LA DEFENSA EN EL PARAGUAY
Juan Francisco Facetti
Agosto 2005
Introducción
Después de la caída de la dictadura en 1989, el Paraguay enfrentó el enorme desafío de llevar la transición hacia un futuro desconocido para sus líderes políticos, con poca experiencia en democracia y manejo de la economía de mercado, pero con buenas relaciones con sus vecinos básicamente por sus emprendimientos energéticos binacionales. Un elemento de esta transición fue el problema de reformar las Fuerzas Armadas y construir las relaciones civiles y militares. La capacidad de la élite política y de los jefes militares de asegurar el control democrático de las Fuerzas o al menos de institucionalizarlas, tuvo un importante impacto en el proceso de transición. Probablemente tuvo un impacto favorable en las relaciones hemisféricas y en especial en la construcción de alianzas para que el Paraguay participe con Argentina, Chile y Uruguay, en operaciones de paz en Chipre, Haití y otros lugares. La extensión y las formas en las cuales las Fuerzas Armadas han mantenido una influencia sobre la preparación de una política de defensa, en la política de relaciones exteriores (en menor medida), la propuesta de Ley de Objeción de Conciencia así como también el entramado con conceptos de identidad nacional, objeción de conciencia, etc., pudieron haber tenido importantes implicaciones en las relaciones con otros estados vecinos y grupos minoritarios nacionales.
Se debe recordar que durante la era de Stroessner las Fuerzas Armadas eran uno de los pilares de la trilogía Partido Colorado, Gobierno y Fuerzas Armadas y que la lealtad del alto mando y los oficiales más antiguos se daba por las prebendas económicas, dominio de corredores económicos que cruzaban el Paraguay hacia Bolivia, Brasil y Argentina y provisión de sustanciales recursos presupuestarios a las Fuerzas Armadas. En este periodo las Fuerzas Armadas intervenían en asuntos internos en apoyo al autoritarismo y a la fuerza política nacionalista. En el contexto de la transición política, económica y social de la transición, significó que la reforma de las Fuerzas Armadas tuviera lugar en un ambiente bastante hostil contra ellas. En estas circunstancias se modificó la Constitución Nacional en 1992 y se promulgaron leyes que fueron conflictivas con relación a la participación de las Fuerzas Armadas en el mantenimiento de la seguridad interna, en la lucha contra el narcotráfico y en la lucha contra el terrorismo.
Las Fuerzas Armadas ha sido una de las instituciones que evolucionó más favorablemente en este periodo de transición. A pesar de los inconvenientes citados anteriormente (falta de apoyo en la modernización, escaso presupuesto, etc.) las Fuerzas Armadas han defendido la Constitución y las Instituciones de la República en 1999 y en mayo de 2000. Desde esta última revuelta, como resultado de la reorganización de la distribución de las unidades de la Caballería tal como la doctrina militar moderna lo sugiere y hasta el día de hoy, no han surgido más rumores de golpe de estado en Paraguay.
Existen factores que afectan las relaciones civiles y militares en el Paraguay:
- la forma en la que los sucesos históricos de las relaciones civiles y militares influencian las relaciones contemporáneas;
- el amplio contexto político, económico y social;
- el contexto internacional, en particular la influencia dominante de los estados centrales del Hemisferio: Brasil y EEUU;
- los factores institucionales internos, en particular aquellos relacionados con el control de las FFAA (la Constitución y las Leyes);
- asuntos de la “cultura militar” y finalmente,
- la profesionalización militar la cual recién se dará en el Paraguay una vez se complete la ejecución de el Plan de Carrera y la modernización de las fuerzas.
Se observa en la realidad paraguaya actual diversas situaciones en lo relativo a la defensa:
- La preocupación (en particular de la franja comprendida entre Mayores y Coroneles) por perseguir y defender en forma rigurosa sus intereses institucionales. Ello se enfrentan a una dura realidad.
- Una probable indiferencia del estamento político partidario para iniciar un diálogo por la reforma y modernización.
- La ausencia de estructura: las fuerzas armadas pasaron de ser en los comienzos de los 90, la institución más grande, con mayores recursos y mejor organizada, a ser una institución vacía en estructura, en equipos obsoletos y personal sin capacidad de trabajar en conjuntez. A pesar de todo ello, ante la ola de inseguridad de los últimos años, los militares demostraron tener una tremenda capacidad de servir a los intereses nacionales si así lo deciden.
- La credibilidad de la ciudadanía: han ido perdiendo apoyo popular y la legitimidad desde los intentos de golpe y denuncias de involucramiento de militares en política, causando graves daños a la estabilidad de la democracia cuando persiguieron intereses propios.
Presupuesto
El porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) destinado a los gastos en defensa en el Paraguay en el periodo 2001-2003 es el más bajo entre los países del MERCOSUR, según el Internacional Institute for Strategic Studies(1). Llama la atención el nivel de gasto del Paraguay ya que países como Uruguay cuentan con el doble de personal militar, menor población y territorio y sobre todo considerando la calidad de la defensa en términos comparativos.
Una revisión de la variación real (eliminando los efectos inflacionarios) del gasto en defensa de las últimas tres décadas en el Paraguay revela que el mismo, en los años 1975, 1981, 1989, 1991 y 1995, sufrió aumentos significativos respecto del año anterior. En los años 1975 y 1981 el gasto en defensa aumentó 27% y 22% respectivamente, mientras que en los años 1989 y 1991 lo hizo en 41% y 31% respectivamente. Estos dos últimos años están relacionados con el golpe de Estado a través del cual fue sacado del gobierno el Gral. Stroessner, ocurrido en medio de una crisis político-militar en 1989; en 1991 se produce un importante incremento de los salarios militares, motivado por el deseo de las autoridades del momento de "dignificar las Fuerzas Armadas". El incremento ocurrido en 1995 fue el menor de todos, ya que representó alrededor del 17%. Cabe resaltar que 1989 y 1995 fueron años electorales.
Gráfico Nro. 1
Evolución del gasto del Ministerio de Defensa Nacional de las últimas tres décadas
Como porcentajes de variación real
Fuente: Elaboración Serafíni Britez, 2005
La línea negra del gráfico anterior muestra que a pesar de los importantes aumentos ocurridos, los incrementos anuales en las tres décadas han tendido a disminuir en conjunto, con lo cual también disminuye la participación de este gasto con respecto al PIB y a los gastos de la Administración Central, al igual que en la mayoría de los países latinoamericanos.
Gráfico Nro. 2
Evolución del gasto del Ministerio de Defensa Nacional de las últimas tres décadas
En porcentajes con respecto al PIB y a la AC
Fuente: Elaboración Serafíni Britez, 2005
En 1970, el Ministerio de Defensa gastaba alrededor del 2,5% del PIB; para el año 2000 esta cifra se reduce al 1,0%. Lo mismo ocurre con respecto al gasto de la Administración Central, ya que para el mismo periodo la proporción se reduce del 19,0% al 4,5%. Parte de esta reducción se tradujo en un mayor nivel de gasto social, especialmente en educación y salud.
Como se puede observar en el cuadro siguiente, en los años setenta y ochenta se gastaba, en dólares por persona, casi la misma cantidad en educación y defensa: 8 y 9 dólares, o sea de 50.000 a 60.000 guaraníes constantes de 2000, bastante más que en salud. La participación relativa del gasto del Ministerio de Defensa Nacional en el PIB en las últimas tres décadas ha sido siempre mayor a la del MSP y BS y casi igual a la del MEC, superándole ésta sólo en la década de los noventa. Otro dato importante es el peso en los gastos de la Administración Central. Según los cálculos hechos, la participación ha disminuido pasando de representar el 17% aproximadamente en la década de los 70 a 9% en los años noventa; esto podría deberse en gran medida al cambio en el régimen político, ya que a partir del golpe de Estado en 1989 el Paraguay se encuentra en un proceso tendiente impulsar la democracia como sistema de convivencia.
Cuadro Nro. 2
Gastos obligados de las tres últimas décadas del MDN, MI, MEC y MSP y BS
En promedios
Con base en 2000=100
Fuente: Ministerio de Hacienda. Informe Financiero 1989-1999
Banco Central del Paraguay. Boletín de Cuentas Nacionales Nº 37
Los Ministerios de Defensa
El Ministerio de Defensa Nacional ha sido recientemente reestructurado a través del Decreto Nº 4.794/05 por el cual se establece su Estructura Orgánica y Funcional. Es de resaltar que el Ministro de Defensa no se encuentra en la cadena de mando por lo tanto no tiene mando directo sobre los comandantes de fuerzas.
Es de destacar que desde 1950 hasta el presente ha habido tan solo cuatro ministros de defensa civiles: el Dr. Hugo Estigarribia E. (1993-1998), Dr. Nelson Argaña C. (1999-2000) y en el periodo 2003-2005 los civiles Ing. Carlos Romero Pereira y Roberto E. González. Anteriormente a 1992, año de la reforma constitucional, los Ministros podían ser militares en servicio activo; en la actualidad sólo pueden ser aquellos militares en situación de retiro. No han habido mujeres en el cargo de Ministro de Defensa. Tampoco ellas han llegado al rango de General de las Fuerzas Armadas.
Las orientaciones estratégicas brindadas desde el Ministerio de Defensa Nacional con relación a la participación de las Fuerzas Armadas en operaciones de paz, se deben a una nueva visión adoptada, buscando dar al Estado Paraguayo una mayor visibilidad en el ámbito internacional. Desde el punto de vista militar, la participación del Paraguay en este tipo de operaciones reviste importancia estratégica ya que brinda al personal militar de una oportunidad de capacitarse constantemente, de trabajar con ejércitos modernos y actualizados tecnológicamente.
Entre las innovaciones de la ultima reforma se puede citar la creación de la Dirección Política - Estratégica y de Asuntos Internacionales, la cual tiene la función de estudiar y formular la política y la estrategia de la Defensa Nacional, el seguimiento de los asuntos y compromisos internacionales en materia de Seguridad y Defensa asumidos por el país, el estudio y formulación de la política sobre la defensa del medio ambiente y la actualización y adecuación de la política militar. Además se ha creado la Dirección de Asuntos Jurídicos, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, la cual tiene por función ejercer la dirección del asesoramiento jurídico-legal de la institución, emitir dictámenes, la instrucción de Sumario de Prevención, como también la promoción y difusión de los conocimientos y respeto por los derechos humanos y del derecho internacional humanitario o derecho de guerra.
10. Servicio Militar y el Presupuesto de Gastos(2)
En el Paraguay el debate, en este sentido, ha planteado diferentes perspectivas, entre las que se encuentra incluso la necesidad de contar o no con Fuerzas Armadas. Por otro lado, se encuentra también en permanente discusión el uso de los recursos concretizado en el presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional (MDN). Quienes están de acuerdo con este gasto estiman que el mismo es fundamental para fortalecer la paz y tranquilidad del país, mientras que los que se oponen señalan que éste es un gasto improductivo por varias razones, entre las que se encuentran las mínimas probabilidades de conflictos entre nuestro país y cualquier otro, la falta de una política de Estado en materia de defensa nacional, la existencia de numerosas denuncias no aclaradas sobre irregularidades en el manejo de los recursos económicos otorgados al sector y sobre violaciones a los derechos humanos al interior de las instituciones militares y la limitación a los recursos públicos disponibles para invertir en áreas de mayor impacto social como salud y educación.
La reacción por parte de los jóvenes, principalmente, ha sido el rechazo al Servicio Militar Obligatorio (SMO). Una proporción creciente de ellos hace uso del artículo constitucional Nro. 37 referente a la Objeción de Conciencia, mientras que los demás permanecen como evasores. Esto ha generado una radical disminución del número de conscriptos.
Cuadro Nro. 4
Evolución de la cantidad de jóvenes inscriptos como objetores de conciencia,
conscriptos y evasores
* Hasta el mes de septiembre
Fuente: Castillo y Couchonnal, 2001:196, citado en Serafíni, Britez, 2005.
Gráfico Nro. 3
Evolución de la cantidad de jóvenes inscriptos como objetores de conciencia,
conscriptos y evasores
Fuente: Serafíni y Britez, 2005
El desafío actual es generar un proceso de discusión que permita la debida racionalidad en la asignación de los recursos en función de las necesidades que se determinen en el marco de una política de defensa adecuadamente elaborada y evaluada.
Educación para la defensa
Por último, un tema relevante para la defensa es el de la educación. En cuanto a los cursos de especialización en defensa, los tres únicos a los cuales los civiles pueden acceder, son los dados por el Instituto de Altos Estudios Estratégicos (ex - CONAGUE), el Curso de Política y Estrategia Aeroespacial de la Fuerza Aérea y el de la Universidad Metropolitana.
El Colegio Nacional de Guerra (CONAGUE) fue creado por ley Nº 9 del 27 de agosto de 1968 y posteriormente, por la ley Nº 1485 del 14 de octubre de 1999 modifica su denominación por la de Instituto de Altos Estudios Estratégicos (IAEE); constituye el Instituto de Estudios de mas alto nivel del país, dependiente directamente del Consejo de la Defensa Nacional.
La misión genérica del Instituto es la consolidación de la formación de lideres que colaboren en la Planificación y Conducción Superior del Estado en el doble carácter de sus funciones esenciales: el Desarrollo y la Defensa Nacional; buscando difundir un conjunto de principios que contribuyan para alcanzar, dentro de un marco de cohesión nacional y unidad de doctrina, el mayor grado posible de desarrollo con seguridad, en el proceso de búsqueda permanente del Bien Común de la Nación. Han egresados de esta Institución ilustres dignatarios, presidentes y ministros de los Poderes del Estado, senadores, diputados, gobernadores, intendentes Rectores de Universidades, y generales Comandantes de Fuerzas.
Avocado a lograr su finalidad institucional, establece y mantiene vínculos y/o convenios con universidades, otras instituciones de educación superior del país y del exterior, y con organismos públicos y privados. Realiza publicaciones sobre temas de interés relacionados con el desarrollo y la Defensa. Por ley Nº 2328/03 se le faculta al IAEE a implantar programas de post grado en estudios estratégicos y a expedir títulos de maestría en dicha carrera. Los programas interdisciplinarios están diseñados para fomentar la integración de los cursantes, el trabajo conjunto y el amplio debate de los intereses nacionales, dentro de un marco de pluralismo de ideas y libertad académica.
Ofrece un curso avanzado multidisciplinario de planificación y conducción Estratégica Nacional de 10 meses de duración para funcionarios gubernamentales civiles, profesionales del sector privado independientes y oficiales superiores de las Fuerzas Armadas, donde se capacitan para desempeñar tareas de asesoramiento, planificación ejecución y dirección colaborando con el diseño de la política del Estado y correspondientes acciones estratégicas para efectivizarlos. El Instituto, en su afán de abarcar más aspectos de la realidad nacional, conocimientos y experiencias actualizadas, realiza varios seminarios, paneles, debates y conferencias dentro y fuera de la institución.
El plantel de profesores de la institución esta constituido por destacados profesionales militares y civiles, estos últimos de todas las corrientes políticas. Actualmente cuenta con 66 profesores civiles, 10 profesores militares retirados y 6 profesores militares en actividad. Además del plantel estable, personalidades nacionales y extranjeras son invitadas periódicamente para concurrir a dictar conferencias destinadas a complementar los conocimientos impartidos a los cursantes.
(1) The Military Balance 2004-2005. IISS. October 2004. Oxford Univ. Press. London UK. Pp.213, 339, 356.
(2) Toda esta sección es tomado de: Serafini V.; Brítez Y., Presupuesto Público Nº 16. Ministerio de Defensa Nacional: Aspectos Presupuestaros e Implicaciones, CEPPRO, 2002