EL SISTEMA DE DEFENSA EN HONDURAS

Leticia Salomón
Agosto 2005

1. Los antecedentes

Las Fuerzas Armadas hondureñas surgieron desde el S. XIX, pero su desarrollo institucional se intensifica desde mediados del S. XX con la emisión de su Ley Orgánica, la creación del primer batallón de Infantería, el Convenio de Asistencia Militar con los Estados Unidos y la creación de la Escuela Militar General Francisco Morazán que sustituyó a las anteriores escuelas de capacitación.

Su primera incursión institucional en la vida política del país se produjo en 1956, a través de un golpe de Estado que los mantuvo en el poder durante quince meses, mientras se superaban las diferencias que confrontaron de forma violenta a los dos partidos tradicionales, Liberal y Nacional, en los típicos procesos electorales de esa época. Fue hasta 1963, siete años más tarde, que los militares llegaron nuevamente para quedarse un período más largo en el cual se convirtieron en el centro del sistema de poder en el país. De manera casi ininterrumpida, se mantuvieron al frente del gobierno durante casi diecisiete años (1963-1980) (1), hecho que marcó sustancialmente la vida política y las relaciones civiles militares.

En ese tiempo se observó un fuerte alejamiento entre Fuerzas Armadas y sociedad, como producto de la represión desatada con el golpe de Estado de 1963 y del contexto ideologizado de la época, situación que se superó con posterioridad a la guerra entre Honduras y El Salvador en 1969. Esta guerra demostró que las Fuerzas Armadas no estaban preparadas para el cumplimiento de su misión fundamental, porque se dedicaron a otras misiones vinculadas al combate al enemigo interno en el contexto de la guerra fría; pero también sirvió para propiciar un acercamiento entre Fuerzas Armadas y sociedad, cuando la ciudadanía acudió masivamente a la frontera a defender la soberanía y luchar por ella al lado de los soldados. Todo esto permitió la posterior alianza entre Fuerzas Armadas, obreros, campesinos y empresarios, que propició el golpe de Estado reformista de 1972, con el cual se impulsó un fuerte proceso de reforma agraria y de promoción del desarrollo industrial del país. Con el paso de los años el reformismo se fue debilitando hasta su posterior desaparición, sin que esto significara un retorno a la represión.

Desde el golpe de Estado de 1963, las Fuerzas Armadas pasaron a controlar a la Policía y desde entonces y durante veinte años monopolizaron el control sobre la misma, al grado de convertirla en 1976 en la cuarta fuerza de las Fuerzas Armadas, la Fuerza de Seguridad Pública. Los Comandantes de esta institución fueron siempre militares, lo que contribuyó a su militarización no sólo institucional sino también funcional.

2. La transición a la democracia

La transición a la democracia se produjo por el desgaste de los militares en el ejercicio del poder durante un período tan prolongado, combinado con una fuerte presión externa, por parte de los Estados Unidos, para contraponer un modelo democrático al modelo que trataban de instaurar los sandinistas en Nicaragua. Dos fases se perciben con claridad en este proceso de transición: una de ellas, la que se produjo entre 1980 y 1989, se caracterizó por la sustitución de militares por civiles en la conducción del Estado, el desarrollo consecutivo de procesos electorales, un contexto regional de crisis (la crisis centroamericana) y una gran debilidad política e institucional de los civiles frente a los militares.

En ese contexto de guerra, las Fuerzas Armadas vuelven a alejarse nuevamente de la sociedad y comienzan a ejercer un poder paralelo al poder civil, que sirvió para evidenciar la fragilidad civil en la primera fase de la transición. Esa dualidad de poder se expresaba en tres hechos concretos: a) La existencia de un jefe de las Fuerzas Armadas con mando directo sobre la tropa, una autonomía extrema y cierto paralelismo con la figura del Presidente de la República (2); b) La permanencia de un Consejo Superior de las Fuerzas Armadas, conformado por más de sesenta oficiales, en cuyo seno se nombraba en el pasado al Jefe de Estado y a los comandantes de batallones y brigadas, en una semejanza muy pronunciada con el parlamento civil; y c) La persistencia de un fuero militar que se aplicaba a todo militar que cometiera un delito, sin importar si el delito fuera de orden común, ni si en el mismo estuviera involucrado un civil, lo que reproducía la imagen del poder Judicial.

En esta fase se produce más de un centenar de desaparecidos en lo que se denominó la aplicación del método argentino. De igual forma se intensifica la violencia del reclutamiento de jóvenes para el servicio militar obligatorio, como consecuencia del crecimiento desmedido de la institución, lo cual contribuye a acelerar el proceso de deslegitimación de las Fuerzas Armadas ante la sociedad.

La otra fase de la transición, la de construcción democrática propiamente dicha, se inicia en 1990 en un contexto internacional signado por la finalización de la guerra fría, un contexto regional de superación de la crisis y un contexto nacional de profundización de la democracia y de promoción de la supremacía civil frente a los militares.

3. La transformación de las Fuerzas Armadas

En la fase de construcción democrática se produce un creciente proceso de transformación y modernización de las Fuerzas Armadas que va desde las iniciativas para asegurar el control civil de los militares hasta la transformación institucional de cara al nuevo contexto y a las demandas de la misma democracia.

a) Los cambios hacia fuera

Estos cambios se producen con la necesidad de redefinir la matriz que relaciona el Estado con la sociedad y los partidos políticos y, dentro de ella, la forma en que las Fuerzas Armadas se insertan en el Estado del cual forman parte (3). Estos cambios iniciales vienen de fuera de las Fuerzas Armadas, tanto de los políticos en el Congreso Nacional y en los procesos electorales, como de la sociedad civil, quienes comienzan a demandar una reubicación de las Fuerzas Armadas en el nuevo contexto y en la nueva matriz de relacionamiento.

Ese proceso de transformación inicial de las Fuerzas Armadas obedeció también a circunstancias coyunturales que las fueron colocando en el banquillo de los acusados. Una de ellas fue la muerte, precedida de violación, de una estudiante que fue a un cuartel a buscar a su novio recién reclutado, cuya responsabilidad recayó en algunos militares que inmediatamente fueron puestos bajo el fuero militar, provocando una fuerte demanda social por la aplicación del fuero común. La presión llegó al extremo de que el Congreso Nacional se vio obligado a interpretar en 1993 el artículo 90 constitucional, específicamente lo que debe entenderse por fuero de guerra: “El conjunto de normas contenidas en la legislación penal militar, a ser aplicadas por los tribunales militares a los miembros de las Fuerzas Armadas, que estando de alta y en actos de servicio, incurrieren en la comisión de delitos o faltas de naturaleza estrictamente militar. En caso de conflicto de competencia en cuanto a si el delito es penal común o penal militar, prevalecerá el fuero común” (Decreto 58-93 del 30 de marzo de 1993).

Por otro lado, en ese mismo año, en medio del proceso electoral que se desarrollaba, se introdujo la oferta de eliminar el servicio militar obligatorio, a la cual se sumaron todos los candidatos presidenciales, tratando de captar políticamente la inconformidad ciudadana con la forma de reclutamiento y con la persistencia del mismo, a pesar de que la conflictividad regional había sido superada. Al año siguiente, en marzo de 1994, el Congreso Nacional aprobó la eliminación del servicio militar obligatorio, atendiendo una fuerte exigencia social por el cumplimiento de la oferta electoral. Este hecho, sumado al anterior y a los recortes presupuestarios vinculados a la aplicación del ajuste estructural a todas las instituciones estatales en el gobierno anterior (4) y a la decisión fuertemente legitimada de sustraer la Policía de investigación del ámbito castrense, mientras se decidía qué hacer con el resto de la Fuerza de seguridad Pública, minaron la base de sustentación del poder de los militares ante los civiles, situación que se tradujo en la restitución de la supremacía civil sobre otras instituciones del Estado que habían permanecido bajo el control militar por razones de seguridad nacional, reales o supuestas. Ellas fueron: la empresa de telecomunicaciones (HONDUTEL), la Marina Mercante, la Dirección Nacional de Migración y el Instituto Geográfico Nacional. (5)

b) Los cambios hacia adentro

Es importante destacar que lo que ha sido denominado reforma militar, no ha sido un proyecto con actores concientes, con claridad y voluntad política de impulsar los cambios. Ha sido más bien el resultado de un proceso fuertemente influido por el contexto nacional e internacional y por los hechos coyunturales. En este sentido, podemos ver que la transformación de las Fuerzas Armadas se ha mantenido como proceso en los últimos cuatro gobiernos, de los cuales, dos han sido nacionalistas y dos han sido liberales. De todas maneras, es importante precisar que los cambios hacia adentro se inician con el gobierno del liberal Carlos Roberto Flores (1998-2002), como una fase posterior y superior a la de los cambios hacia fuera.

Cuatro hechos sirven para caracterizar esta fase: a) La reforma constitucional de 1998 (Decreto 245-98 del 19 de septiembre) que elimina la figura de Jefe de las Fuerzas Armadas, restituye el mando directo sobre la tropa al Presidente de la República, que pasa a convertirse en Comandante General de las Fuerzas Armadas; elimina al Consejo Superior de las Fuerzas Armadas y crea en su lugar la Junta de Comandantes, conformada por seis oficiales bajo el mando del Jefe del Estado Mayor Conjunto; b) El nombramiento de Secretarios de Defensa civiles al frente de la misma y restitución de la dignidad ministerial a la Secretaría; c) El proceso de modernización de la Secretaría de Defensa y de transformación de las Fuerzas Armadas, apoyado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en Convenio con el Gobierno del nacionalista Ricardo Maduro (2002-2006), que trae consigo la revisión y actualización del marco jurídico e institucional de la Defensa y la elaboración del Libro Blanco de la Defensa Nacional en un amplio proceso de consulta con la sociedad civil.(6)

4. Los desafíos

Se dice que entre más débil es y menos cobertura tiene un Estado, mayores son las misiones asignadas, y a la inversa. Un ejemplo en ese sentido lo constituye Honduras en cuya Constitución, artículo 272, las define y les asigna las siguientes funciones: “Las Fuerzas Armadas de Honduras, son una institución nacional de carácter permanente, esencialmente profesional, apolítica, obediente y no deliberante. Se instituyen para defender la integridad territorial y la soberanía de la República, mantener la paz, el orden público y el imperio de la Constitución, los principios de libre sufragio y la alternabilidad en el ejercicio de la presidencia de la República”. Además, en su artículo 274 les asigna tareas de cooperación, colaboración y apoyo a otras instituciones del Estado, a petición de ellas.

A lo anterior se suma el auge delincuencial y la tendencia gubernamental a incorporar a las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, además del crecimiento y expansión de las llamadas “nuevas amenazas”, particularmente crimen organizado y, de manera forzada, el terrorismo y las maras, que son por naturaleza, de competencia policial. Todo lo expresado trae como consecuencia los siguientes desafíos:
  1. La incorporación de las Fuerzas Armadas en tareas que son responsabilidad de otras instituciones, las distrae de su misión principal que es la defensa de la soberanía e integridad territorial.

  2. La incorporación de militares en el combate a la inseguridad pública los coloca nuevamente en contacto con la ciudadanía, lo que puede provocar violaciones a los derechos humanos o involucramiento en actos de corrupción.

  3. El apoyo institucional de las Fuerzas Armadas a otras instituciones del Estado es casi natural en un país de múltiples limitaciones de recursos, pero es preciso definir los alcances de los términos cooperación, colaboración y apoyo, para saber hasta donde deben llegar las Fuerzas Armadas (cooperación no significa sustitución).

  4. La separación institucional y funcional de los temas de defensa y seguridad pública posee el riesgo de perder vigencia ante la insistencia gubernamental en reunificarlas.

  5. Las instituciones del Estado, y dentro de ellas las Fuerzas Armadas, están obligadas a rendir cuentas sobre el presupuesto asignado, lo que demanda crecientes niveles de transparencia, situación a la que no están acostumbradas las Fuerzas Armadas.

  6. Los integrantes de las Fuerzas Armadas deben saber que son parte de la Secretaría de Defensa y que ésta es la máxima autoridad en conducción política de la Defensa, después del Presidente de la República.

  7. La formulación de políticas de defensa como políticas públicas y políticas de Estado es una necesidad que no siempre es compartida por los políticos, los ciudadanos y los mismos militares.

  8. La ciudadanía en general y las organizaciones de sociedad civil en particular, deben asumir la defensa como un bien público, al que hay que conocer, apropiarse y darle seguimiento.

  9. Las Fuerzas Armadas han ganado legitimidad al alejarse de situaciones y responsabilidades que comprometen su identidad institucional, como los golpes de Estado, la conflictividad social, el servicio militar obligatorio y el control institucional de la Policía. Su colocación forzada en las calles conlleva riesgos para la ciudadanía y para la propia institución.


(1) Esta presencia se interrumpió relativamente con el llamado Gobierno de Unidad Nacional (1971-72) en el cual los dos partidos tradicionales se pusieron de acuerdo para gobernar de manera conjunta, situación que resultó en un rotundo fracaso y facilitó el retorno de los militares con un alto grado de legitimación.
(2) Existía muy disminuida la figura de Secretario de la Defensa Nacional, con facultades estrictamente administrativas y funciones de intermediación entre las Fuerzas Armadas y el Presidente de la República. Su titular era nombrado por el Presidente de la República a propuesta de la institución armada y siempre fue un militar activo o retirado.
(3) Hasta ese momento e inclusive hasta ahora, en varios sectores se repite el error de hablar de Gobierno, Fuerzas Armadas y sociedad, como si las mismas no formaran parte del Estado en general y de un gobierno en particular.
(4) El del Nacionalista Rafael Leonardo Callejas (1990-1994).
(5) Estos cambios se produjeron en el gobierno del Liberal Carlos Roberto Reina (1994-1998).
(6) Este proceso incluyó la realización de diecisiete Mesas de Diálogo con diversas organizaciones sociales en la capital, siete conversatorios iniciales y siete finales y se tiene prevista su presentación pública en el próximo mes de enero del 2006.