LOS MINISTERIOS DE DEFENSA EN LAS AMÉRCIAS: EL TIEMPO DE LA TRANSFORMACIÓN
Guillermo Pacheco Gaitán*
Agosto 2008
Para poder analizar la evolución de los Ministerios de Defensa, debemos entenderla
en el marco del proceso de la modernización del Estado, el cual debe percibirse
desde una perspectiva multidimensional. Reconociendo así los aspectos
económicos e institucionales que son comunes en los estudios sobre la reforma
del Estado, pero también cuestiones menos frecuentes, relacionadas con el bienestar
social que es capaz de producir el Estado, o con su posibilidad de resolver
por medios democráticos los conflictos distributivos que se presentan en
sociedades sometidas a cambios políticos y económicos rápidos e intensos.
Las fuentes de modernización del Estado son diversas y no necesariamente
complementarias en las lógicas que impulsan. Unas reformas provienen del entorno
de las políticas económicas de inspiración minimalista, otras de los procesos
políticos que forman la dinámica de la democratización y la pacificación. Todas
confluyen en una transformación de capacidades del Estado que muestra avances
y estancamientos en lo observado durante la última década.
No podemos perder de vista el actual desafío en este contexto. El anterior
modelo se basaba en Estado centralizado y militarizado; el actual debe responder
a un Estado descentralizado y político (civil), en sus decisiones. Donde prevalezcan
ámbitos propicios para el desarrollo de relaciones político-militares (generadas
entre las diversas instancias del Estado y las Fuerzas Armadas), y relaciones
civiles-militares (entendidas como las maneras de inserción de las Fuerzas
Armadas en la sociedad).
La dirección del cambio ha sido desde un Estado centrado en la represión
como expresión distorsionada de la respuesta a las demandas sociales durante el período autoritario, a un modelo basado en el mantenimiento del equilibrio fiscal
y la promoción de la empresa privada durante el período de la reforma. En ambos
casos quedó en situación subordinada el desarrollo de los medios institucionales
para la toma de decisiones con transparencia y responsabilidad y el de los mecanismos
administrativos para el desarrollo de actividades orientadas a la promoción
de la participación ciudadana en la toma de decisiones.
La conducción política
La conducción política de la defensa constituye en su esencia la ejecución de
la facultad de gobierno que compete a la autoridad administrativa en la consecución
de los asuntos públicos, aplicada al sector defensa y a la función respectiva.
Es además, el eje central de ordenación de las relaciones político-militares. La conducción
de la defensa tiene una naturaleza interméstica, ya que debe ejecutarse
en los niveles más altos de la política doméstica e internacional y su sanción jurídica
es el paso final en su proceso de estructuración formal1.
Los Ministerios de Defensa son las instituciones encargadas de la conducción
política de la defensa y de formular, implementar y ejecutar la política pública respectiva.
Esto incluye, entre otros asuntos, recomendar respecto de las diferentes
modalidades del empleo de los medios de defensa: disuasión, cooperación o uso
coercitivo de la fuerza militar y los procesos de transformación de las Fuerzas
Armadas. Sin embargo, las estructuras actuales distan bastante de ser las más adecuadas
para ello en la mayoría de los países. Esas estructuras derivan de una sucesión
de instrumentos jurídicos que recogieron las tendencias de distintos momentos,
y que se refieren a aspectos parciales de ella.
La conducción política de la defensa, para lograr su cometido, requiere contar,
en primer lugar, con una posición de jerarquía real. En segundo lugar, con una
capacidad material y jurídica de decisión, y en tercer lugar, con una estructura
capaz de soportar las responsabilidades del sector. En todos estos espacios las
actuales estructuras ministeriales muestran falencias significativas. Pese a lo mucho
que se ha avanzado en materia de modernización del Estado en los últimos años,
dotando a los ministerios de las capacidades y procedimientos necesarios para
dirigir, ejecutar y asegurar el cumplimiento de las políticas públicas, en el ámbito
de la defensa esto no ha ocurrido. Si bien las Fuerzas Armadas han llevado a cabo
procesos de modernización en su gestión y en sus estructuras, este proceso no ha
sido llevado al nivel político. Más aún, la conducción política de la defensa no
sólo refiere a la gestión y a lo administrativo; debe constituirse también en un
espacio que articule orgánicamente las relaciones político-militares. Es, por lo
tanto, evidente que la orgánica actual debe ser transformada, con las diferencias
propias de los países que adscriben a la democracia.
La toma de decisión
Es preciso distinguir la importancia de la formulación y ejecución de una decisión
en materia de política de defensa. Importante porque en la etapa de ejecución
se debe dar un proceso de negociaciones burocráticas e individuales y porque
los objetivos formulados pueden ser alterados o no cumplidos en el momento
de llevar a cabo la decisión y sobre todo, porque refleja el estado de las relaciones
político-militares de un país.
La adopción de cualquier decisión se inscribe en un marco decisorio que alimenta
y condiciona el proceso. Está compuesto por tres elementos: los estímulos
y condicionamientos externos y domésticos (naturaleza interméstica); el contexto
macro político interno que abarca tanto las características generales del sistema
político del país bajo estudio como rasgos particulares de su política de defensa;
y el contexto micro político específico de la decisión en particular. En este sentido
es importante determinar el estado actual de los Ministerios de Defensa en el
proceso de toma de decisiones respecto de la política de la defensa: ¿pertenecen
a la línea de mando? ¿Las decisiones son llevadas a cabo por las Fuerzas Armadas
directamente con el Presidente de la República?
La mayoría de los países muestran un alto nivel de centralización (dado por su
fuerte presidencialismo), aunque se aprecia una mayor tendencia a la descentralización,
manifestado en los últimos tiempos por el desarrollo y formulación de los
Libros Blancos de Defensa, y en el desarrollo de normativas legales en algunos
países, con el ánimo de dotar de una mejor institucionalidad al Ministerio de
Defensa, para que las decisiones políticas tengan el soporte técnico requerido.
Otro aspecto a considerar, es la influencia del Congreso en la toma de decisiones,
dado que el Legislativo puede modificar la voluntad inicial del Ejecutivo o
impedir que la decisión finalmente adoptada responda a los lineamientos originalmente
previstos por este último. El principal rol del Congreso es el de influir
en el proceso decisorio de la política de defensa.
Dada la naturaleza “interméstica” de numerosas cuestiones, la ruptura o debilitamiento
de los consensos preexistentes, la multiplicación de las relaciones transnacionales
y la proliferación de los actores no gubernamentales, han ampliado el
número de actores que pueden tener espacio para legitimar la toma de decisiones.
Uno de los resultados de estos cambios es la mayor participación e influencia de
los partidos políticos, los sectores empresariales, los círculos académicos e intelectuales
y la opinión pública en general, que a través, por ejemplo de los espacios
abiertos (comunidades de defensa) por algunos países en la formulación de las
políticas de defensa, han tenido una mayor incidencia en la toma de decisiones.
La evolución a futuro
Si partimos del número actual de Ministerios de Defensa dirigidos por un liderazgo
político, podríamos percibir un cambio substancial en la conducción política
de la defensa. Solamente cinco ministros son militares en activo (México2, Guatemala, El Salvador, República Dominicana y Venezuela). Pero si pudiéramos
hacer un análisis detenido de las estructuras institucionales que soportan ese liderazgo,
éste todavía tiene una alta injerencia militar. Ello es reflejo tanto de la falta
de voluntad política por realizar cambios en el contexto mismo de la modernización
del Estado, como de la falta de funcionarios preparados, o con el conocimiento
necesario para asumir las tareas propias de un ministerio, que debe, además,
optimizar la relación con las Fuerzas Armadas.
La cuestión de las capacidades del Estado ofrece entonces un horizonte analítico,
partir de la observación del desarrollo de sus potencialidades. La capacidad del
Estado depende de la habilidad para establecer y mantener funciones técnicas, administrativas,
institucionales y políticas, sobre todo en lo que a la defensa se refiere.
Debemos entender el avance de los Ministerios de Defensa en la región, en base
a esas cuatro cuestiones. Las funciones técnicas, las que deben estar asociadas a la
gestión económica y capacidad tecnocrática y operativa; las funciones administrativas
que se relacionan con la capacidad de administración y desempeño efectivo de
las instancias de la defensa; las capacidades institucionales que aluden a la formación
de parámetros normativos que regulen las interacciones políticas, técnicas y
administrativas, y las capacidades políticas que pueden asociarse a lo que en otros
contextos se denomina Buen Gobierno y que se relacionan con la disposición de
condiciones para la toma de decisiones. Es decir, el ejercicio de la conducción de
la defensa para fortalecer las relaciones político-militares en cada país.
En este contexto, el interrogante a despejar es: ¿es suficiente un liderazgo civil
concentrado en la supremacía otorgada por la ley al Jefe de Estado? ¿Es necesario,
además, ejercer un liderazgo (político) sustantivo en variadas esferas de decisión
relevantes para la defensa y las Fuerzas Armadas? Si así fuera, ¿cómo se preparan
los civiles para ejercer ese liderazgo sustantivo?
Es por ello que deben generarse programas de educación en defensa para permitir
que los civiles y militares insertos en la comunidad de defensa, puedan tener
un buen manejo de los problemas relativos a la implementación de las políticas de
defensa, aún si la responsabilidad de ellas yace todavía en las mismas Fuerzas
Armadas. De la misma manera, deben introducirse innovaciones importantes en la
institucionalidad de la defensa, pero que al mismo tiempo sean sustentables conforme
la evolución del sector y que, en especial, institucionalicen un conjunto de
nuevas y buenas prácticas que se han desarrollado, que están vigentes, y que han
demostrado su eficiencia al interior del sector defensa en la democracia. La gestión
de la defensa nacional debe consolidarse como un área de política de Estado, por
encima de la lógica partidiaria, y basada en un amplio consenso nacional, espíritu
que se debe respetar y consolidar con las iniciativas de cada uno de los países.