LA REFORMA DE LA DEFENSA EN GUATEMALA
Iduvina Hernández*
Abril 2007
Con la suscripción de los acuerdos de paz entre el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) se estableció un conjunto de compromisos tendentes a reformar el sector seguridad en Guatemala. En particular, el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática (AFPC), que plantea una serie de cambios dirigidos a reformar el sector seguridad, y dentro de éste al sistema de defensa.
Este proceso tuvo como antecedentes la entrada en vigor de la propia constitución política en 1985, y los intentos institucionalistas conducidos por el propio Ministerio de la Defensa Nacional. A partir de 1996, cuando entraron en vigor los acuerdos de paz, se producen también distintos esfuerzos de diálogo civil-militar, tendentes a darle cuerpo y forma a las propuestas de cambio comprometidas en el AFPC (tales como el proyecto "Hacia una Política de Seguridad para la Democracia", POSEDE, y otros que fueron impulsados desde el propio Ministerio de la Defensa).
Esos esfuerzos, sin embargo, han encontrado un callejón aparentemente sin salida, cuando se ha tratado de producir cambios determinantes cuya normativa se encuentra atada al texto de la Constitución. Es decir, el conjunto de esfuerzos realizados por equiparar al Ministerio de Defensa en Guatemala con sus homólogos desde una perspectiva democrática, ha enfrentado una valla permanente: el mandato constitucional.
La Constitución Política, en el artículo 244, inicio del Capítulo V, Ejército, establece que "El Ejército de Guatemala, es una institución destinada a mantener la independencia, la soberanía y el honor de Guatemala, la integridad del territorio, la paz y la seguridad interior y exterior"1.Este enunciado en la carta magna ha servido de base, entre otros, para el decreto legislativo 40-2000, el cual autorizó los patrullajes conjuntos Ejército y Policía Nacional Civil -PNC-, proceso cuya evolución ha llevado a que las fuerzas armadas en Guatemala establezcan en sus planes de campaña el combate a la delincuencia y acciones de seguridad ciudadana propiamente dicha. Los Elementos Esenciales de Inteligencia para el año 2006, por ejemplo, incluían aspectos relativos a la seguridad ciudadana, a la investigación para el combate al crimen, funciones que legalmente
están también asignadas a la PNC y al Ministerio de Gobernación.
En otro orden, el texto constitucional, dentro del mismo capítulo V, en el artículo 246, Cargos y Atribuciones del Presidente en el Ejército, establece que el mandatario "impartirá sus órdenes por conducto del oficial general o coronel o su equivalente en la Marina de Guerra, que desempeñe el cargo de Ministro de la Defensa Nacional".
Al ser ésta la única alusión específica al perfil del Ministro de la Defensa Nacional, la posición ha de ser ocupada por un oficial del Ejército de Guatemala, que se encuentre en el rango de Coronel o General de Aviación o Infantería, o un Capitán de Navío, Vicealmirante o Almirante de Marina.
Esta situación se complica con la propia ley constitutiva del ejército, según la cual en ausencia temporal del Ministro de la Defensa, sus funciones son asumidas por el Jefe de Estado Mayor de la Defensa Nacional, es decir el líder técnico profesional del Ejército de Guatemala y no el viceministro del ramo, como sucede con el resto de carteras del gabinete de Gobierno.
Otro aspecto a considerar en los procesos de reforma está vinculado a la posibilidad del ejercicio de sufragio por parte de los ciudadanos integrantes de las fuerzas armadas. En el caso guatemalteco, en el artículo 248 de la Constitución Política, en lo relativo a las prohibiciones se plantea que: "Los integrantes del Ejército de Guatemala en servicio activo, no pueden ejercer el derecho de sufragio, ni el derecho de petición en materia política. Tampoco pueden ejercer el derecho de petición en forma colectiva".
Con este impedimento constitucional, las personas integrantes de las Fuerzas Armadas están imposibilitadas de participar como votantes en los procesos electorales, situación que en otros países ha sido superada totalmente en el marco de los procesos de reforma.
En otro nivel, aquellos aspectos de legislación y normativa regular que afectan el proceso de reforma en materia de defensa, pueden ser resueltos por la vía de la discusión y negociación política, en el marco de un esfuerzo integral y un planteamiento programático que involucre a los distintos actores responsables de la conducción política y técnica de las fuerzas armadas. Esto es lo contenido en la Ley Constitutiva del Ejército, así como en el Código Militar y las leyes y normas inherentes al funcionamiento de las Fuerzas Armadas.
Sin embargo, en lo que respecta al ordenamiento constitucional, la situación es más complicada. Modificar el perfil profesional del Ministro de la Defensa, los fines del Ejército y la posibilidad del ejercicio del sufragio, requiere de una reforma constitucional a por lo menos tres artículos de la Carta Magna. Escollo que en las actuales circunstancias jurídicas y políticas no es fácil de superar. En lo tocante al aspecto jurídico, la reforma constitucional (una vez acordada políticamente), requiere de la votación calificada de dos tercios del Congreso de la República (ahora integrado por 154 legisladores). Una vez aprobada dicha reforma, esta debe ser sometida a ratificación mediante un proceso de consulta popular, según lo establece la Constitución en su artículo 171.
Este cambio fue intentado en 1997, cuando se impulsaron las reformas constitucionales comprometidas en los acuerdos de paz suscritos entre el gobierno de Guatemala y la URNG, en 1996. Un proceso de reforma legal realizado de manera confusa, la inclusión por parte de los legisladores, de reformas constitucionales más allá de lo pactado y una beligerante campaña en contra del cambio legal, condujo a que la negativa a la modificación de la Carta Magna fuese la opción ganadora.
Este resultado, y un ambiente político totalmente desfavorable a los cambios requeridos para dar vigor a lo pactado en los acuerdos de paz, significó en la práctica la acumulación de dificultades políticas para intentar un nuevo cambio constitucional que modifique lo relativo al funcionamiento de la defensa en Guatemala, y que contribuya al proceso de reforma que requiere la institucionalidad democrática.
En ese sentido, los cambios producidos en distintos ámbitos y aspectos de la defensa en Guatemala no han significado un proceso en profundidad que contribuya a la separación de las funciones políticas y técnicas de la conducción. Ministerio de Defensa y Ejército continúan siendo una única estructura, lineal, con jerarquía establecida desde el Presidente en su calidad de Comandante General del Ejército, quien conduce al Ejército por conducto del Ministro de la Defensa, quien debe a su vez ser un oficial militar.
De esa cuenta, en la medida que se produzcan modificaciones en la normativa regular y en la estructura y funcionamiento de las fuerzas armadas, es posible avanzar positivamente hacia la reforma del sector. Sin embargo, estos esfuerzos pueden verse frustrados en tanto no se lleve a cabo la reforma legal de fondo que facilite la institucionalidad de los cambios, y supere las vallas legales que actualmente enfrenta.
Aunque no resuelve la limitante legal descrita, una ley que da vida al Sistema Nacional de Seguridad se debatirá en el Congreso de la República durante la primavera 2007. La misma es resultado de una propuesta de "Visión de País", un proyecto que surge de la iniciativa del ámbito empresarial que reunió a representantes de distintos sectores nacionales, y de la acción del Foro de Partidos Políticos, que trabajó y suscribió el compromiso a fin brindar las herramientas legales para la reforma de seguridad. El análisis del futuro deberá seguir las alternativas del debate sobre este proyecto, y los consensos que en Guatemala se van logrando para generar un marco legal distinto al sector.
* Directora Ejecutiva, Seguridad en Democracia. (SEDEM).