COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES DE LOS PARLAMENTOS LATINOAMERICANOS EN EL ÁREA DE LA DEFENSA

Gilda Follietti Agosto 2005

A través de los procesos de democratización, en la región se ha avanzado hacia un mayor involucramiento de los civiles en el área de la defensa y se ha comenzado a pensar en términos de control civil. Este concepto alude a “la capacidad de un gobierno civil democráticamente elegido para llevar a cabo una política general sin intromisiones por parte de los militares, definir las metas y organización general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una política de defensa, y supervisar la aplicación de la política militar”. (1)

Uno de los elementos centrales de este concepto está dado por la responsabilidad de conducir. Los sistemas políticos latinoamericanos dieron un enorme paso al elegir democráticamente a sus gobiernos. Sin embargo, ello no es suficiente para que prácticas profundamente democráticas se pongan en marcha, más aún cuando se trata de instituciones que dejaron de funcionar al ser censuradas por gobiernos dictatoriales. (2)

El Parlamento tiene un papel fundamental en un diseño de sistema político democrático por ser la institución que, por excelencia, representa a la ciudadanía y permite su participación. Su función primaria es la producción de leyes; pero además, posee otra importantísima atribución que es el control sobre el Ejecutivo. Esta dinámica de cooperación y control es uno de los signos de salubridad democrática.

La división de poderes y el control que cada uno de ellos ejercerá sobre el otro están garantizados en las Constituciones latinoamericanas desde las primeras versiones.

En este sentido, las instituciones parlamentarias de la región tienen un potencial enorme por desarrollar que les fue legado desde su nacimiento y negado por mucho tiempo. Para que ese potencial pueda madurar, uno de los pasos iniciales es hacer uso de las facultades que las Constituciones ya otorgan al Poder Legislativo.

En el caso del área de la defensa, los textos constitucionales, en general, suelen abordar temas como:

Otras facultades generales de fiscalización que también son aplicables al sector defensa son las referidas a la temática presupuestaria, y el solicitar explicaciones al Poder Ejecutivo.

Las facultades en el área de la defensa

La decisión sobre embarcarse en un conflicto bélico, representa una decisión última de la defensa. Cuando las Fuerzas Armadas, participan en un enfrentamiento armado están desempeñando su misión más elemental: hacer la guerra. En la mayoría de los casos, son los poderes ejecutivos quienes declaran la guerra, pero con el consentimiento de los Parlamentos.

Sin embargo, en una situación de guerra el esfuerzo no recae únicamente sobre los miembros de las Fuerzas Armadas. Toda la sociedad se encuentra involucrada, porque aporta soldados y sufre la transferencia de recursos hacia las actividades relacionadas con el conflicto armado en detrimento de otras. Así es que se instrumenta la necesidad de que el Parlamento participe de esta decisión, en calidad de representante de las diversas posiciones que surgen de la sociedad. En la situación inversa, pero con la misma lógica, la participación del Parlamento en la celebración de la paz es requerida para corroborar cuál es el sentir de esa sociedad que participa del esfuerzo bélico.

La participación en ejercicios combinados y en misiones de paz acarrea la decisión sobre el ingreso de tropas extranjeras o egreso de tropas nacionales del territorio. La realización de ejercicios combinados entre fuerzas de diferentes países se realiza en el marco del ambiente de cooperación que los países latinoamericanos han profundizado desde hace algunos años; así como su participación en misiones de paz de las Naciones Unidas. En este sentido, la decisión sobre el ingreso y egreso de tropas es un elemento de la política exterior que debe ser revisado por el Poder Legislativo.

La necesidad de aprobación legislativa para el ascenso de oficiales superiores conlleva un fuerte valor simbólico que remite a la conducción civil de las Fuerzas Armadas. Aquellos que ocupan las posiciones más altas de la pirámide de cada una de las Fuerzas, se encuentran allí una vez que sus antecedentes han sido evaluados por el poder político.

La defensa como cualquier otra actividad, necesita de un marco legal que la regule. El proceso de producción de estos marcos legales obliga a efectuar definiciones sobre ciertas cuestiones, aún cuando en algunos países, los Parlamentos no tengan iniciativa de ley restringida, participarán de alguna manera en este proceso de generación de definiciones.

Las facultades de fiscalización

Uno de los instrumentos más importantes para el control de cualquier política sectorial es el presupuesto. La asignación de recursos es lo que le da vida a una intención política, sin recursos es imposible llevar a cabo ninguna actividad.

Sin excepción los Parlamentos latinoamericanos tienen la facultad de aprobar el proyecto de presupuesto que elabora el Poder Ejecutivo. Legalmente el Poder Legislativo posee la herramienta para efectuar un control sobre la distribución de dinero –prioridades- que pretende efectuar el Ejecutivo, la misma Constitucional Nacional es la que asigna esta facultad.

Sin embargo, en el ejercicio de esta atribución la institución parlamentaria puede encontrarse con algunos obstáculos tales como escasos períodos de tiempo para revisar el proyecto que le remite el Poder Ejecutivo, el reducido número de expertos para hacer esa evaluación, o que el proyecto se examine en la comisión de presupuesto y no en las comisiones de defensa.

Los pedidos de informe que los legisladores pueden hacer a los funcionarios del Poder Ejecutivo tiene una doble implicancia práctica. Por un lado, el saber que se está obligado a dar explicaciones sobre las acciones que se llevan a cabo desalientan prácticas discrecionales. Por el otro, le permiten al legislador contar con información de primera mano sobre un tema específico.

Es destacable mencionar que las atribuciones del Poder Legislativo no se agotan en el pedido de informes, los Congresos también pueden hacer responsables a diferentes funcionarios por sus actos a través de la acusación y el enjuiciamiento. Este mecanismo es fundamental ya que su existencia introduce el elemento de responsabilidad en el desempeño del cargo público.

El involucramiento del órgano legislativo en la política de defensa significa la asunción por parte de las autoridades civiles de las responsabilidades que le corresponden en un ordenamiento democrático y el comienzo para superar obstáculos que vienen del pasado.

Si bien el Poder Ejecutivo tiene la responsabilidad de delinear la política del sector, el Parlamento tiene funciones específicas a desarrollar.

Los procesos de democratización que la región ha iniciado hace algunos años ya, requieren una especial atención a la temática de la defensa. La política de defensa en cada uno de los países debe transformarse en una política pública consensuada socialmente, que contemple roles y misiones bien definidos para las Fuerzas Armadas.

El Parlamento no puede estar ajeno en este proceso, funcionando como escudo de posibles excesos del Poder Ejecutivo para impedir regresiones a épocas pasadas signadas de autoritarismo. Además, su presencia tiene necesariamente que encarnar la voz de los ciudadanos a los que representa, porque allí encuentra su razón de ser institucional.

El trabajo legislativo involucra un sin fin de materias. En virtud de encarar cada una de ellas, hacia el interior de la institución existe una división del trabajo a través de la conformación de comisiones especializadas. Así, el ámbito natural para la acción del Parlamento en materia de defensa, es la comisión abocada a la temática.

No todos los Congresos cuentan con comisiones cuya incumbencia exclusiva es la defensa, lo que significa que su atención debe distribuirse entre ésta y otras cuestiones, que pueden ser orden interno o relaciones exteriores. La exclusividad en el tratamiento de la defensa, como el número de legisladores que conforman la comisión, constituyen un indicador de la posición que el tema tiene en el seno de la institución parlamentaria.

(1) AGÜERO, Felipe. 1999. “Las Fuerzas Armadas en una Época de Transición: Perspectivas para el Afianzamiento de la Democracia en América Latina”, en DIAMINT, RUT (ed.), Control Civil y Fuerzas Armadas en las Nuevas Democracias Latinoamericanas. Universidad Torcuato Di Tella, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1999, p. 91.
(2) Este no fue el caso de todos los países latinoamericanos, pero en aquellos países donde los congresos, durante las dictaduras, continuaron funcionando sólo lo hicieron de manera formal sin realmente producir un accionar acorde con el espíritu de la institución.