ECUADOR: TRANSFORMACIÓN DE LA DEFENSA Y REESTRUCTURACIÓN DE LAS FUERZAS ARMADAS
Pablo Celi*
Agosto 2008
En la actualidad, en un contexto de transición del deterioro a la renovación del
sistema político, el desarrollo de la institucionalidad de la seguridad y la defensa
en Ecuador, se inscribe en el marco de la reforma política. Esta busca su definición
desde la Asamblea Constituyente, única instancia legislativa vigente en el
país tras la cesación del Congreso Nacional, dotada de un mandato de plenos
poderes para la reestructuración del sistema político, y cuyas resoluciones serán
objeto de un referéndum nacional.
Más allá de esta coyuntura política e institucional, dos momentos han marcado la
definición de las misiones, roles y funciones de las Fuerzas Armadas: los acuerdos
de paz con Perú 1, tras el último conflicto bélico, con los que concluyó un largo período
de choques fronterizos que condicionó por más de medio siglo las prioridades
de política exterior y defensa nacional, y la estructura del sistema militar ecuatoriano;
y el surgimiento de tensiones en la frontera con Colombia, como resultado de la
presión militar del conflicto interno colombiano y sus impactos transfronterizos.
Bajo las nuevas circunstancias externas, el Ecuador enfrenta la necesidad de
armonizar las políticas y acciones de seguridad y defensa, con los objetivos y lineamientos
de la política exterior del país. En términos declarativos de política de
defensa, se han asumido los postulados de la seguridad multidimensional y la
seguridad humana, como marcos políticos de inserción en un escenario subregional
en el cual la cooperación multilateral se ha visto afectada por las acciones
de fuerza en la frontera colombiana. Este proceso de tensiones subregionales y
vecinales gravita sobre las redefiniciones a ser implementadas en el sector de la defensa, y sobre la orientación que adopte la estructuración del sistema de defensa
nacional, en sus aspectos políticos, doctrinarios y normativos, hoy en discusión
y proceso de reestructuración.
Antecedentes en la Definición de la Política de Defensa y la Reforma
Institucional
Como antecedente del proceso de reformas en el sector de la defensa, se encuentra
la primera edición del Libro Blanco, denominado Política de Defensa Nacional
(2002), que fue actualizado entre los años 2005 y 2006. El Libro planteó la transformación
del sector de la defensa y la reestructuración de las Fuerzas Armadas, así
como la necesidad de avanzar hacia reformas estructurales que incluyeran los sistemas
judiciales, de inteligencia, y de administración y economía de la defensa.
Desde entonces, se ha puesto énfasis en una reestructuración de Fuerzas
Armadas orientada a la profesionalización de la condición militar, mediante el perfeccionamiento
del marco legal para su conducción, misiones, roles y funciones.
Así, fueron planteados un nuevo diseño de la estructura, el Plan de Capacidades
Estratégicas Conjuntas, el Plan de Fortalecimiento de Fuerzas Armadas, el Plan
Estratégico Financiero, y, finalmente, una Ley Especial para la Reestructuración de
las Fuerzas Armadas.
Entre las innovaciones organizativas y operacionales se consideró el establecimiento
de líneas de mando más simples y directas hacia los órganos operativos;
la conformación de unidades orgánicamente completas, con capacidad y autonomía
operativa y logística, y capacidad para despliegue rápido; la potenciación de
la acción conjunta; y el desarrollo de capacidades para operaciones de paz y asistencia
humanitaria. En aspectos relacionados con la administración de la defensa,
se planteó la implementación de un sistema de gestión integral; la racionalización
de los procesos de personal, inteligencia, operaciones, y logística; la optimización
del uso de la infraestructura física y tecnológica; y la racionalización, sistematización
y estandarización de los materiales de cada una de las Fuerzas,
empleando la economía de escala en los ítems de uso común.
En las postrimerías del gobierno de Alfredo Palacio, urgido por la transición
política anunciada por el ascenso de Rafael Correa, el Congreso Nacional se
empeñó en sus últimas sesiones en encontrar una solución de consenso, entre los
sectores políticos tradicionales que lo dominaban, y los altos mandos militares. Así
se expidió la Ley Orgánica de la Defensa Nacional (sustitutiva de la Ley Orgánica
de las Fuerzas Armadas, de 1990); y la Ley Reformatoria de la Ley de Personal de
las Fuerzas Armadas.
El cuerpo jurídico contenido en la Ley de Defensa estableció un nuevo marco
legal para la institución militar, con relación a la finalidad y misiones de las
Fuerzas Armadas, que norma su funcionamiento, conducción y estructuración institucional
y funcional. La estructura de los órganos de la defensa nacional, definida
como sistema, integra a las Fuerzas Armadas bajo una jerarquía orgánica que
modifica la anterior adscripción del Ministerio de Defensa como organismo de
Fuerzas Armadas. La normativa también determina que el Presidente de la República es la máxima autoridad de las Fuerzas Armadas, al tiempo que establece
que esta función constitucional la ejerce “en los aspectos político-administrativos”
a través del Ministerio de Defensa Nacional, y “en los aspectos militar-estratégicos”,
con el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
Un aspecto importante, adelantado en la reforma de la legislación militar, es la afirmación
del sometimiento de la justicia penal militar a la unidad jurisdiccional, en sujeción
a la norma constitucional y a las Leyes Orgánicas de la Función Judicial y del
Ministerio Público. Con ello la administración de la justicia militar dejaría de ser independiente
y autónoma, manteniendo sin embargo el fuero militar, a través de jueces
y tribunales vinculados con la estructura general de la Función Judicial, a establecer
en coordinación del Consejo Nacional de la Judicatura con el Ministerio de Defensa.
El ordenamiento legal conservó y amplió el mandato constitucional, incluyendo
entre las misiones de Fuerzas Armadas la de “garantizar el ordenamiento jurídico
y democrático del estado social de derecho” 2. La formulación de esta misión
ha sido objeto de una fuerte polémica en torno al rol militar en las crisis institucionales
presentes en el sistema político ecuatoriano.
En cuanto a las empresas militares, la ley se refirió la reorganización de las
empresas de Fuerzas Armadas, orientándolas al propósito de la defensa nacional,
y restringiendo la atribución constitucional de apoyo al desarrollo social y económico
al establecer que las Fuerzas Armadas “podrán participar en actividades económicas
relacionadas exclusivamente con la defensa nacional”3. Prohibió asimismo
la utilización de personal y bienes a cargo de las Fuerzas Armadas para actividades
privadas, sean o no remuneradas. La implementación de esta normativa
supondría un proceso de desinversión de capitales de las empresas militares que
no están relacionadas con tareas de defensa, aunque no se ha establecido el tiempo
para su conclusión, ni los parámetros para determinar cuáles son las empresas
que están relacionadas con la seguridad y la defensa nacional.
En concordancia con la nueva ley orgánica se expidió también la Ley
Reformatoria de la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas, que propendió al
establecimiento de un sistema de profesionalización y estabilidad de los miembros
de la institución militar, orientado a su seguridad jurídica. Esta ley complementó
el marco jurídico del sector, precisando los derechos del personal militar,
sus categorías, grados, jerarquías, capacitación, promoción, ascensos, tiempos de
servicio y estabilidad profesional en la carrera militar. La normativa laboral de
Fuerzas Armadas se completa con el proceso de homologación salarial con la
administración pública, que busca retribuir económicamente al personal militar
bajo un sistema de unificación salarial, similar al vigente para el conjunto de la
administración del Estado.
Las Prioridades de Gobierno en la Actual Coyuntura
Bajo las nuevas condiciones de gobierno, y en el contexto de las transformaciones
tratadas en la Asamblea Constituyente, muchos de estos procesos institucionales
y reformas legales han quedado en suspenso, sujetas a un renovado
debate sin solución de continuidad con el proceso de reforma precedente en el
sector defensa. Al mismo tiempo, los problemas de seguridad y defensa han
cobrado especial importancia dadas las condiciones de tensión fronteriza, y su
particular relación con el tema de Fuerzas Armadas.
Frente a las condiciones de inseguridad fronteriza por los efectos del conflicto
colombiano, en materia de seguridad el Gobierno definió el Plan Ecuador, integrando
los componentes de paz, seguridad y desarrollo fronterizo. A partir de
dicho plan, se vincula la política de defensa con un concepto de seguridad humana,
orientándola a la protección de la población, de los recursos naturales, del
patrimonio nacional y el control efectivo del territorio 4.
El Plan Ecuador, presentado como un modelo de seguridad alternativo, no militarista,
de enfoque preventivo, y multidimensional basado en el desarrollo humano
y la seguridad ciudadana, tiene como ejes fundamentales: el fortalecimiento institucional
para la paz y el desarrollo; la reactivación económica y el empleo, el
mejoramiento de infraestructura social básica; el manejo sostenible de recursos
naturales; la administración de justicia y control de ilícitos; los derechos humanos,
la asistencia y refugio humanitarios; y la protección de soberanía e integridad del
Estado 5. Basándose en el Plan, el Gobierno ha anunciado la reestructuración del
sector de la seguridad, la defensa y de las Fuerzas Armadas, a raíz de eventos críticos
en las relaciones vecinales con Colombia y su impacto en el desempeño militar,
en áreas como la de inteligencia (sometida a una amplia reestructuración).
Las reformas en materia de seguridad y defensa, planteadas originalmente desde
las Fuerzas Armadas y acogidas por el Ministerio de Defensa para su presentación
a la Asamblea Constituyente, abarcan aspectos tales como la inclusión de un capítulo
especial de seguridad en la Constitución, que defina el sistema de seguridad del
Estado, la estructura y funciones de un Consejo de Seguridad, y aquellas de la fuerza
pública (integrada por las Fuerzas Armadas y Policía Civil Nacional). Este sistema
de seguridad incluiría múltiples organismos de apoyo: Defensa Civil, Cruz Roja,
Bomberos, Tránsito, Policías municipales y metropolitanas, compañías de seguridad,
Aviación Civil, Marina Mercante, y Autoridad Portuaria. La propuesta conserva la vinculación
de seguridad y desarrollo, la función de las Fuerzas Armadas de coadyuvar
al mantenimiento del Estado de derecho; y el fuero especial para la fuerza pública.
Define amplias funciones al estado de excepción; al tiempo que postula el servicio
militar voluntario y el voto militar a partir de la definición de la condición de
los militares como “ciudadanos uniformados”.
Aspectos Críticos en la Perspectiva de la Reforma del Sector
Sin contar aún con un pronunciamiento definitivo del órgano constituyente, es
importante desatacar algunos aspectos críticos de las reformas del sector defensa,
por sus implicaciones para la conducción política y la estructura institucional de
las Fuerzas Armadas.
En los últimos años se han hecho esfuerzos por la profesionalización de las
Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, mediante una normativa que institucionalice
las funciones castrenses y policiales dentro de un sistema de administración
pública sujeto a la rendición de cuentas y controles democráticos. La conservación
de los conceptos de seguridad interna y seguridad externa, constituye una reminiscencia
de la vieja doctrina de la seguridad nacional y sus mecanismos de control
social. La seguridad estatal debe definirse en correspondencia estricta a sus
ámbitos particulares de seguridad pública y defensa nacional, a los que deben
ajustarse las funciones profesionales de las Fuerzas Armadas y la Policía Civil,
como instituciones específicas de la administración pública, que aún mantienen
confusiones bajo la denominación de “fuerza pública”.
La reestructuración de Fuerzas Armadas como un proceso integral exige la superación
de la confusa transposición de funciones de seguridad en varias instancias
gubernamentales. Con ella, prevalecen organismos polifuncionales, y una perniciosa
confusión de roles, proclive a la “policialización” de militares, y a la militarización
de policías. Asimismo, la búsqueda de una efectiva profesionalización implica
diferenciar los campos de la seguridad y el desarrollo. Las funciones de seguridad
no deben mezclase ni confundirse con el modelo de desarrollo económico,
incluyendo los recursos naturales y estratégicos, y el sistema de empresas públicas.
La especialización de las funciones inherentes a las Fuerzas Armadas y a la Policía
Civil evita la incursión en áreas que desnaturalizan sus roles, distraen su atención
y recursos, distorsionan su funcionamiento y estructura y terminan, en el largo
plazo, desnaturalizando y desprestigiando a dichas instituciones.
Del supuesto de que las Fuerzas Armadas constituyen garantes del ordenamiento
jurídico y constitucional, han devenido graves distorsiones institucionales.
Las Fuerzas Armadas coadyuvan al mantenimiento del Estado de derecho exclusivamente
con el cumplimiento estricto de sus funciones específicas; por lo cual, es
de esperarse que se elimine en forma inequívoca la vieja fórmula tutelar que se
ha mantenido conservadoramente en la carta constitucional.
En la actualidad, resulta imperativo consolidar la institucionalidad y el desarrollo
funcional del sistema de defensa nacional, mediante la revisión de su organización,
estructura, dirección estratégica y control operativo. La expectativa se centra
en la racionalización del aparato militar, sujeta a principios políticos, doctrinarios
y normativos acordes al desarrollo nacional, y a su inserción en un escenario
subregional de cooperación multilateral. Escenario que resulta propicio a la integración
de un sistema de seguridad regional para la prevención de conflictos, y a
la implementación de mecanismos de confianza mutua que incluyan la transparencia
en el campo militar.
* Universidad Central del Ecuador.
(1) Adoptados en 1998, tras la Guerra del Cenepa de 1995.
(2) Ministerio de Defensa. Política de la Defensa Nacional del Ecuador. Edición actualizada. Quito, 2006.
(3) El Congreso Nacional expidió estas leyes en la conclusión de su período, entre diciembre de 2006 y enero de 2007,
concluido el proceso electoral y a pocos días del cambio de gobierno.
(4) Aprobada por la Asamblea Constituyente en junio de 1998.
(5) Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, 28 de septiembre de 1990.