COOPERACIÓN COLABORACIÓN EN EL HEMISFERIO: LECCIONES APRENDIDAS EN OPERACIONES DE PAZ
Margaret Daly Hayes*
Agosto 2008
Por casi dos décadas los países del Hemisferio Occidental han estado discutiendo
si la arquitectura de seguridad regional debe ser reconstituida y renovada,
y cómo1. Gran parte de la discusión ha tenido lugar en el marco de las Cumbres
de las Américas, las reuniones bianuales de Ministros de Defensa de las Américas,
y la Organización de Estados Americanos. Aun así, de estas conversaciones no ha
emergido una visión clara, ni un acuerdo. No obstante, podemos apreciar sobre
el terreno una continua y considerable colaboración y cooperación, tanto entre
los países como entre sus Fuerzas Armadas.
Esta cooperación y colaboración comienza a definir un emergente marco de
seguridad orientado subregionalmente, flexible, y construido, en el mejor de los
casos, en base al intercambio de información, estándares sobre equipamiento,
entrenamiento y doctrina, colaboración y coordinación entre las fuerzas, con
gobiernos civiles y agencias no-gubernamentales, y con una capacidad para colaborar
y coordinar en las formas que aprovechen mejor las capacidades de los países
y de las instituciones en el Hemisferio.
Cooperación y Medidas de Confianza Mutua
En 1991, la Asamblea General de la OEA convocó a una reunión de expertos
para discutir las medidas de confianza mutua y los mecanismos de seguridad en
la región. La posterior Reunión de Expertos de 1995 urgió a los Estados miembros
a comprometerse a notificar sus ejercicios militares con anticipación, participar en
el Registro de Armas Convencionales de la ONU, intercambiar información sobre
las políticas de defensa, y permitir la presencia de observadores militares en sus ejercicios militares. Esta lista se expandió en 1998 y 2003, cuando se elaboró una
lista de “medidas ilustrativas de confianza mutua” que incluyó:
- Medidas Políticas y Diplomáticas, tales como planeamiento conjunto en
asuntos de interés común; promoción de contactos legislativos para la discusión
de cuestiones de seguridad; reuniones bilaterales de alto nivel; mayor cooperación
en el combate del crimen transnacional y en la preparación y respuesta
frente a los desastres naturales; intercambio de experiencias en la organización
y fortalecimiento de los Ministerios de Defensa; y cooperación y
armonización legal en áreas relacionadas con la seguridad;
- Medidas Culturales y Educacionales, tales como el desarrollo de currículas
escolares que promuevan valores democráticos y una cultura de la paz; apoyo
a estudios regionales sobre paz y desarrollo; seminarios sobre el papel de los
medios de comunicación como formadores de opinión pública; seminarios
sobre el monitoreo de los derechos humanos dentro de las instituciones militares
y policiales; promoción de cursos sobre desarme, limitación de armamentos
y temas relacionados, en los institutos de servicio exterior; intercambio entre
personal de los Ministerios de Relaciones Exteriores y entre sus institutos de formación;
y finalmente, encuentros deportivos entre policías y militares.
- Medidas Militares, incluyendo aquellas enumeradas en las reuniones de
Santiago y San Salvador: notificación de los ejercicios; intercambio de información
y personal; experiencias en misiones de paz; análisis de problemas de
interés específico e intercambio de manuales y procedimientos para fuerzas
que operen en zonas de frontera; intercambio de información y personal en las
áreas de educación y entrenamiento; y finalmente, desarrollo de medidas cooperativas
para la verificación de los temas y actividades.
- Otras Medidas, referidas a la necesidad de desarrollar medidas cooperativas en
diversas áreas relacionadas con las nuevas amenazas, preocupaciones y otros
desafíos para la seguridad en la región. También, a las recomendaciones de los
expertos para que los cuerpos competentes de la OEA y de otras instituciones
regionales y nacionales desarrollen medidas relacionadas al terrorismo, tráfico
ilegal de drogas, sustancias químicas, personas y armas; y a los temas de corrupción,
lavado de dinero, medio ambiente, HIV-SIDA, y otros temas.
A través de los años hemos visto algunos ejemplos de varias de estas acciones.
Sin embargo, las fuerzas militares han estado al frente de las iniciativas hacia la cooperación
y la colaboración. Los ejemplos incluyen la frecuente realización de ejercicios
militares bilaterales, la iniciativa de Argentina y Chile de crear un Batallón
Combinado para operaciones de paz, la Conferencia de Fuerzas Armadas
Centroamericanas (CFAC), y el Sistema de Seguridad Regional del Caribe. La experiencia
reciente de varios países dentro de la Misión de Estabilización de las
Naciones Unidas en Haití, MINUSTAH, brinda un cúmulo de experiencias y lecciones
para guiar las colaboraciones futuras. Este artículo resume algunas de las lecciones
“aprendidas”, sobre la base de los reportes que hacen los participantes latinoamericanos
en la misión.2
La ONU autorizó MINUSTAH bajo el Capítulo VII de su carta, dándole la
misión militar de mantener un ambiente seguro; colaborar con la Policía de la
ONU y la Policía Nacional Haitiana (PNH), asistir en la reforma y reestructuración de la PNH y al proceso de Desmovilización, Desarme y Reintegración (DDR), y
finalmente, mantener el orden público a través del apoyo a la PNH. Desde el
comienzo, la fuerza militar estuvo obligada a participar en un rango mucho más
amplio de actividades, incluyendo actividades de seguridad pública y humanitarias
extendidas.
Tal vez la más importante lección aprendida sea que las misiones de mantenimiento
de la paz no deben ser improvisadas. El General brasileño Heleno
Ribero indicó que, desde su comienzo, MINUSTAH estuvo obstaculizada por el
lento despliegue de fuerzas. Los países no estaban familiarizados con los sistemas
de la ONU, particularmente con los procedimientos de contrataciones civiles.
Las operaciones de paz requieren que tanto las Fuerzas Armadas como los
liderazgos civiles se mantengan actualizados con los procedimientos estandarizados
de planeamiento, conducción de las operaciones, y logística. Mientras 10 de
los 34 países del Hemisferio han firmado el memorando de entendimiento para
apoyar los acuerdos de despliegue rápido de la ONU (Stand-by), pocos están en
condiciones y capacitados para el despliegue de unidades en 15, 30, o 90 días,
al que se comprometieron. En tanto Chile fue capaz de desplegar en Haití una
fuerza de 300 hombres en pocos días, otros países necesitaron de hasta un año
para preparar sus fuerzas.
Planeamiento
El mejor planeamiento posible es aquel se produce cuando es conducido de
manera conjunta (inter-servicios) y combinada (multinacional), y cuando se establece
un Estado Mayor permanente combinado, para comunicarse con una sola
voz hacia las diferentes fuerzas de la misión. Un comando y control descentralizado
es menos efectivo que uno coordinado o colaborativo. A menudo, es útil
poder combinar las capacidades de diferentes unidades provenientes de diferentes
países. En Haití, ingenieros chilenos y ecuatorianos fueron combinados para
generar un esfuerzo unificado, experiencia que ha sido elogiada por ambos. Los
veteranos de MINUSTAH reconocen que una misión de paz exitosa requiere que
cada país concilie su doctrina de comando y control con los procedimientos de la
ONU. Las reglas de empeñamiento deben reflejar aquello que fue acordado en
cuanto a las reglas de la operación de paz, y las tropas deben estar al tanto de la
diferencia. Similarmente, las normas disciplinarias deben ser uniformes para todos
los componentes de la misión.
Las unidades más efectivas en las misiones de paz son aquellas que han sido
formadas con anterioridad, que han entrenado juntas, y que llegan con su propio
equipo, designado para la misión. Esto sugiere que los países necesitan comenzar
a planificar y a preparar sus unidades con una buena anticipación, con las capacidades
especiales que intentan proveer bajo el acuerdo Stand-by.
La preparación para las misiones debe expandirse y profundizarse, incluyendo
la cobertura de operaciones urbanas, técnicas de negociación, y procedimientos
de comunicación estandarizados (radio). La vestimenta de las tropas debe ser adecuada
para el clima de la misión (tema que ha sido señalado por aquellos provenientes
del Cono Sur). Las tropas pueden necesitar un plan de vacunación especial,
y el personal médico debe estar al tanto de los calendarios de vacunación
estándar. El inglés, lenguaje de las operaciones de paz, debe ser reforzado como
parte de la preparación general de las fuerzas.
Logística
La logística –equipos y provisiones- presenta desafíos especiales. Las diferencias
entre el equipamiento usado por las diferentes unidades y fuerzas nacionales
presentan un reto especial, y dada la variedad en el inventario presente entre las
Fuerzas Armadas de América Latina, estas diferencias son serias. Una lección de
MINUSTAH indica que la mejor práctica es que, en la máxima medida posible,
todo el equipamiento utilice el mismo tipo de combustible, simplificando así el
aprovisionamiento. La presencia de una variedad de diferentes tipos de equipamiento
y modelos, sean helicópteros, camiones u otros, dificulta tanto los trabajos
de reparación como conseguir los repuestos necesarios. El planeamiento necesita
tomar estos temas en cuenta. En el futuro, los países podrían desear pensar en
estandarizar el equipamiento que planean dedicar a las misiones de paz. En Haití,
por ejemplo, el vehiculo ideal era pequeño, liviano, blindado, de chasis alto, y con
protección lateral y superior.
La experiencia de MINUSTAH alertó a los participantes acerca de la necesidad
de entender mejor los procedimientos contractuales de la ONU. Los líderes deben
entender cómo coordinar y sincronizar las actividades con la Policía de la ONU
(UNPOL), la Cruz Roja, las autoridades locales y otras fuerzas; y las Fuerzas necesitan
incorporar personal tanto legal como de relaciones públicas, dentro de sus
paquetes estandarizados de despliegue.
MINUSTAH fue en gran parte concebida como una operación terrestre, y las
fuerzas terrestres patrullaron a lo largo de todo el país. Las cercanías marinas y
costeras no fueron tan bien cubiertas y esa (como fue señalado por un oficial
naval), fue una de las razones por las cuales se hizo tan difícil controlar el tráfico
ilegal de drogas y de personas, así como el contrabando. La experiencia subraya
la necesidad de un planeamiento conjunto (Ejército, Armada y Fuerza Aérea) más
robusto para el diseño de las misiones.
Otra lección de Haití indica que las fuerzas militares deberán trabajar a menudo
con las fuerzas policiales. Primero deben establecer la seguridad, y estar preparadas
para ser tanto soldados como policías, sabiendo cuándo intercambiar los
papeles. Deben también ser capaces de trabajar con grupos humanitarios; y saber
que, casi con certeza, se verán envueltos en alguna provisión de servicios humanitarios,
especialmente en los primeros días de una operación. Frecuentemente
querrán hacer más para ayudar a las poblaciones que encuentren. Sin embargo, es
importante saber que a menudo la mejor forma de asistirlas será guiando a las
autoridades locales en la reconstrucción de sus propios sistemas. Estos sistemas
incluyen a la policía, el poder judicial, la salud, la educación y la agricultura, todos
los cuales fueron encontrados en un estado extremadamente pobre en Haití y “casi
sin atención por parte del gobierno”. Para enfrentar estos temas sistémicos del
desarrollo, los países que contribuyen con las fuerzas de paz deben también
entender la compleja naturaleza del desarrollo y del actor, proveyendo asistencia
de largo plazo.
Construyendo sobre las lecciones aprendidas
En el año 2000, el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, creó un grupo especial
para elaborar recomendaciones hacia el fortalecimiento de la capacidad permanente
de la ONU para la construcción y mantenimiento de la paz. El Reporte Brahimi3, llamó, entre otras cosas, al fortalecimiento del sistema existente de unidades
Stand-by4. Exhortó a la consideración de brigadas regionales combinadas (multipaíses)
o de “fuerzas de tareas”, que puedan proveer unidades altamente capacitadas,
coherentes y correctamente entrenadas, con su propio equipamiento, que operarían
bajo los estándares regulares de la ONU. Argentina y Chile están en proceso
de desarrollar un Batallón combinado que se desplegará en 2009. Desde 1993, un
número de fuerzas latinoamericanas se han unido a la Misión Argentina en Chipre
(UNFICYP) y, como fue señalado, ingenieros ecuatorianos se han combinado con
ingenieros chilenos en Haití. Los ejércitos de América Central cooperan y coordinan
de manera regional a través de la CFAC, y recientemente han puesto en funcionamiento
una red cívico-militar de respuesta rápida ante desastres en la región. Esta red
incluye un intercambio de información regional, y el almacenamiento de material
compartido para respuesta a desastres. Los países del Caribe están implementando
un esfuerzo de cooperación similar, y han demostrado su habilidad para coordinar
operaciones complejas de seguridad en la Copa Mundial de Críquet, capacidad que
no desean perder. La cooperación fronteriza en América del Sur esta incrementándose,
al tiempo que los países buscan terminar con las organizaciones criminales
transnacionales que trafican drogas, armas, personas y bienes.
Las lecciones aprendidas, tanto en Haití como en estos otros esfuerzos, proveen
numerosos ejemplos de los pasos que pueden ser tomados para mejorar la capacidad
de respuesta de la región y de los países. Son eminentemente prácticas, pero
implican la actualización de prácticas y procedimientos en varios sentidos. Muchas
de ellas tienen implicancias para la política, tales como la necesidad de una mayor
estandarización de las doctrinas (incluyendo la incorporación de la doctrina de la
ONU); una mayor interoperabilidad entre las fuerzas nacionales e, idealmente, una
mayor sincronización de las capacidades entre las naciones. También tienen implicancias
en las áreas de adquisición y modernización de equipamiento. El reemplazo
de equipamiento obsoleto puede permitir a las fuerzas ser más efectivas y operar a
menor costo. Suponen la necesidad de un apoyo logístico más coordinado e integrado,
incluyendo una mayor integración del planeamiento entre los ejércitos, las
armadas y las fuerzas aéreas; entre planificadores civiles y militares; y con agencias
del gobierno enfocadas en funciones especializadas de salud, educación y desarrollo
agrícola, por ejemplo.
Mientras que nuestra región se transforma verdaderamente en una región de
paz, las oportunidades para trabajar juntos, explotando los recursos combinados de
múltiples socios, se incrementan. La colaboración, cooperación y adopción de políticas
y prácticas que incrementen la interoperabilidad, permite al conjunto de las
fuerzas ser más efectivas que una simple suma de partes individuales. Las lecciones
de Haití y de otras operaciones de colaboración han sido señaladas. En algunos países
ya están siendo aprendidas e implementadas, mientras que en otros aún están
siendo estudiadas. Ellas proveen un marco de información para comenzar a pensar
cómo las naciones y las fuerzas pueden colaborar y cooperar mejor a futuro, para
proveer una respuesta más robusta, efectiva y sustentable frente a los desafíos que
la región y el mundo enfrentan.