EL DEBATE NACIONAL SOBRE DEFENSA
Félix Besio*
Abril 2007
En el Uruguay la conducción política de la defensa nacional tradicionalmente ha sido materia de "ninguneo", tanto por parte de la sociedad, como - y consecuentemente - por parte de las elites políticas. Al regreso a la democracia, y una vez erradicada la doctrina de seguridad nacional de los marcos legales, desde las instituciones políticas no se hicieron aquellas definiciones estructurales básicas para armar con claridad la institucionalidad de la defensa y/o de las fuerzas armadas. Entonces, por acción en algunos pocos casos, pero especialmente por omisión, la defensa nacional no ha constituido un escenario de desarrollo efectivo de políticas.
Obviamente, los espacios políticos siempre se ocupan y, a falta de conducciónpolítica de la defensa nacional, las burocracias militares paulatinamente ocuparon los vacíos dejados.
El 1 de marzo de 2005 encuentra al país con un cambio de gobierno. Este es asumido por un partido político que nunca había antes llegado al poder. La coalición izquierda - que había nacido en 1971 -asume con mayoría parlamentaria, lo que le daría una posibilidad cierta de concreción de aquellas políticas que considera fundamentales desde su concepción de país.
Partiendo del programa partidario de la coalición de gobierno, en el cual se definía que la defensa nacional no era un tema exclusivo de los militares y que debía ser definida y legitimada por toda la sociedad, el Uruguay comienza a diseñar lo que será un debate nacional sobre defensa, en un escenario institucional favorable.
Explicando el debate
El debate nacional sobre defensa no generará un anteproyecto de ley o normativa alguna, sino que es un proceso que busca elaborar documentos con consensos y disensos sobre los diferentes temas relacionados con la Defensa Nacional, los que se convertirán en insumos a la hora de elaborar aquellos anteproyectos de ley relativos al tema.
Dicho proceso ha sido pensado en tres partes. Una primera parte relacionada con la generación de insumos para la elaboración de una Ley de Defensa Nacional (etapa ya finalizada), una segunda parte relacionada con la elaboración de una Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (hoy en proceso), y una última parte relacionada
con la elaboración de una Ley de Inteligencia.
A su vez, cada una de esas partes están constituidas por mesas temáticas las que, con una plural, variopinta y variable participación de instituciones de gobierno nacional y local, de las fuerzas armadas, y de la sociedad civil, debaten sobre aquellos lineamientos y borradores de trabajo relacionados con los diferentes temas en discusión, en procura de llegar a establecer acuerdos, asentándose los disensos.
Los resultados de las propuestas del debate pueden ser sintetizados en 1:
- Defensa Nacional: ha sido entendida como una función del Estado, a la vez que un derecho y un deber del conjunto de la ciudadanía, siendo las fuerzas armadas su instrumento militar. La misma deberá tender a "enfrentar eventuales amenazas, gestionar riesgos y/o a reducir las vulnerabilidades del país que afecten los valores, principios e instituciones consagrados en la Constitución de la República." Paralelamente, se recomienda la creación de un Consejo de Defensa Nacional, a los efectos de articular las políticas relacionadas sugiriéndose, además, la implementación de una Secretaría de Asuntos Estratégicos, asesora del Poder Ejecutivo en materia de análisis estratégico.
- Defensa Nacional y Relaciones Exteriores: ambas políticas deberían estar articuladas bajo una visión multilateralista, basadas en los principios de respeto a la autodeterminación de los pueblos, la no intervención en los asuntos internos de los Estados y arreglo pacífico de las controversias internacionales. Así, se propone fortalecer las coordinaciones entre el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Relaciones Exteriores, definiéndose el carácter defensivo de la estrategia de defensa militar del país. Debería analizarse profundamente cada participación en contingentes en misiones de paz sugiriéndose,
además, la profundización del control parlamentario en relación con actividades de Fuerzas Armadas fuera de fronteras. Los países vecinos y el Mercosur constituirían el más prioritario marco estratégico de alianzas y cooperación.
- Ministerio de Defensa Nacional: es el responsable de la conducción política de la defensa. En tal sentido, se pensó una estructura con áreas organizativas tales como de asuntos políticos, administrativa, y un Estado Mayor de la Defensa.
- Las Fuerzas Armadas: tienen por cometido fundamental la ejecución de los actos militares dirigidos a defender la soberanía, independencia e integridad territorial así como los recursos estratégicos del país, y contribuir a preservar la paz de la República en el marco de la Constitución y las leyes. Ha quedado claro que el orden interno y las "nuevas amenazas" son competencia del Ministerio del Interior aunque, de ser necesario y a solicitud del Ministerio del Interior, las capacidades operativas de las fuerzas militares puedan complementar las de las fuerzas policiales. Para estos casos debería existir un adecuado marco legal para su accionar. Asimismo y de acuerdo al artículo 168, inciso 17 de la Constitución, se podrá disponer el accionar de las Fuerzas en casos de grave e imprevista conmoción interior, y cuando los organismos competentes del Estado se vean desbordados, comunicándolo al Parlamento. Así, existirían tres tipos de misiones para las fuerzas armadas. Aquellas que se cumplen con su cometido fundamental; aquellas que utilizan sus capacidades para enfrentar situaciones de emergencia y catástrofes, dispuestas administrativamente por el Mando Superior; y aquellas en las que eventualmente se utilicen todas sus capacidades, incluyendo el uso de la fuerza, las que deberán ser definidas por ley.
El accionar de la Prefectura Nacional Naval (dependiente de la Armada Nacional) y la Policía Aérea Nacional (dependiente de la Fuerza Aérea) en temas relacionados con el orden interno, estaría dirigido estrictamente "a la prevención y represión de las contravenciones a regulaciones que, por su tipificación, solo pueden ocurrir en ese ámbito de competencias y atribuciones, y afectar la seguridad portuaria o aeroportuaria, tanto de personas, cargas, infraestructura y naves o aeronaves".
- Jurisdicción Militar: se concluyó que los civiles no están comprendidos como sujetos en la comisión de delitos militares. Acerca de la inserción de la jurisdicción militar en el sistema de justicia, hubo dos puntos de vista. Por un lado, se consideró que debía organizarse como una materia especializada del Poder Judicial, con jueces civiles asesorados por profesionales militares que sean abogados. Otra posición promovió la idea de que debe mantenerse en órbita del Ministerio, con jueces abogados militares, preferentemente retirados.
Proyección del debate
Los resultados de la primera parte del Debate Nacional sobre Defensa, actualmente están siendo procesados por el Ministerio a los efectos de elaborar el anteproyecto de Ley de Defensa Nacional.
En el futuro debate parlamentario del propio proyecto de ley, su discusión seguramente tendrá un tránsito no liberado de escollos. La baja participación en las mesas de debate por parte de los partidos de la oposición, no presagia una fácil sustanciación de los proyectos. A esto último hay que sumarle el hecho de que al interior del partido de gobierno, entre los diferentes sectores del mismo, los temas de la defensa nacional ya han generado diferencias en el pasado.
Pero más allá del proceso de aprobación de las leyes referidas, cuyos insumos se están extrayendo del debate nacional sobre defensa, este tipo de proceso de discusión con transparencia y legitimidad social (de una forma que nunca se había llevado a cabo en nuestro país), en sí mismo constituye un profundo avance en relación con el modo de conducir políticamente la defensa nacional en el Uruguay.
* Docente e investigador en el Centro de Altos Estudios Nacionales.
(1) Los diferentes documentos relacionados con el Debate Nacional sobre Defensa están accesibles en http://www.mdn.gub.uy/pages/debnac.asp