LA DEFENSA EN GUATEMALA
Iduvina Hernández
Agosto 2005
El actual Ejército de Guatemala nace con la reforma liberal, en 1871, cuando es fundada la Escuela Politécnica, (Academia Militar), durante el régimen de Miguel García Granados, nacido en España. Junto a García Granados, Justo Rufino Barrios, nacido en el altiplano guatemalteco, es también recordado como fundador de las Fuerzas Armadas. Ambos fueron designados generales del ejército nacional y son, probablemente, los dos primeros generales de las Fuerzas Armadas del período moderno del Estado Guatemalteco.
Desde su creación, ha pasado por diversos períodos de reforma que concluyen con la decisión adoptada en el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática (AFPC), suscrito entre el Gobierno de Guatemala y la guerrilla de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), en 1996.
Para el momento de la firma de dicho Acuerdo, el Ejército guatemalteco llevaba varias décadas en enfrentamiento con fuerzas armadas insurgentes que se oponían al estado oficial y buscaban la deposición del gobierno. Mediante un proceso de negociaciones que duró casi una década, en Guatemala se puso fin al conflicto armado interno y se inició el proceso actual de transformación y modernización de sus Fuerzas Armadas.
La Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG), vigente desde 1985 es la normativa superior para el Estado en general y para las Fuerzas Armadas en particular. De hecho, el Ministerio de la Defensa Nacional es el único que tiene un capítulo específico en la norma constitucional, lo que le da, además, una relativa autonomía funcional, estructural y política, respecto del aparato de Estado en general.
El Capítulo V, dentro del Título V (Estructura y Organización del Estado), desarrolla en los artículos constitucionales 244 al 250 lo relativo al Ejército. Desde su integración, organización y fines, que precisa que “está destinado a mantener la independencia, la soberanía, y el honor de Guatemala, la integridad del territorio, la paz y la seguridad interior y exterior”.
En lo relativo al mantenimiento de la seguridad interior y exterior ha habido controversia al respecto de si puede o no inmiscuirse en actividades de seguridad ciudadana (policiales). Debido a la debilidad funcional y estructural de la Policía Nacional Civil, y con base en el decreto 40-2000 que facilita los patrullajes conjuntos, Ejército–Policía, las Fuerzas Armadas participan en actividades de protección ciudadana.
Los artículos constitucionales también asignan al Presidente de la República la calidad de Comandante General del Ejército de Guatemala, atribuyéndole la potestad de nombrar al Ministro y Jefe de Estado Mayor de la Defensa, con quienes integra el Alto Mando del Ejército de Guatemala. La norma constitucional también prohíbe ejercer el sufragio, así como el derecho de petición (individual o colectivamente).
De acuerdo con la ley, en Guatemala, el Ministro de la Defensa Nacional debe ser un oficial general o coronel en servicio activo. Esta norma está contenida en la Constitución Política vigente desde 1985, en el capítulo específico sobre el ejército. De acuerdo con historiadores, mantener ese capítulo intacto, que fue elaborado por el Ministerio de Defensa durante el período de facto de Oscar Mejía Víctores, era condición indispensable para que el régimen aceptara el texto constitucional. Los candados que para la reforma contiene la Constitución, han impedido que se modifique esta norma y han mantenido a un oficial militar en activo como autoridad política al frente del Ministerio de Defensa.
La Ley Constitutiva del Ejército de Guatemala, 72-90 y sus modificaciones en 1996, son la norma específica que regula el funcionamiento del Ejército Guatemalteco. El Código Militar, vigente desde 1878 norma lo relativo a la justicia militar, a excepción de los delitos de orden común los cuales, según el Código Procesal Penal, vigente desde julio de 1994, deben ser juzgados por tribunales del orden civil.
En los actuales momentos hay un proceso de discusión para aprobar un nuevo Código Militar, en virtud de lo anticuado en concepciones, del vigente desde el Siglo XIX.
De igual forma, la aprobación del llamado Paquete de Leyes de Seguridad, derivadas de los Acuerdos de Paz, introducirán cambios en la regulación legal del Ejército Guatemalteco. Entre otros aspectos, el Departamento de Control de Armas y Municiones (DECAM), que ha estado a cargo del Ministerio de Defensa, pasaría a estar bajo la responsabilidad del Ministerio de Gobernación (Interior).
Los cambios ya suscitados, redujeron en el Ejército la responsabilidad de la seguridad presidencial, la cual mantuvo hasta enero de 2004, cuando finalmente esta tarea pasó a responsabilidad de un ente civil.
En lo que respecta al servicio de inteligencia, la Dirección de Inteligencia Militar (D2), dejaría de ser la única agencia de inteligencia en el país. Con las leyes en discusión se crearía la agencia de inteligencia e investigación para el combate al crimen (civil), adscrita al Ministerio de Gobernación y se normaría en ley regular, la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE), que sirve a la Presidencia de la República en materia de análisis para la toma de decisiones en el ejecutivo.
Además de las citadas leyes, el Ejército se rige por lo establecido en el Reglamento del Ejército en Tiempos de Paz y en reglamentos específicos de funcionamiento, así como por las Órdenes Generales del Ejército emitidas como mínimo una vez por mes.
Tanto por su definición de apoliticidad como por prohibiciones específicas en la Constitución y la Ley Constitutiva del Ejército, los oficiales militares no pueden participar en procesos electorales. Sólo pueden hacerlo los oficiales en situación de retiro aunque para aspirar a la Presidencia de la República deben haber permanecido cinco años en tal condición antes de la fecha de convocatoria a elecciones.
Otro aspecto relevante a analizar para observar el sector defensa en Guatemala en la actualidad es el de la estructura del instrumento militar.
El Ejército guatemalteco está conformado por el Alto Mando, el cual lo integran el Presidente de la República, en su calidad de Comandante General y el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional. De acuerdo con la Ley Constitutiva del Ejército en vigor, la sucesión se establece entre el Ministro y el Jefe de Estado Mayor y no entre el Ministro y el Viceministro, como es en todos los demás organismos del Ejecutivo.
De acuerdo con la Ley Constitutiva, (Artículo 12), del Alto Mando, sigue en orden de jerarquía el Ministerio de la Defensa Nacional, el Estado Mayor de la Defensa Nacional, los Comandos Militares, los Comandos Militares Especiales, los Servicios Militares, los Estados Mayores Especiales y los Estados Mayores Personales. A estos siguen los Centros de Formación, Profesionalización, Educación Vocacional, Instrucción y entrenamiento militar. Según el artículo mencionado, también están las Dependencias Militares Auxiliares y “otras dependencias militares que en el futuro sean necesarias”. Entre estas últimas se encontraría el Departamento de Análisis Estratégico del Ejército de Guatemala (DAE), creado mediante Acuerdo Gubernativo (emitido por el Presidente de la República) en noviembre del 2003.
Según informaciones contenidas en la propuesta de reestructuración del Ejército de Guatemala, el “Concepto de Transformación de la Fuerza” estaría dirigido a pasar de la organización territorial (definida en ocho regiones militares en octubre 2003) a la organización funcional mediante plataformas operativas (brigadas). Busca modificar el escenario anterior, mediante el proceso de fortalecimiento institucional a un concepto de Unidades de Despliegue Rápido.
Esta estructuración incluiría tanto a las Fuerzas de Tierra (infantería) como de Aire (Fuerza Aérea) y de mar (Marina).
La nueva conformación incluiría cinco plataformas operativas (5 Brigadas de infantería), tres unidades estratégicas (Brigada Mariscal Zavala, Brigada de Paracaidistas y Brigada de Fuerzas Especiales), así como cinco comandos especiales (Cuerpo de Ingenieros, Cuerpo de Transmisiones, Brigada de Policía Militar, Comando de Educación y Doctrina y Comando de Apoyo Logístico). Esta estructura sin desmedro de la conducción general, siempre a cargo del Alto Mando, el Ministerio de la Defensa y la Jefatura de Estado Mayor de la Defensa Nacional.
Este proceso que está en marcha, ha transitado por la reducción numérica de efectivos: pasó de 46.500 en 1997, a 31.423 en 1998, 27.214 en 2003 y a 15.500 en 2004. Según cifras de la Tabla de Organización y Equipo, luego de la reducción en 2004, se contaba con 2.086 oficiales, 291 oficiales asimilados, 3.781 especialistas, 8.992 elementos de tropa y 350 cadetes. Esta disponibilidad se distribuye con 13.518 en infantería (que continúa concentrando la mayor cantidad de efectivos militares), 929 en la Marina y 1053 en la Fuerza Aérea. Está integración arroja la cifra de un efectivo por cada siete kilómetros cuadrados, así como por cada 725 habitantes.
En el proceso que sigue actualmente el Ejército guatemalteco, se han identificado los siguientes ejes estratégicos: transformación de la Fuerza (el paso de una fuerza territorial a una funcional), gestión militar (dirigida a reorganizar la estructura administrativa), eficiencia del gasto (planeación presupuestaria, procesos de adquisición y compra, medición de resultados y rendición de cuentas), justicia militar (se busca un nuevo Código Militar), educación militar (la carrera militar, estaría encaminada a replantearse las relaciones y los roles del personal militar respecto de la sociedad), inteligencia militar (reorientación de funciones, capacitación y selección de personal así como traslado a inteligencia civil en la responsabilidad que le corresponda), y finalmente las alianzas cívicas y la comunicación social (enmarcadas en el esfuerzo de búsqueda de cooperación del Ejército con instituciones del Estado y sector privado).
El presupuesto del Ministerio de la Defensa Nacional está comprendido dentro del Presupuesto General de Gastos. El Ministerio de la Defensa Nacional establece como prioridades en función de la política sectorial para el actual período, la dotación al Ejército del equipo y armamento moderno, proporcionar diferentes niveles y modalidades de educación formal y no formal para modernizar la estructura educativa existente, ejecutar planes de movilización de la organización militar, cumplir con los compromisos de readecuación del proceso estratégico, velar por el bienestar del personal de la institución, fortalecer los programas de capacitación y entrenamiento del recurso humano, contar con los medios necesarios para preparar profesionalmente al recurso humano y, modernizar la infraestructura del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
El presupuesto se desglosa para cuatro programas básicos que son, a) Independencia, Soberanía e Integridad del territorio y seguridad interna y Externa –defensa- b) Educación Militar, orientada a la educación del personal –subprogramas de enseñanza e instrucción militar y entrenamiento militar- c) Salud Militar y Servicio Social, destinado a brindar asistencia médica al personal y jornadas de proyección social, d) Ingeniería Militar, mantenimiento, desarrollo y reparaciones de infraestructura.
Para el presente período el presupuesto militar asciende a los un mil millones de quetzales (US$ 121 millones). De estos, 72,5% a servicios personales, 22 % bienes y servicios, 3,3 % transferencias corrientes, 1,1 % impuestos indirectos y 1,1 % formación de capital fijo.
Para su admisión, el presupuesto del Ministerio de Defensa, es incorporado en el proyecto del presupuesto general de gastos, el cual es discutido en el Congreso de la República. El proceso de aprobación incluye el visto bueno de las comisiones de Defensa y luego de la de Finanzas. El Congreso tiene facultad para modificar la propuesta de presupuesto presentada por el Ejecutivo. También conoce al final del ejercicio fiscal un informe de ejecución que puede aprobar o improbar, según su análisis de resultados.
No hay establecido un sistema de controles como tal al Ejército de Guatemala ni a los servicios de seguridad en General. Internamente, en el Ministerio de la Defensa funciona la Inspectoría General del Ejército posición que para ser ocupada requiere las mismas calidades que para el Ministerio o la Jefatura de Estado Mayor de la Defensa Nacional.
En materia presupuestaria hay delegaciones de la Contraloría General de Cuentas de la Nación, asignadas a las distintas dependencias del Ministerio. Estas delegaciones realizan evaluación de glosa (documentos) del ejercicio presupuestario del Ministerio de Defensa.
En el Congreso de la República hay una comisión de defensa la cual conoce el presupuesto. En los últimos seis años, algunos diputados han realizado evaluaciones más detenidas del presupuesto de defensa, ampliando los controles desarrollados por el Congreso.
No hay prohibición para acceder a información del Ministerio salvo cuando se trate de asuntos de seguridad nacional. Dos resoluciones recientes de la corte de constitucionalidad indican que el presupuesto militar no es asunto de seguridad nacional, por lo tanto, tal y como lo indica el artículo 30 de la Constitución Política de la república de Guatemala puede ser de conocimiento público.