LAS FUERZAS ARMADAS MEXICANAS: DESAFÍOS Y ESTRUCTURAS FRENTE A LA DEMOCRACIA
Raul Benítez Manaut*
Abril 2007
A diferencia del resto de las estructuras militares de América Latina, en México existe una peculiar organización militar que es una herencia de la revolución mexicana (1910-1920), y de la forma como se dirimieron los conflictos entre las elites triunfantes de dicha revolución.En casi todos los países del hemisferio, las fuerzas armadas son una herencia directa del pensamiento liberal o conservador del siglo XIX, que construyeron regímenes oligárquicos donde uno de los principales componentes de las elites fueron
los militares. En México, en el siglo XIX, las fuerzas armadas se profesionalizaron a la sombra del dictador Porfirio Díaz, pero en la segunda década del siglo XX esta dictadura fue desmantelada por el movimiento revolucionario. México a su vez, hasta el año de 1946, (cuando un civil llega a la Presidencia de la República), fue uno de los países mas militarizados del mundo. Desde la independencia, sólo en muy breves periodos el país había sido gobernado por civiles.
Las relaciones cívico-militares se establecen en México bajo el contexto de un régimen autoritario. Se desprenden del resultado de la Revolución, donde los grupos armados del norte del país ganan la contienda y son ellos los que controlan el aparato del Estado. Al terminar los principales hechos de armas en 1917, los
grupos triunfantes se repartieron el Estado y el ejército revolucionario era la única institución en pie.
El régimen revolucionario tuvo características de excepcionalidad. Se construyó un sólido régimen autoritario, pero desde sus entrañas se fue reduciendo el poder casi absoluto de las fuerzas armadas, para cederlo a una elite nueva, compuesta por líderes sindicales, campesinos, una nueva clase media que poco a
poco fue controlando el aparato administrativo del Estado. Los militares quedaron como un componente del Estado y del sistema político, no como en el pasado, que habían sido el eje articulador del mismo.
Durante la década de los años 20, entre el 40 y el 60 por ciento del presupuesto nacional se dedicaba al mantenimiento de los ejércitos revolucionarios. Para superar el caudillismo, en 1929 los líderes del norte diseñaron la obra maestra de la revolución: el Partido Nacional Revolucionario, que se convertiría en Partido
Revolucionario Institucional (PRI) en 1946. Los generales de la revolución gobernaron hasta 1946. En ese año, en parte por efecto del fin de la Segunda Guerra, pero principalmente por considerar al país consolidado institucionalmente, se transfiere el poder a un civil, y se inicia una era de relaciones civiles-militares nueva. El
país fue gobernado por el PRI durante setenta y un años (hasta el 2000), de los cuales estuvieron en el poder, de forma directa, cuatro militares, y 11 civiles.
La estructura militar se configuró de forma sui generis. Como un ejército que nace de una revolución, y en el contexto de un país agrario, su doctrina se basa en el control del orden interno. Evitar las rebeliones fue el rol clave del Ejército. Rebeliones que van desde las que se consideran contrarrevolucionarias (como las
guerrillas "cristeras" de fines de los años veinte), hasta las guerrillas clásicas rurales inspiradas en el pensamiento de Ernesto Guevara en los '60 y '70. De igual manera, desde el siglo XIX el Ejército adquiere experiencia en el control de movimientos populares rurales de todo tipo, por ejemplo, el de origen separatista (en Yucatán en 1840 y 1846), campesinos descontentos con las políticas de reparto de tierras, y para respaldar a las fuerzas del orden público cuando éstas son superadas por las protestas. Esto sucede tanto para acallar protestas urbanas como rurales. De igual manera, en el reparto de tareas entre los cuerpos de seguridad del
Estado, los militares tienen un rol privilegiado en el campo. Aún hoy en día son la fuerza principal de disuasión y control de la seguridad pública en zonas rurales, y son las responsables de controlar algunas de las amenazas más importantes a la seguridad nacional de México, como el narcotráfico y el tráfico de armas.
En términos del posicionamiento de las fuerzas armadas en el aparato del Estado mexicano, no existe un ministerio de la Defensa como se define en un sistema democrático de gobierno. El Secretario de Defensa Nacional, general de 4 estrellas en activo, es a su vez el Comandante en Jefe del Ejército y Fuerza Aérea.
En otras palabras, es Ministro de Estado y a la vez el comandante militar más importante del país. La Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos establece que el Secretario de Defensa debe ser un general de división en actividad. Así, la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA) es la secretaría de Estado más
importante en términos militares. Por ello, no es posible nombrar un civil como Secretario de Defensa sin antes transformar la ley. En el caso de la Armada, la Secretaría de Marina (SEMAR) es a su vez una Secretaría de Estado y la Comandancia General de la Armada de México. Por ello, oficialmente se denomina
Secretaría de Marina-Armada de México. El Secretario de Marina es a la vez el comandante de máxima jerarquía, de cuatro estrellas, en la Armada. A diferencia de la SEDENA, ser almirante en activo, sin embargo, la tradición político-militar lleva a que lo sea. En otras palabras, el Presidente podría nombrar un Secretario de Marina sin cambiar la Ley Orgánica de la Armada.
Al haber dos Secretarías de Estado militares, y a su vez, dos comandancias militares, en la práctica hay dos fuerzas armadas con autonomía casi total entre ambas. Ella se refuerza con el hecho de que en el país no existe un Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. O sea, lo importante de la estructura militar
mexicana es lo que no existe: un ministerio civil de las fuerzas armadas, y un Estado Mayor Conjunto.
El caso de la Fuerza Aérea es un paradigma. Es la rama más reciente y se encuentra bajo el paraguas de la SEDENA. Sin embargo, hay un Comandante de la Fuerza Aérea mexicana y tiene su propio Estado Mayor (el Estado Mayor de la Fuerza Aérea). Sin embargo, el Comandante y el Estado Mayor están subordinados
al Secretario de Defensa, y dependen de él. Por ello, la Fuerza Aérea no tiene independencia, y su doctrina de guerra se subordina a la del Ejército de Tierra, en armonía con la doctrina de defensa, que señala que México no tiene enemigos externos militares, por lo que no se necesitaría una fuerza aérea autónomadisuasiva.
Así, la Fuerza Aérea es de apoyo a las misiones del Ejército de Tierra.
Existe una tercera fuerza armada, que depende totalmente del Presidente. Es el Estado Mayor Presidencial (EMP). Su jefe es nombrado directamente por el Presidente, y tradicionalmente ostenta el grado de general de dos estrellas. Después del Secretario de Defensa y de Marina, es el tercero en importancia en el seno de las Fuerzas Armadas mexicanas. El EMP tiene como misión fundamental velar por la seguridad del Presidente.
Las Fuerzas Armadas tienen en el Ejército su epicentro. La naval y aérea tienen orígenes diferentes, pero su configuración en igualdad de circunstancias frente al Ejército de tierra es uno de los problemas pendientes de modernización. Sin embargo, difícilmente se dé una reforma integral de las Fuerzas Armadas, debido
a que el tema militar no es una prioridad en la agenda política de México. El bajo peso específico de los militares en el aparato político, a pesar de que realizan importantes misiones en apoyo de gran cantidad de secretarias de Estado, es razón de ello. En este sentido, las Fuerzas Armadas mexicanas comparadas con el
resto de las latinoamericanas, se consideran un paradigma singular, pues no obstante mantener una estructura diseñada desde la posición de una revolución popular triunfante hace casi cien años, y reorganizadas bajo un sistema autoritario, se consideran despolitizadas y profesionales. Por ello, desde los años de la Revolución, ningún intento de asonada militar en México ha tenido éxito, y no hay ninguna fuerza política o social que cuestione la doctrina, estructura y modus operandi de las fuerzas armadas.
El Ejército mexicano es sin duda el que más efectivos posee entre la estructura de las Fuerzas. Sus misiones principales son (además de la principal misión constitucional de defender al país ante un agresor extranjero): respaldar a los cuerpos de seguridad pública del país (principalmente a la Secretaría de Seguridad Pública, al destinar actualmente casi 14,000 efectivos de las Fuerzas Federales de Apoyo a la Policía Federal Preventiva); colaborar con la Procuraduría General de la República en el combate al narcotráfico (principalmente con erradicación de cultivos de psicotrópicos e intercepción de tráfico de cocaína y otras drogas); misiones de protección de la población civil ante desastres naturales (principalmente inundaciones y huracanes en las zonas costeras, pero asimismo ante sismos); protección del medio ambiente (por ejemplo, campañas de reforestación); colaborar con la Secretaría de Salud en la vacunación preventiva en regiones marginadas y de alta pobreza; enfrentar movimientos políticos de protesta cuando éstos rebasan a los cuerpos de seguridad pública (a petición del Presidente); y otras más. En lo internacional, las actividades del Ejército y la Fuerza Aérea son muy modestas. Principalmente se ofrece cooperación binacional -no en el marco de los organismos internacionales- cuando desastres naturales asolan a otros países, principalmente en la Cuenca del Caribe y Centroamérica. Fue notable, por su simbolismo, la presencia de tropas mexicanas en Estados Unidos ante la destrucción de la ciudad de Nueva Orleáns tras el paso del huracán Katrina, en septiembre de 2005.
En el caso de la Armada, ésta nace tras la independencia, y se configura en sus inicios con una fragata y diez bergantines, con el propósito de evitar que España intentara recuperar la colonia. Por ello, el fin de la Armada fue tratar de aislar al fuerte de San Juan de Ulúa en Veracruz de La Habana. Posteriormente, ante la guerra con Estados Unidos en 1847-1848, quedaron casi destruidos todos los medios de guerra, incluidos los navales. Durante todo el siglo XIX, la Armada estuvo integrada al Ejército en el Ministerio de Guerra y Marina. Durante la Revolución mexicana, la Armada fue nuevamente casi desmantelada e inhabilitada, y comienza su reestructuración en el período posrevolucionario, hasta que en 1940 se considera que tiene capacidad para tener estructuras independientes del Ejército. Esto se realizó en la coyuntura de la Segunda Guerra.
A diferencia del Ejército, la Armada tiene una proyección mayor hacia el exterior y participa marginalmente en misiones de seguridad interna. Sin embargo, también responde a un amplio rango de misiones de apoyo a otras Secretarías de Estado. Por ejemplo (debido a la ausencia de estructuras policíacas costeras por
parte de la Procuraduría General de la República), la Armada realiza la labor de vigilancia costera. Igualmente participa en la guerra contra el narcotráfico en las costas, y cumple con muchas misiones de protección ambiental en ellas, también debido a que la Secretaría de Medio Ambiente no cuenta con recursos para ello. En lo internacional, la Armada ha expresado en años recientes que podría participar en operaciones de paz, dependiendo de que el Presidente lo considerara positivo. Igualmente, ha participado en misiones de rescate de población ante desastres, por ejemplo, ante el Tsunami en Indonesia, en diciembre de 2004. Es frecuente la colaboración naval con Guatemala, Belice y Estados Unidos en términos de vigilancia costera, y se ha mostrado también más dispuesta a colaborar con el Comando Norte de Estados Unidos.
Otro de los componentes de las fuerzas armadas mexicanas es su relación con el resto de las estructuras del Estado (Poder Judicial, Legislativo, gobiernos estatales y municipales), y con estructuras autónomas del Estado, como el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y el Instituto Federal Electoral (IFE). De
igual forma, la relación con sectores civiles no estatales es de reciente data, y se debe tener presente la gradual apertura hacía la sociedad civil.
En relación con el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas tienen sus propios tribunales y los jueces son nombrados por el Secretario de Defensa Nacional. Esto es muy criticado por numerosos juristas y organismos no gubernamentales como muestra de autonomía e incluso impunidad, por impedirse el acceso a la justicia
cuando hay militares involucrados. Igualmente, hacia los mismos militares, las injusticias en su seno se desprenden de las grandes diferencias que existen entre la legislación civil y la militar, y de las dificultades para aplicar, por ejemplo, el juicio de amparo o garantizar una defensa para tener un debido proceso.
En relación con el Poder Legislativo, sólo hasta el anterior período de gobierno del Presidente Vicente Fox los secretarios de Estado militares acudieron a las Cámaras de Diputados y Senadores a tener audiencias con los legisladores. En el pasado era inexistente la comunicación. Hay comisiones de defensa y marina, cuyos miembros respondieron sin cuestionamientos a los jefes de las comisiones durante el periodo de gobierno del PRI; sus presidentes o secretarios han sido militares retirados o comisionados. Por ello, las leyes militares nunca fueron cuestionadas. En la actualidad hay un progreso lento en la sensibilización mutua de la
necesidad de tener mejores y más frecuentes vínculos entre las Fuerzas Armadas y el Legislativo. En los legisladores y en los partidos políticos, poco a poco, se observa el interés en los temas militares. En las Fuerzas Armadas, por su parte, se comienza a tener en cuenta que el Legislativo también es un interlocutor político, debido a la reciente aparición de la democracia en el país.
En lo que se refiere a gobiernos estatales y municipales, se tiene relación de respeto entre autoridades y fuerzas armadas. Sin embargo, en estados y municipios con guarniciones militares o con alta presencia militar (por ejemplo, en retenes en las autopistas para implementar la Ley de Armas de Fuego y Explosivos, o en colaboración para la guerra al narcotráfico), los militares gozan de facto de autonomía y difícilmente podrían ser juzgados en tribunales civiles si llegaran a tener algún incidente. En otras palabras, gozan de recursos materiales y humanos muy superiores, muchas veces, a los de las autoridades locales.
Con la sociedad civil y las nuevas estructuras del Estado mexicano (como el IFAI), los militares han sido receptivos a las demandas de acceso a la información, pero al mismo tiempo la gran mayoría de la información la consideran reservada, de seguridad nacional. Las dos secretarias de Estado militares fueron las últimas en abrir al público sus páginas web, después de que el resto del aparato del gobierno federal mexicano lo tuviera, y mucho después que muchos ministerios de defensa de Europa, América Latina, Estados Unidos o Canadá. Se han negado, los militares mexicanos, a redactar un libro blanco de la defensa, o dos libros sectoriales, y los foros de discusión con sectores civiles sobre las políticas de defensa no existen, a diferencia de lo observado en casi todos los países latinoamericanos. Hasta hace dos o tres años, los informes que rinden los secretarios de Estado al presidente y al Congreso, que por naturaleza deben ser documentos públicos, se consideraban secreto de Estado. Por ejemplo, no es posible encontrar en ningún sitio web los informes anuales de la SEDENA. Los informes de la Secretaria de Marina sí están disponibles en la página web de la misma. Si se pretende buscar los informes de ambas secretarías de Estado con anterioridad al año 2000, no se encuentran en ninguna biblioteca pública de México. De igual manera este secretismo es mucho más pronunciado cuando se pretende conocer el sistema de armamento del país, o los detalles del uso del presupuesto.
En relación con el vínculo militares-IFE, hasta hoy en día, el IFE consigna a las Fuerzas Armadas la protección de la paquetería electoral para ser trasladada a los sitios de votación de todo el país cuando se realizan elecciones federales. De igual manera realizan la vigilancia de los centros de votación y las instalaciones de resguardo de votos. Este hecho es un síntoma de confianza hacia la institución militar,
principalmente por parte de los partidos políticos.
Finalmente, las Fuerzas Armadas mexicanas, consideradas en comparación con otras similares en América Latina u otras regiones del mundo, siguen sosteniendo un elevado nacionalismo en su doctrina y en su actuar. Esto es un impedimento para tener una presencia más activa en el sistema de seguridad internacional. En
el período de gobierno del Presidente Fox (2000-2006), fue clara la oposición de la SEDENA a participar en acciones militares internacionales, mientras que en la SEMAR se omitieron opiniones favorables al respecto. Igualmente, la confrontación de posiciones con el resto del aparato gubernamental federal fue notable en
este respecto. Los dos Secretarios de Relaciones Exteriores del Presidente Fox, emitieron opiniones favorables a la salida de tropas al extranjero, igualmente grupos importantes de diputados y senadores, así como sectores de la opinión pública nacional. Sin embargo, prevaleció la opinión de la SEDENA, respaldada en un sector nacionalista de la elite política mexicana. En este sentido la opinión política y pública en México está dividida. Esta misma opinión está igualmente dividida en cuanto a la colaboración militar con Estados Unidos, con otros países de América Latina, o ante organismos internacionales. Hay sectores a favor y en contra, por lo que prevalece el modus operandi y las doctrinas del pasado.
* Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la UNAM.