ECUADOR: TRANSFORMACIÓN DE LA DEFENSA Y REESTRUCTURACIÓN DE LAS FUERZAS ARMADAS
Pablo Celi*
Abril 2007
Ecuador tiene en la actualidad como prioridad nacional la reestructuración de su institucionalidad pública, incluido el desarrollo de controles democráticos sobre el sistema de seguridad y defensa del país, en un contexto de transición, del deterioro a la renovación de su sistema político.
En lo que se refiere a la defensa nacional, dos condiciones han gravitado sobre el sector en lo que se refiere a misiones, roles y funciones de las Fuerzas Armadas: de un lado, los acuerdos de paz con Perú 1, tras el último conflicto bélico, con los que concluyó un largo período de choques fronterizos que condicionó por más de medio siglo las prioridades de política exterior y defensa nacional y la estructura del sistema militar ecuatoriano. Y de otro lado, el surgimiento de tensiones en la frontera con Colombia, como resultado de la presión militar del conflicto interno colombiano y sus impactos transfronterizos.
En estas circunstancias, se tornó imperativa la armonización de los objetivos de seguridad y defensa con los lineamientos de la política exterior del país, y su inserción en un escenario subregional de cooperación multilateral, asumida desde los postulados de la seguridad multidimensional.
Las redefiniciones a ser implementadas en el sector de la defensa responden al objetivo de establecer un Sistema de Defensa Nacional estructurado bajo principios políticos, doctrinarios y normativos acordes al desarrollo nacional, en las nuevas condiciones mundiales y regionales.
El debate social e institucional iniciado a propósito de la primera edición del Libro Blanco, denominado Política de defensa nacional (2002), cobró forma, en el último período, en torno a su actualización, entre los años 2005 y 2006, y a las reformas legales incorporadas en la expedición parlamentaria de la Ley Orgánica de la Defensa Nacional y la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas, a inicios de 2007.
La actualización de la política de defensa, impulsada nuevamente desde el Ministerio de Defensa, plantea como la mayor de sus proyecciones, en el mediano plazo, la transformación del sector de la defensa y la reestructuración de las Fuerzas Armadas, definidos como " procesos permanentes e integrales de innovación
de pensamiento y acciones, dirigidos a desarrollar capacidades estratégicas conjuntas y coordinadas con otras instituciones del Estado, para enfrentar amenazas tradicionales y nuevas" 2, con reformas estructurales en el ámbito de la seguridad, que incluyen los sistemas judiciales, el sistema de inteligencia, administración y economía de la defensa.
En este contexto, la reestructuración se orienta a la profesionalización de la condición militar, mediante el desarrollo del marco legal para su conducción, misiones, roles y funciones. Ello a partir del redimensionamiento del sistema de defensa, con una readecuación de sus capacidades estratégicas, tecnológicas y operativas, que tiene como principales elementos: la revisión de su organización, estructura, control de operaciones y conducción estratégica, en pos de una racionalización integral del aparato militar.
El nuevo diseño de la estructura de las Fuerzas Armadas considera un proceso secuencial que incluye, según la publicación citada: la Política de Defensa Nacional actualizada, la reforma del Marco Legal, el Plan de Capacidades Estratégicas Conjuntas, el Plan de Fortalecimiento de Fuerzas Armadas, el Plan Estratégico Financiero de las Fuerzas Armadas, y, finalmente, una Ley Especial para la Reestructuración de las Fuerzas Armadas.
Entre las innovaciones organizativas y operacionales se plantean: el establecimiento de líneas de mando más simples y directas hacia los órganos operativos; la conformación de unidades orgánicamente completas, con capacidad y autonomía operativa y logística, y capacidad para despliegue rápido; la potenciación de la acción conjunta de las Fuerzas; la ubicación y conformación de unidades operativas mediante la contracción, concentración, eliminación, fusión, reubicación, integración funcional y desdoblamiento; y el desarrollo de capacidades para operaciones de paz y asistencia humanitaria.
En aspectos relacionados con la administración de la defensa se considera la implementación de un sistema de gestión integral; la racionalización de los procesos de personal, inteligencia, operaciones, logística; la optimización del uso de la infraestructura física y tecnológica; y la racionalización, sistematización y estandarización de los materiales de cada una de las Fuerzas, empleando la economía de escala en los ítems de uso común.
Este proceso de transformación de la defensa y reestructuración de Fuerzas Armadas se articula con la actualización del marco legal que rige al sector, que ha sido revisado y reformado parcialmente por el Congreso Nacional 3, mediante la expedición de dos leyes fundamentales: Ley Orgánica de la Defensa Nacional (quesustituye a la anterior Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas de 1990); y la Ley
Reformatoria de la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas, a fin de armonizarlas con las disposiciones de la Constitución Política de la República vigente 4.
El cuerpo jurídico contenido en la Ley Orgánica de la Defensa Nacional, establece un nuevo marco legal para la institución militar, relativo a la finalidad y misiones de las Fuerzas Armadas, que norma su funcionamiento, conducción y estructuración institucional y funcional, con sujeción a las regulaciones del sistema de defensa del país, a su estructura orgánica y a las atribuciones de los órganos de la defensa nacional que lo conforman, así como a la relación de mando y subordinación de sus componentes.
Se instituyen como órganos de la Defensa Nacional: el Consejo de Seguridad Nacional; el Ministerio de Defensa; el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas; las Fuerzas Terrestre, Naval y Aérea; los órganos reguladores de la situación miliar y profesional del personal de las Fuerzas Armadas; los órganos asesores y las entidades adscritas, dependientes y de apoyo.
Esta estructura de órganos de la defensa nacional, definida como sistema, integra a las Fuerzas Armadas bajo una jerarquía orgánica que modifica la anterior adscripción del Ministerio de Defensa como organismo de Fuerzas Armadas 5.
El Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) 6, es definido como el organismo superior responsable de la defensa nacional, el Ministerio de Defensa Nacional como el "órgano político, estratégico y administrativo de la defensa nacional"; mientras el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas es "el máximo órgano de
planificación, preparación y conducción estratégica de las operaciones militares y de asesoramiento sobre las políticas militares, de guerra y defensa nacional".
En lo que se refiere a la conducción de la defensa, la nueva normativa determina que el Presidente de la República es la máxima autoridad de las Fuerzas Armadas, al tiempo que establece que esta función constitucional la ejerce "en los aspectos político - administrativos" a través del Ministerio de Defensa Nacional, y "en los aspectos militar - estratégicos", con el Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas.
Un aspecto importante para la reforma de la legislación militar es el sometimiento de la justicia penal militar a la unidad jurisdiccional, en sujeción a la norma constitucional, y a las Leyes Orgánicas de la Función Judicial y del Ministerio Público.
De esta forma se trata de armonizar las normas del Código Penal Militar con el principio constitucional de unidad jurisdiccional, con lo cual, la administración de la justicia militar dejaría de ser independiente y autónoma, manteniendo, sin embargo, el fuero militar, en jueces y tribunales vinculados con la estructura general de la Función Judicial. Esta reforma exige la creación de tribunales y salas especializadas, los mismos que se establecerán por coordinación del Consejo Nacional de la Judicatura con el Ministerio de Defensa.
El nuevo ordenamiento conserva y amplía el mandato constitucional, incluyendo entre las misiones de Fuerzas Armadas la de "garantizar el ordenamiento jurídico y democrático del estado social de derecho" 7. La formulación de esta misión ha sido objeto de una fuerte polémica en torno al rol militar en las crisis institucionales presentes en el sistema político ecuatoriano.
En cuanto a las empresas militares, la nueva ley recoge en forma discreta, lo establecido en la versión actualizada de la política de defensa, en lo que se refiere a la reorganización de las empresas de Fuerzas Armadas, orientándolas al propósito de la defensa nacional, y restringiendo la atribución constitucional de
apoyo al desarrollo social y económico, al establecer que las Fuerzas Armadas" podrán participar en actividades económicas relacionadas exclusivamente con la defensa nacional" 8, y prohibir la utilización de personal y bienes a cargo de las Fuerzas Armadas para actividades privadas sean o no remuneradas.
Esta normativa supone un proceso de desinversión de capitales de las empresas militares que no están relacionadas con tareas de defensa, aunque no se ha establecido el tiempo para su conclusión ni los parámetros para determinar cuáles empresas están relacionadas con la seguridad y la defensa nacional.
En estado de emergencia nacional, para la defensa de la soberanía, seguridad nacional y defensa interna, la nueva ley considera a la Policía como fuerza auxiliar de las Fuerzas Armadas, subordinada en su planeamiento, organización, preparación y empleo para fines militares al Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas, al igual que los denominados órganos de apoyo a la defensa, que son aquellas instituciones que por su organización y preparación están en condiciones de apoyar operaciones militares: aviación civil, comisiones de tránsito, cuerpos de bomberos, marina mercante, compañías de seguridad privadas, policías
municipales y similares.
Entre las reformas relativas a la administración del sector destaca la creación del cargo de Subsecretario General de Defensa, que subrogará al Ministro de Defensa en ausencia o impedimento temporal, modificando la subrogación que anteriormente la ejercía el Jefe del Comando Conjunto.
En concordancia con la nueva ley orgánica se ha expedido también la Ley Reformatoria de la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas, que propende al establecimiento de un sistema de profesionalización y estabilidad de los miembros de la institución militar, orientado a su seguridad jurídica. Esta ley complementa el marco jurídico del sector, precisando los derechos del personal militar, sus categorías, grados, jerarquías, capacitación, promoción, ascensos, tiempos de servicio y estabilidad profesional en la carrera militar.
La normativa laboral de Fuerzas Armadas se complementa con el proceso de homologación salarial con la administración pública, que busca retribuir económicamente al personal militar bajo un sistema de unificación salarial similar al vigente para el conjunto de la administración del Estado.
En relación con la institucionalización del sector de la defensa y la profesionalización de sus miembros, destaca en la nueva normativa la prohibición expresa para los militares en servicio activo de desempeñar cargos o funciones públicas ajenas a su actividad profesional, que limita taxativamente la práctica gubernamental de requerir el concurso de elementos de Fuerzas Armadas en este tipo de actividades y funciones.
De igual forma, se prohíbe a los militares en servicio activo realizar proselitismo político, auspiciar o ser candidatos de elección popular, lo que reitera normas de exclusión contenidas en las leyes electorales ecuatorianas.
Bajo estas definiciones políticas y jurídicas se desenvuelve el actual proceso de reestructuración institucional que pretende perfeccionar la respuesta de Fuerzas Armadas al nuevo entorno de seguridad; crear y fortalecer las capacidades militares para el cumplimiento de las misiones y nuevas tareas de seguridad y optimizar el factor humano, los recursos administrativos, financieros y operacionales del sector de la defensa nacional.
* Universidad Central del Ecuador.
(1) Adoptados en 1998, tras la Guerra del Cenepa de 1995.
(2) MINISTERIO DE DEFENSA. Política de la Defensa Nacional del Ecuador. Edición actualizada. Quito, 2006.
(3) El Congreso Nacional expidió estas leyes en la conclusión de su período, entre diciembre de 2006 y enero de 2007, concluido el proceso electoral y a pocos días del cambio de gobierno.
(4) Aprobada por la Asamblea Constituyente en junio de 1998.
(5) Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, 28 de septiembre de 1990.
(6) El COSENA está integrado por el Presidente de la República, los Presidentes del Congreso y la Corte Suprema de Justicia, los Ministros de la Defensa, Gobierno y Policía, Relaciones Exteriores y Economía y Finanzas, el Jefe del Comando Conjunto y los Jefes de las tres Ramas de las Fuerzas Armadas.
(7) Ley Orgánica de la Defensa Nacional, 10 de enero de 2007, artículo 2.
(8) Ley Orgánica de la Defensa Nacional, 10 de enero de 2007, artículo 2.