GASTOS RESERVADOS
Carlos Wellington Leite de Almeida*
Agosto 2008
Una de las cuestiones mal resueltas por los gobiernos del continente americano es
respecto a los gastos reservados. Estos pueden ser definidos como aquellos que no
siguen integralmente las reglas legales sobre transparencia, negando al conocimiento
público uno o más elementos de identificación y clasificación del gasto, tales como
la fuente de financiamiento, el destino del recurso, la finalidad del gasto, la autoridad
responsable o el funcionario a cargo, el valor de lo gastado, entre otros. Son más
comunes en las áreas gubernamentales que tienen en el secreto un factor común que
orienta parte de sus atribuciones y competencias, como es el caso de la defensa nacional,
la seguridad pública y la inteligencia gubernamental (civil o militar).
El análisis del grado de transparencia de las políticas públicas en América Latina
permite entrever un bajo grado de transparencia. En general, se trata de políticas
concebidas y conducidas de forma cerrada por las autoridades encargadas, siendo
baja la participación social en cualquiera de las etapas involucradas. Como resultado,
hay una razonablemente alta frecuencia de gastos reservados. Esto como herencia
de una evolución histórico-política, marcada casi siempre por el patrimonialismo
y el clientelismo, con particular énfasis en lo relacionado a las políticas de defensa,
seguridad pública e inteligencia y también por la llamada cultura del secreto.
Posibles causas para el déficit de transparencia
Partiendo de la clasificación propuesta por George Kopits, director del Fiscal Affairs
Department del Fondo Monetario Internacional (FMI), la Red de Seguridad
y Defensa de América Latina (RESDAL) elaboró un detallado trabajo en el cual identificó las posibles causas del déficit de transparencia para el sector defensa,
con la consecuente generación de gastos gubernamentales de carácter reservado1. En este sentido se coloca a la cultura del secreto, la negación o postergación de
reformas en la estructura de defensa nacional, la falta de adherencia entre los objetivos
de la defensa y los objetivos nacionales, la protección de intereses corporativos,
la protección de intereses particulares y la incapacidad técnica.
Particularmente, en el mundo de la defensa y especialmente en las Fuerzas
Armadas, prevalece una fuerte cultura del secreto. Este fenómeno ocurre prácticamente
en todos los países, principalmente en aquellos donde los militares estuvieron
ligados directamente con momentos políticos antidemocráticos. Este es el
caso de buena parte de América Latina, donde los militares y los civiles, en general,
aún continúan con dificultades en lo referente al establecimiento de nuevos
padrones de convivencia.
La cultura del secreto puede ser definida como una indebida extensión de las
características secretas de determinados asuntos hacia otros que deberían ser, a
priori, de conocimiento general. Es común que en el medio militar exista un minucioso
secretismo sobre muchos de los asuntos tratados, o que junto a vicios del
comportamiento o a una simple falta de atención hacia criterios distintivos, se
pueda terminar en una exagerada atribución de secreto sobre asuntos ordinarios.
Los militares acostumbran a tener una fuerte tendencia a clasificar como secretos
asuntos completamente comunes.
La negación o postergación de reformas en la estructura de defensa, habla respecto
a la intención de mantener fuera del conocimiento público la existente e
inminente necesidad de reformas del sector defensa, principalmente aquellas que
afecten su estructura presupuestaria. La falta de adherencia entre los objetivos de
defensa y los objetivos nacionales se remite al distanciamiento entre las acciones
implementadas en el sector defensa y los intereses supremos de la nación a los
cuales los primeros deberían estar subordinados. La protección de intereses corporativos
se relaciona con la natural actitud defensiva que caracteriza a una clase
de personas cuando estas son blancos de cuestionamientos capaces de reducirles
sus ventajas personales, especialmente las de orden pecuniaria. La protección de
intereses particulares habla sobre la garantía de intereses personales, individuales,
disociados o no de los intereses de clase.
En un sentido opuesto a la cultura del secreto y a todas las características ya
descriptas, estas tienen por encima el deber de la transparencia. Esta debe ser
entendida como un deber democrático por parte del administrador público, de
prestar cuentas de sus actos de gestión y del uso que este haga del dinero público.
La transparencia no debe ser vista apenas como una exigencia de los órganos
de control, sino más bien como una exigencia social que pesa sobre el administrador.
La situación no es distinta en relación a la defensa. Los administradores del
sistema de defensa deben prestar cuentas de sus actos tal cual los demás administradores
de recursos estatales.
La identificación de estas posibles causas motivando la baja transparencia en algunos
importantes gastos gubernamentales es bastante precisa y oportuna en lo referente
a la generación de gastos reservados. En general, estos son los motivos que
acostumbran a llevar a un órgano o entidad gubernamental a realizar gastos sin publicitarlos,
u ocultándolos frente a elementos identificadores y clasificadores del gasto.
Los efectos negativos de los gastos reservados
Lejos quedaron los tiempos en que se podía decir que la ejecución de gastos
sin la debida transparencia no acarreaba prejuicios sobre la gestión del dinero
público y la sociedad. De la misma manera, ya no se puede más afirmar que la
intervención de la sociedad en la gestión pública sea algo indebido o perjudicial
para el desarrollo del servicio público. La consolidación de la democracia y sus instituciones
trató de alejar esta anacrónica e injustificable forma de pensar. Hoy, la
transparencia es el principio central sobre el cual se basa buena parte de la razón
democrática y sus valores, no pudiendo ser reducida a un instrumento de importancia
menor, sean cuales sean los motivos alegados para su desconsideración.
Específicamente para el sector defensa, la cuestión gira alrededor del balance (o
desbalance) entre la necesidad de transparencia y la necesidad de secreto.
Analizando el caso de Perú, Arlette Beltrán y otros investigadores apuntan, justamente,
a la poca disponibilidad de información como un factor limitante para un análisis
adecuado del presupuesto de defensa nacional2. De hecho, el secreto es característico
de muchos asuntos militares, algo que no puede ser olvidado. Así y todo, la
transparencia es algo esencial para garantizar la eficacia y eficiencia en el uso del
dinero público y los gastos reservados van en contramano de tal deseada evolución.
El primer y más contundente daño por parte de los gastos reservados es el
comprometimiento del principio de eficiencia del gasto público. Es consagrada la
idea de que la eficiencia, esto es la generación de resultados al menor costo posible,
se encuentra umbilicalmente ligada con la transparencia. Esto porque el perfeccionamiento
constante en la utilización de los recursos públicos, con su derivación
en la obtención de mejores resultados, es consecuencia directa de la crítica
constructiva que sólo es posible en un ambiente institucional en el cual prime
la supervisión continua y las evaluaciones sucesivas. Los gastos reservados, debido
a su no-exposición a la crítica de los organismos especializados y en especial
a la crítica del control social, tienden a ser gastos que, más allá de estar marcados
por una dudosa legalidad, también se muestran viciados por el desperdicio.
Desde el punto de vista de las relaciones exteriores, los gastos reservados tienen
la terrible capacidad de generar desconfianza internacional. Los países vecinos
en especial, son los más afectados por este efecto colateral de los gastos militares
realizados bajo un manto de secreto. En un ambiente en el cual se prima
cada vez más por el incremento de las medidas de confianza mutua, la existencia
de gastos reservados se presenta como un importante óbice a ser superado. No
fue por otro motivo que en las reuniones de la Comisión de Seguridad Hemisférica
de la Organización de Estados Americanos en 2006, los representantes diplomáticos
llegaron a la conclusión de que la falta de transparencia en los gastos militares
de los países del continente, se constituye en una de las principales barreras
para el pleno desenvolvimiento de la confianza entre los países americanos.
* Secretario de Control Externo del Tribunal de Cuentas de Brasil. Texto original en portugués. Traducción del Editor.
(1) DONADIO, Marcela (ed.), El presupuesto de defensa en América Latina: la importancia de la transparencia y herramientas
para el monitoreo independiente. Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL)/ Seguridad
Estratégica Regional en el 2000. Buenos Aires, 2004.
(2) BELTRÁN, Arlette (ed.), “El presupuesto fiscal del Perú”, en: PATTILLO, Guillermo (org.), Gasto y transparencia fiscal:
Argentina, Chile y Perú. Universidad de Santiago de Chile, Santiago de Chile, 2001.