, sin que ello requiera necesariamente que converjan en un mismo objetivo.
Desde el punto de vista legislativo, el parlamento no posee iniciativa amplia en materias de defensa. En un país fuertemente presidencialista como el chileno, quien maneja la agenda del Congreso es el presidente de la república (5) y el parlamento se remite a discutir los mensajes presidenciales. Aunque en situaciones de excepción está bien tipificado el rol constitucional, en general sus funciones son administrativas –como la aprobación de entrada y salidas de tropas- que si bien son beneficiosas para la democracia son completamente insuficientes en términos de la política sectorial. Si a esto le sumamos una deficiente estructura de apoyo al trabajo legislativo el resultado es francamente deficiente.
Todo lo anterior se vincula estrechamente a la necesidad de generar planes explícitos de defensa que permitan medir su calidad y eficiencia en términos de resultados. Si bien los libros de la defensa son un gran avance en la materia -y un instrumento de gran relevancia para mejorar la confianza con los países del área- nada dicen de los objetivos específicos que se persigue con el desembolso público de dinero para la seguridad externa. En este proceso el parlamento debería tener un rol fundamental.
Por cierto, no estamos asegurando aquí que el vacío en términos legales es completo. Los decretos sobre participación del país en fuerzas de paz, la reciente modernización de la ley que regula el servicio militar obligatorio, los propios libros de defensa son instrumentos encaminados en la senda correcta. Sin embargo, una mirada de largo plazo deberá incorporar necesariamente planes y objetivos explícitos y medibles.
Presupuestos y seguridad
La autonomía militar que existe en relación a la solicitud y ejecución del gasto de defensa, la existencia de una ley que establece recursos mínimos para las Fuerzas Armadas y la permanencia de la Ley Reservada del Cobre constituyen una serie de distorsiones que convierten a la dimensión presupuestaria como aquella que requiere de mayor y urgente transformación en el ámbito de la seguridad y defensa.
En efecto, hoy la discusión sobre el gasto militar pierde total relevancia en el parlamento. Las propias Fuerzas Armadas definen sus necesidades presupuestarias y el congreso las aprueba casi sin reparos, a la luz de una ley que establece un mínimo de recursos equivalentes a los aprobados en 1989 ajustado al año en curso(6). Paralelamente, la ley reservada del cobre destina en partes iguales para cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Aérea) el 10% de las ganancias del cobre, también con un aporte mínimo por parte del Estado. En ambos casos, dos son principalmente los problemas y distorsiones que se generan.
En primer lugar, la existencia de mínimos no garantiza una discusión democrática de los recursos públicos y su distribución. No importando los objetivos ni prioridades del gobierno de turno –ni del parlamento- una porción predefinida del erario esta predeterminado a ser utilizado en defensa, echando por tierra las preferencias ciudadanas u objetivos específicos. Esto, a su vez, redunda en que la defensa sea un sector mirado con mayor desconfianza e ignorancia por parte de la población.
En segundo lugar, ¿guardan los gastos relación con los objetivos que persigue el país?. El presupuesto chileno – esto no es exclusivo de la defensa- es por partida y no por programas, lo que impide una evaluación exhaustiva en términos de objetivos y gastos devengados para cumplir los mismos. En otras palabras, el gran ítem que significa defensa en la partida presupuestaria contiene todos los gastos que implica su funcionamiento, incluidos personal de las Fuerzas Armadas, compra de bienes y servicios, y en general, todo lo necesario para el funcionamiento del aparato defensivo. Sin embargo, no existen programas asociados que permitan analizar el cumplimiento de metas, que debería ser parte de la política de defensa nacional.
Un tercer aspecto a considerar es la autonomía del gasto. Sin lugar a duda, cada uno de los Comandantes en Jefe velan por que la ejecución de los recursos obtenidos se haga de acuerdo al más estricto apego a la ley. Sin embargo, resulta por lo menos inapropiado para la calidad de la democracia que sean las propias instituciones militares quienes deciden cómo gastan el presupuesto, y no el gobierno electo.
En términos generales el principal problema que existe con la dimensión presupuestaria es que en último caso, no importando la eliminación de varias leyes ni en los avances que se han dado en la modernización y control civil sobre la defensa, los militares aún cuentan con autonomía en esta área, cuestión que en democracia equivale a una alta autonomía.
Los desafíos del futuro en el plano presupuestario se encaminarán entonces a tres aspectos generales:
Mayor transparencia: Tanto en el plano interno como externo se requiere de un esfuerzo por trasparentar y explicitar las magnitudes del gasto en Defensa. Un mayor conocimiento por parte de la ciudadanía de los montos involucrados en la defensa, junto a políticas explicitas podrían ayudar a acercar los temas de seguridad a la población. Un buen ejemplo es el logrado con las Operaciones de Paz, donde el respaldo ciudadano es mayoritario, aún implica costos adicionales al país. En el ámbito externo, mayor transparencia ayudará a mejorar las relaciones vecinales, dando pasos cualitativos en la integración regional y hemisférica.
Planes plurianuales: Una planificación de largo plazo permite diseñar planes de acuerdo a políticas que no fluctúan con los vaivenes coyunturales y establece objetivos claros que se pueden medir tras un período determinado. Para aquello, una explicitación al detalle de la política de defensa será una tarea crucial.
Discusión pública: Los congresos deberán jugar un rol protagónico en la defensa. En Chile, la accesoria parlamentaría es de baja calidad puesto que no se cuentan con recursos de la corporación para mantener un staff apropiado. El resultado, bajo conocimiento específicos de todos los temas y en términos económicos una discusión casi nula del presupuesto en defensa. Como órgano representante de las sensibilidades sociales el congreso debería ser el lugar por excelencia donde se discuten los presupuestos de la nación, y estos reflejar de manera apropiada las preferencias ciudadanas. En esta materia hay un largo camino por recorrer.
La dimensión internacional de la defensa
El Compromiso de Chile con la cooperación y la paz mundial es de larga data. Desde 1935, cuando formó parte del protocolo que creó la Comisión Mixta Neutral para la solución del conflicto entre Paraguay y Bolivia, el país ha tenido una activa participación en los intentos de la comunidad internacional de superar crisis entre e intra Estados.
Desde el retorno a la democracia -específicamente desde el año 1994- el Secretario General de las Naciones Unidas, Boutros-Ghali, solicitó formalmente al país una mayor participación del país en Operaciones de Paz(7). Aunque el Ejército -en ese momento a la cabeza del General Pinochet- no compartió la favorable acogida del gobierno a la solicitud de las Naciones Unidas, no pudo impedir que en 1996 se publicara el decreto SSG Nº 94, que explicitó las directrices de la participación del país en la materia, dando un salto cualitativo respecto de la larga, pero limitada participación de las Fuerzas Armadas del país en este tipo de tareas.
A partir de este momento, las Fuerzas Armadas y carabineros tenían expresamente una misión adicional a las consideradas en la Constitución, esta vez, emanada proactivamente desde el poder político, que incluía la colaboración en actividades de carácter multilateral de verificación de cese del fuego, colaboración en la separación de fuerzas, certificar el registro, entrega y/o destrucción de armamentos, desminado, observación de actos electorales, entre otros. El instrumento legal señalaba expresamente que la responsabilidad de organización y control de las fuerzas que participen en este tipo de misiones será del Ministerio Nacional de Defensa, quien cada año deberá considerar dentro de la ley de presupuesto las provisiones necesarias para enfrentar los costos que significan este tipo de misiones.
En 1998 Chile demostró nuevamente su preocupación por incrementar su participación en Operaciones de paz cuando estableció una agregaduría de defensa en la Misión Permanente de Chile ante las Naciones Unidas, vinculándose directamente con el Departamento de Operaciones de Paz de la organización. Ese mismo año, se decidió el envío de un pelotón de helicópteros a Timor Oriental(8). Un año después, el gobierno del presidente Frei volvió a dar un fuerte impulso en la materia al lanzar un nuevo decreto supremo, bajo el título “Nueva política nacional para la participación del Estado de Chile en Operaciones de Paz”(9).
Durante los últimos años el gobierno del presidente Lagos ha reafirmado el compromiso de Chile con el sistema internacional y la paz, no sólo a través del envío de tropas a Haití(10), sino generando una política de largo plazo, al inaugurar bajo su mandato el Centro de Entrenamiento Conjunto para las Operaciones de Paz (CECOPAC). Creado en 2002, el CECOPAC tiene como misión el entrenamiento de militares y civiles nacionales y extranjeros que deban participar en este tipo de misiones. Dependiente del Ministerio de Defensa, está acreditado por las Naciones Unidas como centro de entrenamiento y desde su inauguración es el organismo asesor principal del Ministerio del ramo.
Ciertamente, la formulación de una política de Operaciones de Paz obedece a varios factores. Durante los años del gobierno militar el sistema internacional mantuvo aislado al país en el ámbito político. La política exterior, de esta forma, se fue configurando más allá de la búsqueda del intercambio comercial adquiriendo nuevas obligaciones multilaterales que se expresaron en una creciente participación del país en actividades de este tipo. Las Operaciones de Paz, comienzan incluso a ser vistas como una tarea fundamental en el acercamiento de la población civil hacia la función defensa.
Hoy, la evaluación general sobre la participación de Chile en Operaciones de Paz es positiva. La experiencia de Haití ha demostrado un alto grado de preparación del país para el envío de contingente a este tipo de misiones que incluso ha valido el reconocimiento de la comunidad internacional y la ubicación de chilenos en puestos claves de la misión(11). Es de esperar que en el futuro el país refuerce esta misión con ayuda de fortalecimiento democrático e incorpore progresivamente ayuda policial y civil(12).
Educación, participación femenina y conscripción
Contar con una masa crítica de expertos civiles para el desarrollo de políticas en defensa será fundamental para llevar adelante el proceso de reforma al sector que tanto en Chile como en otros países de la región se llevan adelante.
En el caso de Chile, desde hace algunos años, tanto los institutos armados como instituciones universitarias están impartiendo programas de estudios superiores con especializaciones en temas de defensa. Esta oferta ha estado acompañada de un creciente interés por parte de civiles en los temas, lo que ha provocado una demanda constante en cada uno de estos centros. El Ejército, el Ministerio de Defensa a través de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, la Universidad Católica de Chile, y la Universidad Católica de Valparaíso son las instituciones que hoy imparten estos estudios
En términos generales, la oferta educativa hoy se concentra en cursos de capacitación en tres niveles: corta duración, diplomados y maestrías. Algunos de estos cursos compiten con mallas curriculares que ofrecen otras carreras, como es el caso de recursos humanos o logística y en otros casos se tratan de especializaciones dirigidas específicamente al ámbito de la defensa como cursos para periodistas en Operaciones de Paz o Corresponsales de Guerra.
Habrá que realizar algunos estudios en el futuro que evalúen tanto la calidad de los programas impartidos como el grado de inserción laboral de estos profesionales, y en qué medida están siendo utilizados sus conocimientos para el desarrollo del sector.
La incorporación de la mujer a la fuerza laboral en Chile ha crecido lenta pero sostenidamente durante los últimos años. Si bien las mujeres profesionales ocupan hoy el 50% del mercado laboral, en aquellos sectores menos educados la inserción apenas alcanza el 10% y se constituyen en uno de los sectores más vulnerables y precarios en la mantención del empleo.
Tradicionalmente, las mujeres estuvieron excluidas de la participación en las Fuerzas Armadas y hasta hace algunos años ocupaban cargos principalmente en aspectos administrativos y sanitarios. Hoy, el Ejército y la Fuerza Aérea incorporan regularmente a mujeres cadetes a su plantel de oficiales, que pueden llegar incluso a ocupar en el futuro el cargo de general. A pesar de estos cambios, la cantidad de mujeres en relación al personal masculino no supera el 15%. El futuro interés de las mujeres en la institución dependerá de lo atractivo de la carrera militar. Adicionalmente, la armada tiene una larga tarea por delante si desea equipararse a las otras fuerzas del país (13).
En cuanto a la conscripción, recientemente se promulgó la ley que moderniza el sistema de reclutamiento y selección de los jóvenes que deben realizar el servicio militar obligatorio. Sin embargo, no constituye un avance ni cambia de manera sustantiva el sistema que data de principios del siglo XX(14).
Quien tradicionalmente se ha opuesto con mayor fuerza a modificaciones del Servicio Militar ha sido el Ejército. Esto porque recoge más del 90% del total de jóvenes conscriptos de todas las Fuerzas Armadas. Hacia principios de los noventa la base de la conscripción superaba los 25.000 jóvenes anuales y cualquier cambio hacia la eliminación de la obligatoriedad afectaba directamente el reclutamiento del personal. Sin polemizar abiertamente con el gobierno, en diferentes oportunidades el Ejército manifestó su posición y declaró los beneficios para el país el mantener este tipo de instituciones. Los argumentos, en este caso, van desde los factores estratégicos (vulnerabilidad del país que hace necesaria la conscripción), pasando por los valoricos (es una fuente de valores patrios y formación cívica de los ciudadanos) y llegando a los económicos (SMO como sistema económico que además genera externalidades positivas). “La unidad nacional, que nosotros los chilenos deseamos, está casualmente en la base del servicio militar para nosotros los militares. El paso del contingente por las diferentes unidades de organismos militares es muy necesario para la cohesión cívico-militar” señaló en una oportunidad el General Pinochet(15).
Para el futuro será necesario definir explícitamente los objetivos perseguidos con la conscripción y adecuar el sistema a la actual realidad del país. Aunque hoy es mas voluntario que años atrás, se requerirá de una completa transformación transitando en lo posible hacia un modelo profesional que reduce significativamente los costos sociales del sistema.
Desafíos y lineamientos generales
Como hemos visto en esta breve descripción dedicada a Chile, uno de los principales problemas que enfrenta el futuro del sector seguridad y defensa en el país es lograr mirar a la defensa como una política pública.
El presupuesto, la labor parlamentaria, el rol del propio poder ejecutivo, la participación femenina, y la conscripción constituyen sólo algunas de las dimensiones del sector y sus desafíos. En un contexto favorable de afianzamiento democrático, de modernización de las instituciones y de búsqueda de mayor transparencia, la defensa deberá adaptarse como cualquier otra dimensión del aparato público y generar mecanismos de evaluación que determinen si el gasto –o inversión si se prefiere- genera los resultados esperados.
En términos generales, desde nuestra perspectiva, cuatro serán los principales desafíos de la seguridad en Chile para los próximos años:
- Institucionalidad: Consolidar y afianzar una institucionalidad del sector será clave para la futura modernización de la defensa. Un ministerio moderno, con una amplia participación de civiles, con una estructura única para tiempos de paz y de guerra, con recursos necesarios para un funcionamiento adecuado y con mecanismos que garanticen la transparencia y cercanía con la sociedad civil será un requisito absolutamente necesario para el futuro del sector seguridad
- Participación: Como política pública, la participación tanto del Ejecutivo, Fuerzas Armadas, Congreso, Sociedad civil y en general los estamentos involucrados en su generación debe ser vista como una necesidad para el buen funcionamiento de la defensa del país. A través de una discusión informada y mecanismos adecuados que garanticen la inclusión de las distintas opiniones respecto de los temas involucrados se podrán obtener sin duda una mejor política de defensa.
- Rendición de cuentas: Una visión de la defensa como política pública requiere necesariamente de mecanismos de rendición de cuentas que aseguren su transparencia y efectividad. La elaboración de planes plurianuales y programas específicos de desarrollo –generados por el poder civil- son una alternativa para el cumplimiento de estas metas.
- Control: Por último, afianzar definitivamente el control civil por sobre las Fuerzas Armadas que en cualquier democracia consolidada es a lo menos un requisito de evaluación.
Ciertamente la discusión sobre el futuro de la defensa no se agota en estos puntos. Sin embargo, a pesar de lo mucho que el país ha avanzado en los últimos años el sector defensa no ha avanzado con la celeridad de otras áreas y se requiere de un gran esfuerzo para concretar una reforma global a la seguridad y defensa.
(1) Ver Latinobarómetro, varios años.
(2) Aunque no se ha llegado a una solución definitiva. Algunos hechos clave son la Mesa de Diálogo (2000), Comisiones Rettig (1990) y Valech (2004) y el mea culpa institucional del Ejercito a través de su Comandante en Jefe Juan Emilio Cheyre (2004).
(3) Constitución Política de la República de Chile, Art. 90, Biblioteca del Congreso Nacional.
(4) A la fecha se han publicado dos libros de defensa. 1997 y 2002.
(5) A través de las urgencias y suma urgencias que definen que es lo que discute el parlamento en periodos extraordinarios legislativos. Durante los periodos ordinarios la capacidad de iniciativa legal esta fuertemente limitada, por ejemplo, a leyes que no impliquen gasto. Para conocer información sobre el proceso legislativo ver www.bcn.cl. Sobre la agenda legislativa de los últimos 15 años ver www.minsegpres.gob.cl/inicio.asp
(6) Sobre el ciclo presupuestario ver Patillo, Guillermo, “Asignación de recursos a las Fuerzas Armadas en Chile. Situación actual y propuestas”, Estudios Públicos, Centro de Estudios Públicos, Nº 89, 2003. Sobre el rol del parlamento en defensa ver. Álvarez, David, “Chile: Evaluación del funcionamiento de la comisión de defensa del parlamento” en Follietti, Gilda y Luis Tibiletti, Parlamento y defensa en América Latina: el papel de las Comisiones, SER en el 2000, Buenos Aires, 2004.
(7) El Mercurio, 17/03/1994
(8) Tripodi, Paolo, "La misión de Haití desde la mantención hasta la imposición de la paz: Nuevos desafíos para los cascos azules chilenos", Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 18 (1-2), 2004.
(9) DS. SSG Nº 68, 14 de octubre de 1999.
(10) Para una completa información sobre la misión ver http://www.resdal.org.ar/haiti/main-haiti-crisis.html
(11) Entre otros Juan Gabriel Valdes, Representante del Secretario General de las Naciones Unidas y General Eduardo Aldunate, segundo Comandante militar de la misión.
(12) El volumen 19, Nº 1, 2005 de Revista Fuerzas Armadas y Sociedad trata en extenso la misión de Haití.
(13) Completa información sobre la incorporación de la mujer en las FFAA en www.defensa.cl/mujeres/index.htm
(14) Para mayor información sobre la conscripción ver Álvarez, David, “Servicio Militar Obligatorio en Chile, Perfil del Soldado y Costo Fiscal”, Estudios de defensa. Nº 12, Universidad Católica de Chile, 2005. http://www.puc.cl/icp/webcp/papers/def_12.pdf. Para un análisis de los incentivos ver Álvarez, David y José Miguel Izquierdo, “Análisis de la Estructura de Incentivos del Servicio Militar Obligatorio”, Estudios de Defensa Nº 4. Universidad Católica de Chile. http://www.puc.cl/icp/webcp/papers/def4.pdf
(15) Augusto Pinochet. Discurso. El Mercurio. 8/07/1992