Seguridad y defensa en el Perú: el estado de la cuestión
José Robles Montoya
Agosto 2005
En noviembre del 2000 la corrupta dictadura cívica militar llegó a su fin. El régimen de Alberto Fujimori colapsó por sus enormes contradicciones internas, que estuvieron centradas en graves casos de corrupción y violación de derechos humanos. Se ingresaba a una etapa de transición en busca de lograr una sostenibilidad democrática basada en instituciones fuertes y confiables. Era sin duda un reto muy grande. Pero las prioridades de la transición quedaron concentradas en la lucha contra la corrupción de la década pasada. El fortalecimiento del sistema democrático basados en reformas de las políticas públicas quedaron en un segundo plano. La reforma constitucional, la reforma del poder judicial, la reforma militar y policial, la del servicio de inteligencia, fueron enunciadas pero en la práctica nunca llevadas con decisión y firmeza durante todo el período presidencial.
En lo referente a la seguridad y defensa de la nación debemos indicar que una severa crisis institucional y la pérdida de credibilidad de la fuerza armada, fue la herencia con la cual el gobierno de Alejandro Toledo tuvo que empezar a lidiar desde el primer día de su gestión en Julio del 2001. Dentro de este contexto las relaciones entre civiles y militares tenían que recomponerse radicalmente. Era necesario reconfigurar dichas relaciones, que a lo largo de nuestra historia republicana generó una suerte de poder paralelo al poder civil, e ingresar a una etapa de transición bajo una clara consigna de conducción civil democrática de la fuerza armada. En ese sentido el nuevo marco de relaciones entre la autoridad política y los mandos militares, apunta a que la política de defensa, en tanto política de estado, deje de ser espacio cerrado, y cuente con una conducción democrática a cargo de profesionales con conocimientos en la materia, con una voluntad real de realizar los cambios necesarios al sector y romper con el status quo vigente.
Se han producido incipientes avances del proceso de reforma del sector que pueden observarse analizando los factores y actores que dan sustento a todo el proceso de la seguridad y defensa en el Perú.
Marco legal
En el Perú el marco constitucional de la seguridad y defensa es bastante amplio. (1) Podemos observar que el capítulo constitucional referido a seguridad y defensa nacional toca varios temas: el sistema de defensa nacional y su organización; la organización de la fuerzas armadas con los aspectos relacionados a la obtención de sus fondos y la fijación de sus efectivos anuales; la determinación de la calidad de jefe supremo al Presidente de la República, y la potestad de decidir sobre los ascensos militares. Es un amplio tratamiento que permite al estamento militar consolidarse como organismo constitucional con la subordinación, en la práctica, exclusiva y excluyente, hacia el Presidente de la República.(2) Al respecto Ciro Alegría menciona: “Lo que se ha logrado es una fuerza armada con plena autonomía política de hecho y de derecho”. (3)
Dentro de este marco constitucional los militares en actividad tienen consagrados algunos derechos, como el de elegir, como todo ciudadano, los representantes al gobierno nacional, regional y local. Asimismo están restringidos del ejercicio activo de otros(4) al igual que otros funcionarios públicos en ejercicio como jueces, fiscales y diplomáticos. Los militares en situación de retiro tienen el libre ejercicio de todos los derechos que establece la Constitución Política del Perú.
El marco legal del sector defensa se encuentra regido fundamentalmente por la Ley del Ministerio de Defensa y la Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional. La primera de ellas inserta dentro de la línea de mando y de toma de decisiones al Ministerio de Defensa, estableciéndolo como el rector de la política de defensa; estructura la organización del ministerio y otorga funciones y roles a los diversos componentes del sector, entre ellos el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y los institutos militares. Por otro lado, la Ley del Sistema es un primer paso a organizar políticamente el sector buscando establecer funciones, roles y misiones para cada organismo componente del sistema, teniendo como cabeza rectora al Consejo de Seguridad Nacional. Este es un ente claramente político encargado de la toma de decisiones al más alto nivel, sin embargo estas leyes requieren para su total implementación de una clara voluntad política para su ejecución.
Facultades parlamentarias
El Parlamento aprueba o veta acciones de la defensa ejerciendo la soberanía nacional, pero no norma ni controla las actividades de los componentes del sector; mientras que el legislar implica crear un sistema de normas que permitan el desarrollo de procesos y controles para los componentes militares.
El presente Congreso ejerce sus funciones en relación a seguridad y defensa a través de la Comisión de Defensa Nacional, Orden interno, Inteligencia, Narcotráfico y Lucha contra las Drogas, compuesto por sólo catorce congresistas titulares. Las facultades constitucionales del Parlamento se circunscriben a autorizar al Ejecutivo a declarar la guerra y firmar la paz y autorizar el ingreso de personal militar extranjero al Perú. Asimismo la comisión de defensa puede realizar apreciaciones públicas sobre aspectos vinculados al sector seguridad y defensa, asimismo realizar investigaciones en materia de fiscalización y respecto al presupuesto, puede sugerir cambios en el presupuesto del sector, aunque en la práctica no se realiza.
Presupuesto de defensa
El Ministerio de Economía y Finanzas es el ente de la administración central que marca todos los criterios para la elaboración presupuestaria. Lo hace a través de la Dirección Nacional de Presupuesto Público. El marco legal de su actuación esta dado por la Ley de Gestión presupuestaria y por las leyes presupuestarias anuales, que contiene el presupuesto anual, así como las leyes de endeudamiento público. Estas leyes son enviadas al Parlamento nacional el 30 de agosto de cada año para su debate y aprobación, debiendo ser aprobado a más tardar el 30 de noviembre de cada año. En caso de no ser aprobado, el Ejecutivo promulga el proyecto de Ley enviado al Congreso para su discusión.
La participación del presupuesto del Ministerio de Defensa ha ido cayendo a lo largo de los últimos años. Desde 1989 (donde representaba 14.26% del presupuesto público) ha disminuido gradualmente hasta representar aproximadamente 7%, teniendo picos de subida en épocas de conflicto con el Ecuador en los años 1992 y 1996. Es necesario precisar que el presupuesto del Ministerio representa la mayor parte del presupuesto del sector defensa, por estar dentro del pliego del Ministerio los presupuestos de los institutos armados.
El 31 de diciembre del 2004 se promulgó la Ley 28.455, Ley que crea el Fondo para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú. La finalidad del Fondo es contar con recursos para el reequipamiento y modernización del aparato militar. Si bien existe la necesidad, la herramienta utilizada no parece la más apropiada, puesto que técnicamente rompe con la unidad de caja y no está sujeta a los mismos controles que un presupuesto público tradicional. El Fondo tiene como fuente de financiamiento directo las regalías que produzca la explotación del gas de Camisea.
Educación para la defensa
La Educación Superior en el Perú es de dos tipos, universitaria y no universitaria. Esta última se imparte a través de los Institutos Superiores Pedagógicos, Escuelas Superiores y las Escuelas de Formación Militar. El marco legal que ampara y regula la Educación Superior en nuestro país está conformado por la Ley 28.044, Ley General de Educación, y la Ley 23.733, Ley Universitaria.
La actual Ley Universitaria, no se refiere a la educación militar. La Ley General establece una serie de principios que rigen a todos los niveles de la Educación Básica, señalando el principio de equidad, que garantiza a todos iguales oportunidades de acceso, permanencia y trato en un sistema educativo de calidad. Con respecto a la Educación Superior, la Ley General sostiene que ésta consolida la formación integral de las personas, produce conocimiento, desarrolla la investigación e innovación y forma profesionales especializados a fin de cubrir la demanda de la sociedad y contribuir al desarrollo y sostenibilidad del país.
En la decimoprimera disposición complementaria y transitoria de la Ley General, se indica que las Escuelas de Oficiales y Escuelas Superiores de las Fuerzas Armadas son instituciones de Educación Superior que gozan de autonomía académica y económica. Esto significa que ni el Ministerio de Educación ni la Asamblea Nacional de Rectores tienen ingerencia sobre ellas. Las instituciones educativas militares son reguladas por las propias Fuerzas Armadas a través de las Direcciones de Instrucción, Educación, y Doctrina de cada institución; instancias que se encargan de plantear los lineamientos y contenidos que deben ser incluidos en los planes educativos de cada institución.
En la actualidad el Ministerio de Defensa viene impulsando seminarios y diplomados en seguridad y defensa en convenio con diversas universidades públicas y privadas con el objetivo de brindar capacitación a civiles en la materia. Asimismo el CAEN brinda cursos referidos a seguridad, defensa y desarrollo nacional.
Organización del sistema
El Sistema de Seguridad y Defensa Nacional está regulado por la Ley 28.478, que regula la naturaleza, finalidad, funciones y estructura del sistema de seguridad y defensa.
Esta ley indica que el sistema está presidido por el Presidente de la República y compuesto por el Consejo de Seguridad Nacional (CSN), el sistema de inteligencia, el sistema de defensa civil y los ministerios, organismos públicos y gobiernos regionales.
El Consejo de Seguridad Nacional es el ente rector del sistema y tiene por funciones aprobar la política de seguridad nacional, los presupuestos militares, las adquisiciones de equipos militares y las directivas de seguridad nacional. Está compuesto por el Presidente de la República, el Presidente del Consejo de Ministros, los ministros de Defensa, Interior, Economía y Finanzas, Relaciones Exteriores, Justicia, el Jefe del Comando Conjunto y el presidente del Consejo Nacional de Inteligencia, ente rector del sistema de inteligencia.
La conformación privilegia el poder civil en las decisiones de la seguridad y defensa, teniendo al componente militar como el asesor técnico profesional en la materia. Es un importante avance en términos de control civil sobre los temas de seguridad y defensa.
Ministerio de Defensa
La Ley 27.860 regula la estructura y funciones del ministerio de Defensa. El análisis de la nueva Ley del Ministerio de Defensa parte de dos premisas básicas:
- El fortalecimiento de la autoridad política y administrativa del Ministerio dando primacía a la conducción civil.
- Consolidar la responsabilidad central del sector; la cual es, la defensa nacional y más específicamente la dirección de la política militar.
En esa línea de pensamiento la ley coloca en la cadena de mando y en la toma de decisiones sobre seguridad y defensa al Ministro de Defensa. La estructura planteada de un ministro y dos viceministros, si bien es cierto podría verse como aumento de burocracia, permite, en esta primera etapa de transición, tener un equipo afiatado.
Un aspecto importante de la ley es que establece como direcciones a la Dirección General de Política y Estrategia (toma de decisiones políticas) y al Comando Conjunto de la Fuerza Armada (asesoría técnico profesional). Por último, establece como órganos ejecutores a los institutos armados.
Este modelo en teoría representa un avance en cuanto al control civil y a la capacidad del Ministerio de convertirse en el rector de la política de defensa. Su perfeccionamiento requerirá de voluntad política al más alto nivel.
Fuerza Armada
La Constitución Política establece en su artículo 165 que la fuerza armada está constituidas por el Ejército, la Marina de Guerra y la Fuerza Aérea. Tienen como finalidad principal el garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial de la República. También se le asigna participación en orden interno sólo si el Presidente de la República los convoca bajo el estado de excepción. Asimismo, el artículo 171 de la Constitución señala que la fuerza armada participa en el desarrollo económico y social del país, así como en la defensa civil de acuerdo a la ley. Sin embargo este un punto que no se encuentra regulado por ninguna ley de desarrollo constitucional.
El Libro Blanco de la Defensa Nacional establece como misión y roles de cada instituto el ejercer la vigilancia, protección y defensa del patrimonio e intereses nacionales en el ámbito terrestre, marítimo y aéreo; con la finalidad de garantizar la independencia, soberanía y la integridad territorial de la República frente a cualquier amenaza externa o interna y, contribuir con el logro de los objetivos nacionales. Asimismo asumir el control del orden interno de acuerdo a la Constitución y participar en el desarrollo socio económico del país y en la defensa civil.
En cuanto a la presencia internacional, el Perú participa en misiones de paz a través de efectivos militares de los tres institutos armados, siendo la presencia en Haití la más numerosa de los últimos años. Así, la fuerza armada contribuye “a la participación del país en el esfuerzo internacional para la paz y seguridad cooperativa cuando la política exterior lo requiera”. (5)
En cuanto al planeamiento y conducción de operaciones al más alto nivel se cuenta con el Comando Conjunto, organismo creado en 1957 con la finalidad de ser el más alto escalón de planeamiento y conducción militar. Dependía directamente del Presidente de la República y en la actualidad depende del Ministro de Defensa.
El sistema de reclutamiento pasó desde finales del siglo pasado del sistema obligatorio al sistema voluntario. Esta medida fue una medida de carácter netamente política por los excesivas denuncias de abusos y maltratos a los conscriptos. Sin embargo no fue una medida cuya operativización fuera adecuadamente estudiada teniendo como consecuencia un bajo nivel de conscriptos voluntarios. En estos tres últimos años el porcentaje de conscriptos voluntarios ha ido creciendo hasta lograr cubrir más del 80% de las necesidades del sector castrense debido fundamentalmente a los incentivos que se han venido otorgando para tal efecto.
Por otro lado la fuerza armada peruana contempla la participación de mujeres dentro de sus instituciones en todos los niveles (oficiales, personal auxiliar y personal conscripto) desde fines de la década pasada. La ley de situación militar recientemente promulgada establece en forma transversal la igualdad y equidad de derechos y obligaciones entre género y en la actualidad se tienen oficiales femeninos graduados de escuelas de formación desde el 2002.
(1) La Constitución Política del Perú establece trece artículos exclusivamente para el tratamiento de la fuerza armada (del Art. 163 al 175) enmarcados en el capítulo XII De la Seguridad y de la Defensa Nacional.
(2) Para mayores detalles ver: Alegría, Ciro, “Bases para un modelo de relaciones entre el poder político y el mando militar desde una perspectiva democrática”, en Serie Democracia y Fuerza Armada Volumen I. Bases para un control civil democrático en el Perú, Instituto de Defensa Legal, noviembre 2003.
(3) Alegría, Ciro, “El poder legislativo en las políticas de defensa”, Documento de trabajo. Ver www.resdal.org
(4) El derecho de sindicalización y de huelga son algunos ejemplos.
(5) Libro Blanco de la Defensa Nacional del Perú, 2005, pág. 93.