NICARAGUA: REFORMA Y RETOS DEL SECTOR DEFENSA
Roberto J. Cajina*
Abril 2007
Durante los cinco años de gobierno del presidente Enrique Bolaños (2002- 2006), el desenvolvimiento de los dos componentes básicos del Sector Defensa transcurrió con relativa normalidad. Pasando por sobre algunos desajustes que alteraron temporalmente las relaciones entre ambos, Ministerio y Ejército aunaron esfuerzos y compartieron responsabilidades para alcanzar los dos logros más relevantes en ese período: la elaboración del Libro de la Defensa Nacional que culminó en junio de 2005, y la exitosa celebración en Managua de la VII
Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (1-5 de octubre de 2006).
No obstante, en las primeras tres semanas de enero de 2007 se sucedieron importantes e inesperadas transformaciones en la organización, procedimiento y competencias del Poder Ejecutivo, algunas de las cuales atañen directamente a los dos componentes básicos del Sector Defensa. Las mismas se suceden en el nuevo escenario político marcado por el triunfo del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) en las elecciones del 5 de noviembre de 2006.
El regreso del FSLN al poder luego de haberlo perdido, también en las urnas diecisiete años atrás, despertó reacciones encontradas, desde la euforia de sus simpatizantes, hasta la incertidumbre y temores de sus adversarios, pasando por el pragmatismo y moderado optimismo de quienes consideraban que en este segundo mandato Ortega tendría la oportunidad de mostrar si había cambiado o no. Y que si a diferencia de la década de los 80 (cuando gobernó en medio de una cruenta guerra civil y una caótica situación económica), sería capaz de llevar adelante un buen gobierno con un país en paz, una economía relativamente saneada al menos en el plano macroeconómico, pero con un cúmulo de demandas sociales insatisfechas y postergadas por las tres administraciones anteriores.
Complementariamente, es preciso señalar que históricamente ha existido una notoria y aparentemente insalvable asimetría entre los dos componentes básicos del Sector, particularmente en lo que se refiere a su origen, antecedentes históricos y referentes institucionales, coherencia entre funciones asignadas y capacidad de ejercerlas, presupuesto y expertise profesional, estrategia de desarrollo institucional, presencia nacional, institucionalidad en términos de estabilidad de liderazgo y conducción, e importancia estratégica interna y externa, entre los aspectos más relevantes que, al ser contrastados, evidencian nítidamente las flaquezas del Ministerio de Defensa (MINDEF) y la robustez del Ejército.
Relaciones Ministerio de Defensa-Ejército de Nicaragua
Para comprender esas asimetrías y la naturaleza de las relaciones entre el MINDEF y el Ejército de Nicaragua, es necesario partir de una consideración fundamental: ni la Constitución Política de la República ni ninguna ley ordinaria establecen de forma expresa una relación de subordinación directa del Ejército al MINDEF. La Norma Suprema, en la que se prescribe que "El Poder Ejecutivo lo ejerce el Presidente de la República, quien es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua", establece que el Ejército "Estará sometido a la autoridad civil que será ejercida directamente por el Presidente de la República, en su carácter de Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua, o a través del ministerio correspondiente".1
En tal sentido, a lo largo de las tres administraciones que se han sucedido de 1990 a 2006, la autoridad civil siempre ha sido "ejercida directamente por el Presidente de la República" y nunca "a través del ministerio correspondiente". Esto, pues, no ha sido ni es novedad ni ha generado polémica alguna ni demandas ciudadanas para cambiar dicha práctica. En consecuencia, la Cadena de Mando no tiene intermediación alguna entre el Jefe Supremo del Ejército y el Comandante en Jefe del Ejército.
No obstante, entre finales de la administración Alemán (1997-2002) y los dos primeros tercios de la administración Bolaños (2002-2007), unas veces con cierta sutileza y otras de forma abierta, autoridades y funcionarios del Ministro de Defensa demandaban incluir al MINDEF en la Cadena de Mando. Es decir, que se le otorgara la facultad de intermediación entre el Jefe Supremo y el Comandante en Jefe.
Reforma a la Ley 290, de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo
Hasta antes de la presentación de la propuesta de reforma a la Ley 290, dos parecían ser las opciones que tenía el nuevo gobierno con relación al Sector Defensa. Una, tratar al MINDEF con la misma indolencia con que lo habían hecho las dos administraciones anteriores (Alemán y Bolaños) y dejarlo en su enraizado limbo institucional como un simple "adorno democrático". La otra era reconocer que los errores de sus antecesores frenaban y distorsionaban el proceso de transición política y construcción democrática. Y que, en consecuencia, era necesario corregirlos brindando a la cartera de Defensa el apoyo necesario para que pasara de ser un ministerio “de papel”, con funciones pero sin recursos presupuestarios adecuados ni personal calificado, a una institución con presupuesto apropiado, un cuerpo consistente de civiles expertos en defensa y seguridad y, por tanto, con capacidad real para ejercer las funciones propias de su competencia institucional y profesional.
Antes de cumplir una semana en su cargo, sorpresivamente el Presidente Daniel Ortega introduce con carácter de urgencia ante la Asamblea Nacional un paquete de reformas a la Ley 290, entre las que sobresalen las correspondientes al artículo 20 de la misma, que corresponden y afectan (aunque de forma asimétrica), tanto al Ministerio de Defensa como al Ejército de Nicaragua.
De las once funciones que la Ley 290, aprobada en 1998, le precisaba al MINDEF, cinco son eliminadas de forma total -como las referidas a Inteligencia y Defensa Civil- o modificado de su contenido y alcances -Presupuesto de Defensa-, entre las sustantivas. Las seis restantes se conservaron aunque con distinta redacción, pero con evidente racionalización de las competencias ministeriales, como en el caso de lo correspondiente a Políticas y Planes de la Defensa, es decir, que no sólo se reformó la letra y sino que también el espíritu de la ley. Además, se añadieron siete nuevas funciones, de las cuales sólo tres -Desminado Humanitario, Relaciones Civiles-Militares y Limitación y Control de Armas-, podrían ser consideradas relativamente sustantivas.
En términos de resultado neto, la reforma al artículo 20 de la Ley 290 redefine y precisa los ámbitos de competencia y acción del MINDEF, sin que éste pierda la rectoría que teóricamente ejerce sobre el Sector. Con relación a sus atribuciones en materia de Política de Defensa, la propuesta original de reforma quitaba al MINDEF la facultad de dirigir la formulación de la misma. Finalmente le fue restituida con una redacción más frugal en la que sí se eliminó la potestad ministerial de "participar, coordinar y aprobar los planes y acciones del Ejército de Nicaragua", en el entendido de que esto corresponde al ámbito de competencia puramente militar.
En lo concerniente a la facultad de "coordinar y dirigir la formulación del presupuesto del Ejército de Nicaragua", que había sido eliminada completamente en la propuesta de reforma del Ejecutivo y reducía la capacidad del MINDEF a solamente "gestionar su aprobación", fue reconsiderada por los parlamentarios estableciéndose la facultad del Ministerio de participar en la elaboración del presupuesto del Sector Defensa, y de gestionar ante el Ejecutivo su aprobación para luego ser incluido en el proyecto de Presupuesto General de la República que el Parlamento conoce, discute y aprueba. No obstante, hay que señalar que el MINDEF perdió la atribución de supervisar la ejecución del presupuesto del Ejército.
Distinto fue el caso de la facultad de "dirigir y coordinar las actividades necesarias para obtener información relativa a la defensa nacional, analizarla y evaluarla", ya que la reforma trasladó legalmente la Dirección de Información para la Defensa (DID) al Ejército. Sin embargo, de conformidad con los artículos 22 y 26 de la Ley 181 (Ley de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar, de 1994), la DID siempre estuvo adscrita al Ejército de Nicaragua como "órgano común a todas las fuerzas", subordinada al Presidente de la República. Por un artificio jurídico poco claro, en 1998 pasó a ser un "órgano desconcentrado" subordinado al MINDEF, aunque de manera formal y no en los hechos. Un elemento que debe destacarse de la reforma es el hecho que por primera vez desde 1990 los parlamentarios se deciden a intervenir, aunque de
forma limitada, en la esfera de la Inteligencia al atribuirse la facultad de solicitar "informes al Ministro de Defensa o en su defecto al Comandante en Jefe del Ejército, en caso de quejas o denuncias de los ciudadanos, a fin de asegurar el apego a la Constitución Política y leyes de la materia".
Si bien el MINDEF no contaba con la capacidad institucional para ejercer la rectoría del Sector ni para desempeñar esas funciones sustantivas, ello no significa que desde los fundamentos de todo régimen democrático no correspondan a su ámbito de competencia. Pero al mismo tiempo es preciso reconocer que la reforma en sí misma no resuelve los problemas fundamentales de dicha cartera, ya que a pesar de los cambios realizados aún persisten las carencias más importantes para su existencia y funcionamiento: ausencia de un Plan Estratégico de Desarrollo Institucional y de personal suficiente con la expertise necesaria; inexistencia de un Programa de Formación y Capacitación de Civiles en Defensa y Seguridad, y finalmente, pero no menos importante, la falta de recursos presupuestarios apropiados. De no resolverse adecuadamente estos requerimientos, el MINDEF continuará siendo un "adorno democrático", cumpliendo funciones burocráticas marginales y, obviamente, muy lejos de lo que la transición política y la construcción democrática nicaragüense demandan.
Efectos de la reforma de la Ley 290
Las reformas al artículo 20 de la Ley 290 (que es parte de una reforma más amplia y profunda a la organización, competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo), no son cosméticas ni de corta duración, sino de un claro contenido político que apunta a una racionalización de la administración pública en el Sector Defensa. Son de efecto inmediato, pues su vigencia se prolongará al menos por los próximos cinco años, hasta inicios de 2012, y tienen una doble connotación.
En el plano institucional debe señalarse que la eliminación de funciones sustantivas, aunque teóricas, de alguna manera reducen la estatura institucional del MINDEF y su ámbito de acción funcional. Esto, sin lugar a dudas, deberá verse reflejado en la concomitante reforma al Reglamento de la Ley 290 (Decreto 71-98) en el que habrá de precisarse la nueva estructura orgánico-funcional del Ministerio. Desde la perspectiva política, el recorte de competencias sustantivas del Ministerio (independientemente si formales o no, o de si éste tenía capacidad de ejercerlas), tiende a vulnerar el principio y ejercicio del control civil, de la supremacía civil sobre el establecimiento militar y de la subordinación de los militares al poder político, en tanto éstos trascienden los límites de la simple retórica constitucional y jurídica. Así, como consecuencia de la
reforma es evidente que la autoridad civil ejercida por el Presidente de la República está propiciando inevitablemente la ampliación de los espacios de autonomía funcional del cuerpo castrense, aunque sin que esto llegue a alcanzar niveles de autonomía institucional.
Objetivamente, las reformas al artículo 20 de la Ley 290, tienen sentido en la medida que esta cartera no estaba en capacidad de ejercer las funciones sustantivas que le fueron sustraídas o reformuladas, pero fue justamente la misma autoridad civil la que nunca le dotó de los adecuados recursos presupuestarios que le permitieran fortalecerse institucionalmente.
Conclusión
Si bien la reforma -que no logró concitar reacciones informadas y consistentes en términos conceptuales y políticos que dieran cuerpo y estimularan un debate constructivo y fructífero-, no alteró dramáticamente el tejido orgánico del Sector Defensa, queda ahora por ver si existe voluntad política para remediar la fragilidad estructural del Ministerio así como para superar sus propias limitaciones institucionales.
En tal sentido, un primer paso necesario para tratar de compensar los efectos de la reforma y darle a ésta continuidad política, funcional y operativa, sería tomar la decisión de asegurarle al MINDEF los recursos presupuestarios nece- sarios, de tal forma que se pueda diseñar y ejecutar un Plan Estratégico de Desarrollo Institucional. Para así, convertirse en una institución sólida y profesional capaz de cumplir las funciones que le corresponden, y que desde los campos de su competencia sea factor que contribuya a rectificar y enrumbar por el sendero correcto el accidentado e inconcluso proceso de transición política y de construcción democrática nicaragüense. Éste es el reto clave del Ejecutivo mismo y de las nuevas autoridades civiles que nombre el presidente Ortega. De ello dependen los futuros del MINDEF como institución rectora del Sector, del ejercicio real del control político, de la supremacía del poder civil y de la subordinación del cuerpo castrense a las autoridades civiles legítimamente constituidas y, en consecuencia, de la democracia misma.
* Consultor civil en seguridad y defensa Universidad Americana. Miembro de la Junta Directiva de RESDAL.
(1) 1 No se hace mención específica al Ministerio de Defensa porque para 1995, año en que se reforma la Constitución, esta cartera existía jurídicamente, pero no funcionaba como tal pues no contaba con presupuesto, personal ni instalaciones.