LOS MINISTERIOS DE DEFENSA EN LA AGENDA DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Guillermo Pacheco Gaitán*
Abril 2007
Para poder analizar la evolución de los Ministerios de Defensa, debemos entenderla
en el marco del proceso de la modernización del Estado, el cual debe percibirse
desde una perspectiva multidimensional. Reconociendo así los aspectos económicos
e institucionales que son comunes en los estudios sobre la reforma del
Estado, pero también cuestiones menos frecuentes, relacionadas con el bienestar
social que es capaz de producir el Estado, o con su posibilidad de resolver por
medios democráticos los conflictos distributivos que se presentan en sociedades
sometidas a cambios políticos y económicos rápidos e intensos.
Las fuentes de modernización del Estado son diversas y no necesariamente complementarias en las lógicas que impulsan. Unas reformas provienen del entorno de
las políticas económicas de inspiración minimalista; otras, de los procesos políticos
que forman la dinámica de la democratización y la pacificación. Todas confluyen en
una transformación de capacidades del Estado que muestra avances y estancamientos
en lo observado durante la última década.
No podemos perder de vista el actual desafío en este contexto. El anterior modelo
se basaba en un Estado centralizado y militarizado; el actual debe responder a un
Estado descentralizado y civil, en sus decisiones.
La dirección del cambio ha sido desde un Estado centrado en la represión, como
expresión distorsionada de la respuesta a las demandas sociales durante el período
autoritario, a un modelo basado en el mantenimiento del equilibrio fiscal y la promoción
de la empresa privada durante el período de la reforma. En ambos casos quedó en situación subordinada el desarrollo de los medios institucionales para la toma de decisiones con transparencia y responsabilidad, y el de los mecanismos administrativos para el desarrollo de actividades orientadas a la promoción de la participación ciudadana en la toma de decisiones.
La conducción política
La conducción política de la defensa constituye en su esencia la ejecución de la
facultad de gobierno que compete a la autoridad administrativa, en la consecución
de los asuntos públicos, aplicada al sector defensa y a la función respectiva. Es además,
el eje central de ordenación de las relaciones político-militares. La conducción
de la defensa tiene una naturaleza interméstica, ya que debe ejecutarse en los niveles
más altos de la política doméstica e internacional, y su sanción jurídica es el paso
final en su proceso de estructuración formal 1.
Los Ministerios de Defensa son las instituciones encargadas de la conducción
superior de la defensa y de ejecutar la política pública respectiva. Esto incluye, entre
otros asuntos, recomendar respecto de las diferentes modalidades del empleo de los
medios de defensa: disuasión, cooperación o uso coercitivo de la fuerza militar y los
procesos de transformación de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, las estructuras
actuales distan bastante de ser las más adecuadas para ello en la mayoría de los países.
Esas estructuras derivan de una sucesión de instrumentos jurídicos que recogieron
las tendencias de distintos momentos, y que se refieren a aspectos parciales
de ella.
La conducción política de la defensa, para lograr su cometido, requiere contar
en primer lugar con una posición de jerarquía real. En segundo lugar, con una capacidad
material y jurídica de decisión. Y en tercer lugar, con una estructura capaz de
soportar las responsabilidades del sector. En todos estos espacios las actuales estructuras
ministeriales muestran falencias significativas. Pese a lo mucho que se ha avanzado
en materia de modernización del Estado en los últimos años, dotando a las
estructuras ministeriales de las capacidades y procedimientos necesarios para dirigir,
ejecutar y asegurar el cumplimiento de las políticas públicas, en el ámbito de la
defensa esto no ha ocurrido. Si bien las fuerzas armadas han llevado a cabo procesos
de modernización en su gestión y en sus estructuras, este proceso no ha sido
llevado al nivel político. Más aun, la conducción política de la defensa no sólo refiere
a la gestión y a lo administrativo; debe constituirse también en un espacio que
articule orgánicamente las relaciones político-militares. Es, por lo tanto, evidente que
la orgánica actual debe ser transformada.
La toma de decisión
Es preciso distinguir la importancia de la formulación y ejecución de una decisión
en materia de política de defensa. Radica en que durante la etapa de ejecución se
debe dar un proceso de negociaciones burocráticas e individuales, donde los objetivos
formulados pueden ser alterados o no cumplidos en el momento de llevar a
cabo la decisión y, sobre todo, porque refleja el estado de las relaciones políticomilitares
de un país.
La adopción de cualquier decisión se inscribe en un marco decisorio que alimenta
y condiciona el proceso. Está compuesto por tres elementos: los estímulos y
condicionamientos externos y domésticos (naturaleza interméstica); el contexto
macro político interno que abarca tanto las características generales del sistema político
del país bajo estudio, como rasgos particulares de su política de defensa; y el
contexto micro político específico, que refiere a la decisión en particular. En este sentido,
es importante determinar el estado actual de los Ministerios de Defensa en el
proceso de toma de decisiones respecto de la política de la defensa. ¿Pertenecen a
la línea de mando? ¿O las decisiones son llevadas a cabo por las Fuerzas Armadas
directamente con el Presidente de la República?
La mayoría de los países muestra un alto nivel de centralización (dado por su
fuerte presidencialismo), aunque se aprecia una mayor tendencia a la descentralización,
manifestado en los últimos tiempos por el desarrollo y formulación de los
Libros Blancos de Defensa y en el desarrollo de normativas legales en algunos países,
como por ejemplo Chile, Perú y Ecuador, con el ánimo de dotar de una mejor
institucionalidad al Ministerio de Defensa para que las decisiones políticas tengan el
soporte técnico requerido.
Otro aspecto a considerar es la influencia del Congreso en la toma de decisiones,
dado que el legislativo puede modificar la voluntad inicial del Ejecutivo, o impedir
que la decisión finalmente adoptada responda a los lineamientos originalmente previstos
por este último. El principal rol del Congreso es el de influir en el proceso
decisorio de la política de defensa.
Dada la naturaleza "interméstica" de numerosas cuestiones, la ruptura o debilitamiento
de los consensos preexistentes, la multiplicación de las relaciones transnacionales
y la proliferación de los actores no gubernamentales, se ha ampliado el
número de actores que pueden tener espacio para legitimar la toma de decisiones.
Unos de los resultados de estos cambios es la mayor participación e influencia de
los partidos políticos, los sectores empresariales, los círculos académicos e intelectuales
y la opinión pública en general, los cuales a través, por ejemplo, de los espacios
abiertos por algunos países en la formulación de las políticas de defensa, han
tenido una mayor incidencia en la toma de decisiones.
La evolución a futuro
Si partimos del número actual de Ministerios de Defensa dirigidos por un liderazgo
civil, podríamos percibir un cambio substancial en la conducción política de
la defensa. Solamente cuatro ministros son militares en activo (México, Guatemala,
República Dominicana y Venezuela), y uno militar retirado (El Salvador). Pero si
pudiéramos hacer un análisis detenido de las estructuras institucionales que soportan
ese liderazgo, éste todavía tiene una alta injerencia militar. Ello es reflejo tanto
de falta de voluntad política por realizar cambios en el contexto mismo de la modernización
del Estado, como de la falta de funcionarios preparados o con el conocimiento
necesario para asumir las tareas propias de un ministerio que debe, además,
optimizar la relación con las fuerzas armadas. Esto se reflejó en la VII Conferencia de
Ministros de Defensa de las Américas, realizada en Octubre de 2006 en Nicaragua,
cuando en la Reunión Preparatoria, de los veinticinco Jefes de Delegación participantes,
diecinueve eran militares.
La cuestión de las capacidades del Estado ofrece entonces un horizonte analítico
para observar el efecto funcional del proceso de modernización, a partir del desarrollo
de sus potencialidades. La capacidad del Estado depende de la habilidad para
establecer y mantener funciones técnicas, administrativas, institucionales y políticas,
sobre todo en lo que a la defensa se refiere.
Debemos entender el avance de los Ministerios de Defensa en la región, en base
a esas cuatro cuestiones. Las funciones técnicas, las que deben estar asociadas a la
gestión económica y capacidad tecnocrática y operativa; las funciones administrativas, que se relacionan con la capacidad de administración y desempeño efectivo de las instancias de la defensa; las capacidades institucionales que aluden a la formación de parámetros normativos que regulen las interacciones políticas, técnicas y administrativas; y las capacidades políticas que pueden asociarse a lo que en otros contextos se denomina Buen Gobierno (si se toman por ejemplo parámetros del Banco Mundial), y que se relacionan con la disposición de condiciones para la toma de decisiones. Es decir, el ejercicio de la conducción de la defensa para fortalecer las relaciones político-militares en cada país.
Deben generarse programas de educación en defensa para permitir que los civiles
y militares insertos en la comunidad de defensa, puedan tener un buen manejo
de los problemas relativos a la implementación de las políticas de defensa, aún si la
responsabilidad de ellas yace todavía en las mismas fuerzas armadas. De la misma
manera, deben introducirse innovaciones importantes en la institucionalidad de la
defensa, que sean sustentables conforme la evolución del sector y que, en especial,
reflejen un conjunto de nuevas y buenas prácticas que se han desarrollado, que están
vigentes, y que han demostrado su eficiencia al interior del sector defensa en la
democracia. La gestión de la Defensa Nacional debe consolidarse como un área de
política de Estado, por encima de la lógica partidaria, y basada en un amplio consenso
nacional, espíritu que se debe respetar y consolidar con las iniciativas en cada
una de los países.