LA MODERNIZACIÓN DEL MINISTERIO DE DEFENSA
Claudio Ortiz Lazo*
Agosto 2008
Uno de los aspectos principales del proceso democrático que ha experimentado
el sector de la defensa, desde el retorno a la democracia en 1990, ha sido la
búsqueda de un marco apropiado para los procesos de toma de decisión en el
Ministerio. Desde mediados de la década pasada, se ha discutido en ese organismo
público acerca de las necesidades de tener nuevas estructuras, que digan relación
con las respuestas adecuadas para enfrentar las amenazas y oportunidades
que se han presentado a partir del fin de la Guerra Fría. Sin embargo, recién en
septiembre de 2005, ingresó a trámite legislativo en el Congreso Nacional un proyecto
de Ley del Ministerio de Defensa Nacional.
Este proyecto tiene varias características que deben ser consideradas, entre ellas
una propuesta de estructura ministerial. En la actualidad existe una estructura organizacional
con un titular ministerial, cinco subsecretarías que representan a las instituciones
armadas y las de orden y seguridad (es decir, las policías), un Estado
Mayor de la Defensa, una Dirección Administrativa (que tiene a cargo las operaciones
del edificio donde se ubica el Ministerio), además de varias organizaciones
dependientes como la Dirección General de Movilización Nacional (encargada del
sistema de la conscripción), la Academia Nacional de Estudios Políticos y
Estratégicos (el centro académico del Ministerio), y el Centro de Entrenamiento
Conjunto para las Operaciones de Paz de Chile (el que genera la preparación de
las tropas que son enviadas a operaciones de paz), entre las principales.
El sentido del proyecto de Ley, es dotar a la organización superior de una
estructura con herramientas adecuadas para la toma de decisiones. El marco legal vigente se encuentra disperso en varios cuerpos legales, que no sólo constituyen
diferentes tipos de normas, sino que también obedecen a situaciones históricas
escasamente conectadas entre sí. Busca, por lo tanto, que la legislación por la cual
se regularía el Ministerio de Defensa sea coherente con el resto de la normativa
que rige al Estado chileno, de acuerdo a la Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado.
Por otra parte, el proyecto no sólo atiende a mejorar la estructura del Ministerio,
sino que también aspira a mejorar la relación político militar. Enfatiza la complementariedad
del trabajo entre civiles y uniformados, y abre espacios para profesionales
civiles y militares con estudios en defensa, que posean tanto el conocimiento
adecuado, como la experiencia para mejorar los procesos administrativos
de la institución.
En ese sentido, el proyecto propone cambios significativos para el futuro
Ministerio:
a. El primero de ellos, tal vez el más profundo, es la creación de dos subsecretarías
"funcionales", en reemplazo de las cinco subsecretarías "institucionales"
o "administrativas".
Surgirían de ese modo las subsecretarías de Defensa y de las Fuerzas Armadas.
La primera estaría encargada de todos los procesos y procedimientos de la
política de defensa, su elaboración y su ejecución. La segunda se ocuparía de
las acciones administrativas de las instituciones armadas. En caso de ausencia
del Ministro, sería subrogado en primer lugar por el Subsecretario de Defensa,
y en segundo lugar por el Subsecretario de las Fuerzas Armadas. Actualmente,
el Ministro de Defensa sólo puede ser subrogado por otro Ministro.
b. Se eliminaría el Consejo Superior de Seguridad Nacional, creado por el
Decreto 181 de 1960. Entre los principales motivos pueden citarse que como
institución no ha tenido mayor relevancia, y el hecho manifiesto de que en la
administración del Estado hay instancias suficientes para la coordinación interministerial.
A pesar de la propuesta de derogación del antecitado decreto, la
Junta de Comandantes en Jefe, se conservaría en la nueva normativa, por ser
un órgano de asesoría del Ministro de Defensa, que ha demostrado utilidad en
relación a la opinión que los comandantes en jefe entregan al Ministro.
c. Se crearía el Estado Mayor Conjunto en reemplazo del actual Estado Mayor de
la Defensa (órgano asesor militar del Ministro), con énfasis en el desarrollo de
las acciones conjuntas de las Fuerzas Armadas, y de la doctrina conjunta. El
desarrollo de Fuerzas Armadas conjuntas aparece como un concepto superior.
No se encuentra, sin embargo, ni en la letra ni en el espíritu del proyecto, una
intención de eliminar los actuales mandos de las Fuerzas Armadas, sino la de
generar una sinergia ad hoc a las necesidades de las operaciones.
d. Se establecería el cargo de conductor estratégico. El Presidente de la República elegiría un oficial general, con el fin de que prepare las operaciones a ejecutar
en una situación de crisis. Aunque la denominación de "conductor estratégico",
no es utilizada en el texto del proyecto, lo que aquí entendemos por
esta figura tendría, como función, colaborar a que las acciones conjuntas se
organicen en el teatro de operaciones.
e. Otro aspecto esencial del proyecto alude a la institucionalización en materia
de personal, y se refiere al desarrollo de personal suficientemente capacitado
y especializado, tanto civil como militar, para servir en el Ministerio de
Defensa. Ello, en las mismas condiciones que el resto de la administración
pública, de acuerdo con la Ley Orgánica de Bases Generales.
A pesar de la existencia de amplios niveles de consenso, el debate en el Congreso
no ha sido sencillo. Uno de los temas centrales que ha sido tenido en cuenta por los
parlamentarios, es el hecho de que en un sentido más general, el proyecto reestructura
y transforma todo el sector de la defensa. Es decir que su diseño no sólo
afecta al Ministerio. De allí, en parte, la demora en su tratamiento. Otra dificultad
implícita en el desarrollo del debate, ha sido el hecho de que la defensa no constituye
un principal tema de agenda, al no existir una urgencia o una amenaza manifiesta1.
El proyecto de ley que moderniza el Ministerio de Defensa, puede ser considerado
el mayor adelanto de la institucionalidad de la defensa de Chile en los últimos
años, y la primera vez en la que se promueve una innovación sin que hayan
existido apremios ni amenazas directas. Puede ser considerado un avance, no sólo
en el desarrollo del sector de la defensa, sino especialmente en la evolución de
la creación de políticas públicas en el Estado chileno.